Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht
Procedurenummer: AWB 08/163
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 juni 2008 op grond van afdeling 8.2.6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
in het geding tussen
[eiseres], wonende te Wijnjewoude, eiseres,
gemachtigde: mr. A.H. Wijnberg, advocaat te Groningen,
en
het Zorgkantoor Friesland, verweerder,
gemachtigde: M.E. Venema, werkzaam bij verweerder.
Procesverloop
Bij brief van 19 december 2007 heeft verweerder eiseres mededeling gedaan van zijn besluit op bezwaar betreffende de toepassing van de Regeling subsidies AWBZ (hierna: de Regeling).
Tegen dit besluit heeft eiseres beroep ingesteld.
De zaak is behandeld ter zitting van de rechtbank, gehouden op 19 mei 2008. Namens eiseres zijn haar moeder en haar gemachtigde verschenen. Namens verweerder is zijn gemachtigde verschenen.
Motivering
Bij indicatiebesluit van 18 april 2006 heeft het Centrum indicatiestelling zorg (hierna: CIZ) op grond van het bepaalde bij en krachtens de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (hierna: AWBZ) vastgesteld dat eiseres in de hierna te noemen periodes is aangewezen op de hierna te noemen vormen van zorg:
- huishoudelijke verzorging (hv) 19-04-2006 tot en met 18-04-2007
- verpleging (vp) 19-04-2006 tot en met 18-04-2011
- ondersteunende begeleiding in uren (ob-alg) 19-04-2006 tot en met 18-04-2011
- ondersteunende begeleiding in dagdelen (ob-dag) 19-04-2006 tot en met 18-04-2007
- activerende begeleiding in uren (ab-alg) 01-05-2006 tot en met 30-04-2007
- verblijf 19-04-2006 tot en met 30-04-2006.
Naar aanleiding van dit indicatiebesluit heeft verweerder eiseres bij besluit van 28 december 2006 een persoonsgebonden budget (hierna: PGB) ten bedrage van € 58.358,29 verleend over de periode van 1 januari 2007 tot en met 31 december 2007 voor de functies hv, vp, ob-alg, ob-dag en ab-alg. In dit besluit is vermeld dat de indicatie van eiseres eindigt op 17 april 2011 en dat verweerder haar drie maanden voor afloop van de indicatie herinnert aan het aflopen van de indicatieperiode. Nadien heeft verweerder het voormelde PGB per besluit van 2 april 2007 verhoogd. Bij besluit van 3 mei 2007 is deze verhoging ongedaan gemaakt en is het PGB opnieuw vastgesteld overeenkomstig het besluit van 28 december 2006.
Bij drie respectievelijke besluiten van 11 september 2007 heeft verweerder eiseres een PGB verleend over de periode van 1 januari 2007 tot en met 18 april 2007 voor de functies hv, vp, ob-alg, ob-dag en ab-alg, over de periode van 19 april 2007 tot en met 30 april 2007 voor de functies vp, ob-alg en ab-alg en over de periode van 1 mei 2007 tot en met 31 december 2007 voor de functies vp en ob-alg (hierna: de primaire besluiten van 11 september 2007).
Bij brief van 11 september 2007 heeft verweerder eiseres een afrekenspecificatie PGB toegestuurd, waaruit blijkt dat het totaal van de bevoorschotting aan eiseres over de periode van 1 januari 2007 tot en met 30 september 2007 door aanpassing van het budget uitkomt op een negatief bedrag van € 14.157,77 (hierna: de afrekenspecificatie).
Bij indicatiebesluit van 4 oktober 2007 heeft het CIZ vastgesteld dat eiseres in de hierna te noemen periodes is aangewezen op de hierna te noemen vormen van zorg:
- ondersteunende begeleiding algemeen (ob-alg) 04-10-2007 tot en met 03-10-2012
- ondersteunende begeleiding dagprogramma (ob-dag) 04-10-2007 tot en met 03-10-2012
- persoonlijke verzorging (pv) 04-10-2007 tot en met 03-10-2012
- activerende begeleiding algemeen (ab-alg) 04-10-2007 tot en met 03-10-2008.
Bij besluit van 8 oktober 2007 heeft verweerder eiseres over de periode van 1 mei 2007 tot en met 3 oktober 2007 een PGB verleend voor de functies vp en ob-alg (hierna: het primaire besluit van 8 oktober 2007).
Bij besluit van 8 oktober 2007 heeft verweerder eiseres over de periode van 4 oktober 2007 tot en met 31 december 2007 een PGB verleend voor de functies ob-alg, ob-dag, ab-alg en pv.
Eiseres heeft (onder meer) bezwaar gemaakt tegen de primaire besluiten van 11 september 2007, de afrekenspecificatie en het primaire besluit van 8 oktober 2007. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard. De ongegrondverklaring van de bezwaren tegen de primaire besluiten van 11 september 2007 en 8 oktober 2007 berust op de overweging dat het verlenen van een PGB voor de functies hv, ob-dag en ab-alg over het gehele jaar 2007 niet in overeenstemming is met het indicatiebesluit van het CIZ van 18 april 2006 en dat deze verlening op een vergissing berust. De indicatie voor de functies hv en ob-dag eindigt per 19 april 2007 en de indicatie voor de functie ab-alg eindigt per 1 mei 2007, waardoor ingevolge artikel 2.6.4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling met ingang van die data voor die functies niet langer een PGB kan worden verleend. De ongegrondverklaring van het bezwaar tegen de afrekenspecificatie berust op de overweging dat de specificatie van de terugvordering geen zelfstandig besluit is, maar een rechtstreeks gevolg van de gewijzigde besluiten tot subsidieverlening. Ter zitting heeft verweerder zijn standpunt verduidelijkt door te stellen dat hij nooit afzonderlijke besluiten tot terugvordering neemt, omdat de terugvordering een privaatrechtelijk gevolg is dat voortvloeit uit een gewijzigd besluit tot subsidieverlening.
Ten aanzien van de afrekenspecificatie overweegt de rechtbank het volgende.
De rechtbank is met eiseres van oordeel dat verweerders standpunt dat de terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen rechtstreeks voortvloeit uit de in het nadeel van eiseres gewijzigde besluiten tot subsidieverlening onjuist is. Het zorgkantoor is ingevolge artikel 2.6.13, zevende lid, van de Regeling gehouden onverschuldigd betaalde bedragen van de verzekerde terug te vorderen dan wel te verrekenen met door hem aan de verzekerde terzake van persoonsgebonden budgetten verschuldigde bedragen, terwijl ingevolge artikel 4:57 van de Awb sprake is van een discretionaire bevoegdheid tot terugvordering. Hieruit volgt dat artikel 2.6.13, zevende lid, van de Regeling in strijd is met artikel 4:57 van de Awb, voor zover daarin de terugvordering van het aan de verzekerde onverschuldigd betaalde bedrag aan PGB dan wel de verrekening daarvan met aan de verzekerde verschuldigde bedragen dwingend is bepaald. Nu artikel 2.6.13, zevende lid, van de Regeling van lagere orde is dan het voorschrift in de Awb, mist dit artikellid verbindende kracht. De rechtbank verwijst in dit kader naar een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 30 januari 2008 (gepubliceerd op rechtspraak.nl onder LJN: BC4321). Dit betekent dat verweerder, indien hij gebruik wenst te maken van zijn bevoegdheid tot terugvordering, daartoe expliciet dient te besluiten. Daarnaast geldt dat verweerder niet alleen de keuze heeft tussen het al dan niet terugvorderen van een onverschuldigd betaald bedrag, maar dat hij tevens kan besluiten dit bedrag te verrekenen met een verschuldigd bedrag. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de terugvordering van een onverschuldigd betaald bedrag niet rechtstreeks voortvloeit uit een gewijzigd besluit tot subsidieverlening.
Desalniettemin is de rechtbank met verweerder van oordeel dat de afrekenspecificatie geen besluit is in de zin van de Awb. Deze afrekenspecificatie geeft slechts een overzicht van de voorschotten waarop eiseres volgens verweerder recht heeft. Dit overzicht vloeit rechtstreeks voort uit de gewijzigde besluiten tot subsidieverlening en is daarom niet gericht op enig rechtsgevolg. Uit hetgeen verweerder in dit kader heeft aangevoerd blijkt dat verweerder ook niet de bedoeling had aan deze specificatie enig rechtsgevolg te verbinden. Voorts kan uit de specificatie niet worden afgeleid of verweerder heeft besloten het daarop vermelde bedrag terug te vorderen. Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder het bezwaar van eiseres tegen de afrekenspecificatie niet-ontvankelijk had moeten verklaren. Hieruit volgt dat het beroep gegrond is voor zover het is gericht tegen het ongegrond verklaren van het bezwaar tegen de afrekenspecificatie en het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd.
Ten aanzien van de primaire besluiten van 11 september 2007 en het primaire besluit van
8 oktober 2007 overweegt de rechtbank het volgende.
Ingevolge artikel 2.6.4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling subsidies AWBZ verleent een zorgkantoor een verzekerde een netto PGB voor zover de verzekerde beschikt over een indicatiebesluit waaruit blijkt dat hij is aangewezen op een of meer van de vormen van zorg als bedoeld in artikel 2.6.1, onderdeel b, c of d.
Ingevolge artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder d, van de Awb kan het bestuursorgaan de subsidieverlening intrekken of ten nadele van de subsidie-ontvanger wijzigen, indien de subsidieverlening onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten.
Vast staat dat eiseres in de periode vanaf 19 april 2007 niet beschikte over een indicatiebesluit waaruit bleek dat zij was aangewezen op de vormen van zorg hv en ob-dag en dat eiseres in de periode vanaf 1 mei 2007 evenmin beschikte over een indicatiebesluit waaruit bleek dat zij was aangewezen op de vorm van zorg ab-alg. Dit betekent dat verweerder haar gelet op het bepaalde in artikel 2.6.4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling voor deze vormen van zorg in die periode ten onrechte een netto PGB heeft toegekend en dat de subsidieverlening dus onjuist was. De rechtbank is van oordeel dat eiseres en haar wettelijke vertegenwoordigster dit behoorden te weten, aangezien zij in het bezit waren van het indicatiebesluit waaruit dit bleek. Hieruit volgt dat verweerder bevoegd was de subsidieverlening met toepassing van artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder d, van de Awb ten nadele van eiseres te wijzigen.
De rechtbank overweegt voorts dat verweerder deze discretionaire bevoegdheid dient uit te oefenen met inachtneming van het geschreven en ongeschreven recht, daaronder begrepen de in artikel 3:4 van de Awb neergelegde verplichting tot evenredige belangenafweging. De rechtbank verwijst in dit kader naar de memorie van toelichting bij de invoering van de derde tranche van de Awb (Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994, 23 700, nr. 3, p. 74) en de hiervoor reeds genoemde uitspraak van de CRvB van 30 januari 2008. In de voormelde memorie van toelichting en uitspraak wordt de verplichting tot evenredige belangenafweging slechts expliciet van toepassing verklaard op de in artikel 4:46, tweede lid, van de Awb neergelegde discretionaire bevoegdheid om tot lagere vaststelling van een subsidie over te gaan. De rechtbank is echter van oordeel dat hetgeen in dat kader is overwogen eveneens geldt voor de in artikel 4:48, eerste lid, van de Awb neergelegde discretionaire bevoegdheid om de subsidieverlening in te trekken of ten nadele van de subsidie-ontvanger te wijzigen.
De rechtbank is niet gebleken dat verweerder bij zijn beslissing de subsidieverlening ten nadele van eiseres te wijzigen de rechtstreeks betrokken belangen van eiseres op enigerlei wijze in een belangenafweging heeft betrokken, nu van enige belangenafweging niet is gebleken. Verweerder heeft slechts beoordeeld of een strikte toepassing van de wet dusdanig in strijd zou komen met regels van ongeschreven recht, dat dit op grond daarvan geen rechtsplicht meer kan zijn. Mede gelet op hetgeen verweerder in dat kader heeft overwogen, kan deze beoordeling niet worden aangemerkt als een evenredige belangenafweging in de zin van artikel 3:4 van de Awb.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder in ieder geval in de belangenafweging dient te betrekken dat verweerder het PGB bij de besluiten van 28 december 2006, 2 april 2007 en
3 mei 2007 niet in overeenstemming met het indicatiebesluit van het CIZ en dus onjuist heeft vastgesteld, hetgeen niet aan eiseres te wijten is. Vervolgens heeft verweerder deze fout pas ruim vier maanden na het aflopen van de indicatie voor een aantal van de functies hersteld. Eiseres is, uitgaande van de juistheid van verweerders voormelde besluiten, grote financiële verplichtingen aangegaan. Indien de besluiten tot subsidieverlening met terugwerkende kracht ten nadele van eiseres worden gewijzigd, heeft dit voor haar zeer grote financiële gevolgen. Eiseres was weliswaar eveneens op de hoogte van het indicatiebesluit en kon dus weten dat verweerder het PGB onjuist had vastgesteld, maar zij is door verweerder op het verkeerde been gezet aangezien de besluiten tot subsidieverlening onjuiste dan wel onvolledige informatie bevatten aangaande het moment waarop de indicatie eindigde en de herinnering daaraan. Voorts dient naar het oordeel van de rechtbank in de belangenoverweging te worden betrokken dat het CIZ eiseres vanaf 4 oktober 2007 voor de meeste functies opnieuw heeft geïndiceerd, waaruit waarschijnlijk kan worden afgeleid dat zij in de periode tussen 18 april 2007 (of 30 april 2007) en 4 oktober 2007 ook was aangewezen op deze vormen van zorg.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep, ook voor zover het is gericht tegen de primaire besluiten van 11 september 2007 en 8 oktober 2007, gegrond is. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met de artikel 3:4 en 7:12, eerste lid, van de Awb.
De rechtbank draagt verweerder op met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaarschrift van eiseres en de aanvulling daarop van respectievelijk
10 oktober 2007 en 13 november 2007.
Met toepassing van artikel 8:75 van de Awb veroordeelt de rechtbank verweerder in de proceskosten. Overeenkomstig het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht bedragen de proceskosten van eiseres € 644,00 terzake van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (beroepschrift één punt; verschijnen ter zitting één punt; gewicht van de zaak: gemiddeld; waarde per punt € 322,00). De rechtbank wijst het Zorgkantoor Friesland aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat het Zorgkantoor Friesland het betaalde griffierecht van € 39,00 aan eiseres vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ten bedrage van € 644,00, aan eiseres te vergoeden door het Zorgkantoor Friesland.
Aldus gegeven door mr. U. van Houten, rechter, en door deze in het openbaar uitgesproken op 16 juni 2008, in tegenwoordigheid van mr. F.F. van Emst als griffier.
w.g. F.F. van Emst
w.g. U. van Houten
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat voor partijen het rechtsmiddel hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:13 in samenhang met artikel 6:24 van de Awb.
Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
de Centrale Raad van Beroep
Postbus 16002
3500 DA Utrecht
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.