Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht
Uitspraak ex artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht
Reg.nr.: 05/1286
Inzake het geding tussen
Afdeling Leeuwarden van de Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Dieren,
gevestigd te Leeuwarden, eiseres,
gemachtigde: mr. P. van der Sluis, advocaat te Leeuwarden,
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Fryslân, verweerder.
Procesverloop
Bij brief van 28 juni 2005 heeft verweerder eiseres mededeling gedaan van zijn besluit op bezwaar betreffende de toepassing van de Flora- en faunawet (Ffw).
Tegen dit besluit heeft eiseres beroep ingesteld.
De zaak is behandeld ter zitting van de rechtbank, enkelvoudige kamer, gehouden op 12 juni 2006. Eiseres is verschenen bij haar voorzitter [A], bijgestaan door mr. H.A. van Beilen, kantoorgenoot van mr. Van der Sluis voornoemd. Verweerder is niet verschenen.
Motivering
Bij besluit van 1 februari 2005 heeft verweerder het besluit "Aanwijzingen ingrepen in populaties ingevolge artikel 67 van de Flora- en faunawet" van 11 februari 2003 gewijzigd. Met deze wijzigingen heeft verweerder de in het eerdere besluit aangewezen diersoorten aangevuld met de diersoorten wild zwijn, Canadese gans en damhert. Verder zijn bij dit besluit wijzigingen aangebracht in de voorschriften met betrekking tot de beperking van de stand van de beverrat en de muskusrat.
Eiseres heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt, dat bij het bestreden besluit -conform het daartoe strekkende advies van de commissie voor bezwaar- en beroepschriften van de provincie Fryslân- deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond is verklaard. De commissie heeft kort gezegd overwogen dat alleen bezwaar mogelijk is ten aanzien van de wijzigingen die door het besluit van 1 februari 2005 zijn aangebracht in het eerdere aanwijzingsbesluit, met andere woorden alleen tegen de aanwijzing van het wild zwijn, Canadese gans en damhert. Met betrekking tot de aanwijzing van deze diersoorten heeft de commissie zich op het standpunt gesteld dat verweerder de schade die deze diersoorten aanrichten niet met concrete cijfers kon of hoefde te kunnen onderbouwen, en dat het voldoende aannemelijk is dat geen andere bevredigende oplossing dan afschot mogelijk is.
In beroep en ter zitting heeft eiseres zich, zakelijk weergegeven, op het standpunt gesteld dat het besluit van 1 februari 2005 in de plaats treedt van het eerdere aanwijzingsbesluit van 11 februari 2003, zodat tegen alle onderdelen van dit besluit kan worden opgekomen. Verweerder heeft naar de mening van eiseres haar bezwaren dan ook ten onrechte deels niet-ontvankelijk verklaard. Inhoudelijk meent eiseres dat verweerder heeft nagelaten de beweerdelijke schade die de aangewezen diersoorten zouden aanrichten qua hoogte, geografische spreiding en frequentie niet of onvoldoende heeft onderbouwd, terwijl evenmin is komen vast te staan dat geen andere bevredigende oplossing dan afschot mogelijk zou zijn. Ten aanzien van de muskus- en beverrat stelt eiseres verder nog dat de door verweerder aangewezen methodes waarop tot beperking kan worden overgegaan wreed en niet selectief zijn.
In dit geding dient te worden beoordeeld of het bestreden besluit in rechte stand kan houden.
Vooropgesteld moet worden dat het besluit van 1 februari 2005, gelet op de inhoud daarvan en de gebruikte bewoordingen, moet worden aangemerkt als een besluit tot wijziging van het eerdere aanwijzingsbesluit van 11 februari 2003 en niet als een nieuw besluit dat in de plaats van dat eerdere besluit treedt. Dat betekent dat slechts in rechte kan worden opgekomen tegen de wijzigingen die door het besluit van 1 februari 2005 in dat eerdere besluit zijn aangebracht en niet tegen onderdelen van het eerdere besluit die niet door het wijzigingsbesluit worden bestreken. Het wijzigingsbesluit roept immers ten aanzien van die onderdelen geen nieuwe rechtsgevolgen in het leven.
Het voorgaande betekent dat verweerder het bezwaarschrift van eiseres terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard voor zover zij daarin bezwaar heeft gemaakt tegen de aanwijzing van andere diersoorten dan het wild zwijn, de Canadese gans en het damhert. In zoverre is het beroep derhalve ongegrond.
De rechtbank stelt vast dat met betrekking tot de diersoorten muskusrat en beverrat weliswaar geen sprake is van een nieuwe aanwijzing, maar dat het besluit van 1 februari 2005 wel wijzigingen heeft aangebracht in de voorschriften, onder andere voor wat betreft de te gebruiken middelen. Tegen deze wijzigingen kon wel in bezwaar worden gekomen. Verweerder heeft dat miskend door het bezwaarschrift van eiseres op deze punten niet-ontvankelijk te verklaren. Op dit onderdeel is het beroep derhalve gegrond. Uit oogpunt van een zoveel mogelijk finale geschillenbeslechting zal de rechtbank aanleiding om de met betrekking tot deze diersoorten aangevoerde gronden hieronder wel te bespreken.
De rechtbank overweegt verder als volgt.
Artikel 67 lid 1 Ffw bepaalt -voor zover hier van belang- dat gedeputeerde staten kunnen bepalen dat, wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat, in afwijking van hetgeen overigens in de wet is bepaald, door door hen aan te wijzen personen of categorieën van personen de stand van bij ministeriële regeling aangewezen beschermde inheemse diersoorten op door gedeputeerde staten aan te wijzen gronden kan worden beperkt:
a. in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid;
b. in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer;
c. ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren of
d. ter voorkoming van schade aan flora en fauna.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel kan een bepaling als hierboven bedoeld voor zover het inheemse diersoorten betreft slechts worden getroffen indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort.
Vast staat dat het wild zwijn, de Canadese gans en het damhert, alsmede de beverrat en muskusrat, beschermde inheemse diersoorten zijn op grond van het bepaalde in artikel 4 Ffw juncto het besluit van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit (hierna: de Minister) van 7 november 2001 (Bekendmaking lijsten beschermde inheemse diersoorten). Evenmin is in geschil dat deze diersoorten bij ministeriële regeling (Regeling beheer en schadebestrijding dieren, besluit van 11 december 2001, zoals nadien gewijzigd bij besluit van 18 december 2002) zijn aangewezen als diersoorten bedoeld in artikel 67 lid 1 Ffw.
Het voorgaande betekent dat verweerder bevoegd was om op grond van artikel 67 Ffw de voornoemde diersoorten aan te wijzen als diersoorten waarvan de stand moet worden beperkt, mits vast staat dat geen afbreuk wordt gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van de soort, de in het artikel genoemde belangen in het geding zijn en er geen andere bevredigende oplossingen bestaan om die belangen te verzekeren.
Damhert
Verweerder is blijkens de toelichting op het wijzigingsbesluit overgegaan tot aanwijzing van het damhert uit oogpunt van openbare (verkeers-)veiligheid en ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen (artikel 67 lid 1 onder a en d Ffw).
De rechtbank overweegt in de eerste plaats dat er geen aanleiding bestaat om aan te nemen dat met de aanwijzing van het damhert afbreuk wordt gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van deze soort. Blijkens de toelichting op het wijzigingsbesluit heeft het damhert zijn natuurlijke leefgebied in andere delen van het land dan Fryslân, waar deze diersoort van nature niet voorkomt. In deze provincie gaat het om (nakomelingen van) illegaal uitgezette of ontsnapte dieren. Beperking van de stand van de hier voorkomende populatie zal derhalve nauwelijks invloed hebben op de stand van de diersoort als geheel.
Vastgesteld moet echter worden dat verweerder de risico's die damherten voor de verkeersveiligheid in deze provincie met zich brengen niet op enigerlei wijze met objectieve gegevens heeft onderbouwd. Volstaan is met de opmerking in de toelichting op het wijzigingsbesluit dat verkeersonveilige situaties zich in de rest van het land "in toenemende mate" voordoen, zonder deze gevaren nader te concretiseren. Onduidelijk blijft bovendien hoe groot de risico's voor de verkeersveiligheid in Fryslân zijn, onder meer omdat uit de toelichting niet kan worden achterhaald hoeveel damherten op dit moment in deze provincie leven, in welke delen van de provincie zij voorkomen en of zich in het recente verleden verkeersongevallen hebben voorgedaan die door damherten zijn veroorzaakt. Dat klemt te meer nu eiseres ter zitting heeft aangegeven dat in Fryslân veel meer reeën dan damherten voorkomen en dat er nauwelijks gevallen zijn waarin deze diersoort verkeersongevallen heeft veroorzaakt.
Ook de vrees van verweerder dat damherten belangrijke schade zullen aanrichten aan landbouwgewassen in deze provincie acht de rechtbank onvoldoende onderbouwd. Voorop moet staan dat het begrip "belangrijke schade" in de wet niet nader is gedefinieerd. Uit de wetsgeschiedenis kan worden opgemaakt dat van belangrijke schade sprake zal zijn, indien redelijkerwijs van een grondgebruiker niet kan worden gevergd dat deze het risico voor de geleden schade draagt. Om dit te kunnen vaststellen zal de omvang van de schade afgezet moeten worden tegen andere gegevens, zoals bijvoorbeeld de opbrengst van het betreffende bedrijf. Het moet gaan om schade die in een aanzienlijke frequentie voorkomt en onevenredig hoog is in vergelijking met een bedrijf waar geen schade optreedt. Onevenredig wil in dit verband zeggen dat de normale last per oppervlakte-eenheid beduidend hoger komt te liggen dan zonder de door diersoorten aangerichte schade. In de toelichting op het wijzigingsbesluit zijn echter geen gegevens opgenomen waaruit kan worden opgemaakt dat zich in het recente verleden in Fryslân schadegevallen hebben voorgedaan, laat staan dat duidelijkheid is verschaft over de hoogte van de eventuele schade, de frequentie waarin deze schade optreedt en de geografische spreiding van de schade.
Verweerder heeft ten overstaan van de commissie voor de bezwaar- en beroepschriften en in het verweerschrift toegelicht dat gestreefd wordt naar een nulstand van deze van nature hier niet voorkomende diersoort, en dat het dus niet logisch is dat eerst schade moet ontstaan, voordat besloten kan worden op welke wijze die schade kan worden voorkomen. Dat neemt niet weg dat eerst vastgesteld zal moeten worden dat één van de in artikel 67 lid 1 Ffw genoemde belangen in het geding is, voordat kan worden besloten om tot beperking van de stand van een bepaalde diersoort wordt overgegaan. Het feit dat naar een nulstand wordt gestreefd ontslaat verweerder daar niet van; als immers niet kan worden vastgesteld dat een diersoort een risico vormt voor één van de genoemde belangen, mag niet tot beperking van de stand van die diersoort in deze provincie worden overgegaan, ook niet als die beperking geen of nauwelijks invloed heeft op de stand van de diersoort in zijn geheel vanwege het feit dat het leefgebied van de soort buiten Fryslân ligt. Het voorgaande betekent geenszins dat verweerder gehouden zou zijn om af te wachten tot zich in deze provincie schadegevallen voordoen, voordat kan worden ingegrepen. De bedoelde risico's kunnen immers ook worden onderbouwd met gegevens over schade zoals die zich buiten deze provincie heeft gerealiseerd.
Met betrekking tot dit onderdeel getuigt het bestreden besluit derhalve van een onvoldoende zorgvuldige voorbereiding en ontbeert het tevens een toereikende motivering, zodat het beroep in zoverre wegens strijd met artikel 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gegrond is.
Wild zwijn
Blijkens de toelichting op het wijzigingsbesluit is de reden voor aanwijzing van het wild zwijn voorkoming van belangrijke schade aan landbouwgewassen en (met name) aan vee, dat laatste wegens het feit dat wilde zwijnen zeer besmettelijke dierziekten kunnen overbrengen, zoals mond- en klauwzeer en varkenspest.
Evenals bij het damhert, en om dezelfde redenen, ziet de rechtbank geen aanleiding om aan te nemen dat met de aanwijzing afbreuk zal worden gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort als geheel.
In beginsel geldt ook hier dat verweerder geen gegevens heeft overgelegd die de gevreesde belangrijke schade cijfermatig kunnen onderbouwen. In dit geval gaat het echter om een risico (besmetting) dat, indien dit zich verwezenlijkt, zeer aanzienlijke gevolgen kan hebben voor de veestapel in Fryslân (en de rest van het land). Derhalve kan van wilde zwijnen waarvan de herkomst onduidelijk is en die zich bevinden buiten hun normale, in zekere zin afgeschermde leefgebieden, zoals de dieren die sporadisch in deze provincie voorkomen, op voorhand aangenomen worden dat deze een reële kans op belangrijke schade aan vee met zich brengen. In dit bijzondere geval kon verweerder dan ook met de thans gegeven motivering volstaan. Gelet op de aard van het gevaar voor besmetting is voorts voldoende aannemelijk dat geen bevredigende alternatieven bestaan voor het voorkomen van schade dan de door verweerder toegestane vangst of afschot.
Het voorgaande betekent dat verweerder naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid heeft kunnen besluiten om gebruik te maken van zijn bevoegdheid om het wild zwijn aan te wijzen als diersoort waarvan de stand beperkt dient te worden.
Canadese gans
Vooropgesteld moet worden dat in het aanwijzingsbesluit van 11 februari 2003 reeds was bepaald dat alle jachthouders en grondgebruikers nesten mochten verstoren en eieren mochten rapen van broedende Canadese ganzen. De vraag of verweerder in redelijkheid gebruik kon maken van zijn bevoegdheid om de Canadese gans aan te wijzen als diersoort waarvan de stand beperkt dient te worden, kan in deze procedure derhalve niet meer aan de orde komen.
Bij het wijzigingsbesluit zijn de middelen waarmee tot beperking van de stand van de Canadese gans kan worden overgegaan verruimd, in die zin dat alle jachthouders zijn aangewezen als categorie van personen die tot afschot van deze diersoort mogen overgaan. Thans staat dus ter beoordeling of er geen andere bevredigende oplossingen bestaan voor het beperken van de stand van de Canadese gans, en meer in het bijzonder of de eerder aangewezen middelen (het verstoren van nesten en het rapen van eieren) niet of niet langer een bevredigend alternatief voor afschot vormen.
In dit verband moet worden vastgesteld dat verweerder in de toelichting op het wijzigingsbesluit slechts heeft overwogen dat de eerder aangewezen middelen ontoereikend zijn gebleken om de populatie te beperken. Dat laatste is echter geen doel op zich. Waar het om gaat is of de eerder aangewezen middelen al dan niet afdoende zijn gebleken ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, de reden waarom besloten is tot beperking van de stand van de Canadese gans. Dat laatste is voor de rechtbank niet toetsbaar, omdat geen gegevens zijn overgelegd met betrekking tot de frequentie en de geografische spreiding van het aantal schadegevallen, alsmede de omvang van de schade in die gevallen, zoals die zich hebben voorgedaan vòòr het nemen van het aanwijzingsbesluit op 11 februari 2003 in vergelijking met de periode daarna. Eerst in het verweerschrift is door verweerder gesteld dat uit informatie van het Faunafonds blijkt dat zich in 2002, 2003, 2004 en 2005 respectievelijk 4, 2, 5 en 4 gevallen van belangrijke schade hebben voorgedaan. Welke maatstaf door verweerder is aangelegd bij de toets of steeds sprake is geweest van belangrijke schade blijft daarbij echter onduidelijk. Bovendien blijkt uit deze informatie niet van een trendmatige verergering van het aantal schadegevallen, die tot het toestaan van afschot reden kan geven.
Ook met betrekking tot dit onderdeel ontbeert het besluit derhalve in strijd met artikel 3:2 en 7:12 Awb een zorgvuldige voorbereiding en een toereikende motivering, zodat het beroep in zoverre gegrond is.
Muskus- en beverrat
Voor deze diersoorten geldt eveneens dat in het aanwijzingsbesluit van 11 februari 2003 reeds was bepaald dat hun stand mocht worden beperkt en dat de vraag of verweerder in redelijkheid van zijn bevoegdheid om daartoe te besluiten gebruik heeft kunnen maken, in deze procedure niet aan de orde kan komen. De gronden van eiseres richten zich met name tegen de aard van de middelen die zijn toegestaan om de stand te beperken. Ook in dat verband dient vooropgesteld te worden dat de middelen waarop eiseres met name lijkt te zien (klemmen, vangkooien en fuiken) reeds bij het aanwijzingsbesluit waren toegestaan. Voor zover het gaat om de middelen die thans bij het wijzigingsbesluit daaraan zijn toegevoegd, te weten het gebruik van honden, niet zijnde lange honden, en (in het geval van de beverrat) afschot, heeft eiseres naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende gesteld om aan te nemen dat deze zodanig leed veroorzaken dat daarvoor in redelijkheid door verweerder geen toestemming voor zou mogen worden verleend.
Resumerend is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit geen stand kan houden voor zover het gaat om de onderdelen die betrekking hebben op het damhert en de Canadese gans. Het beroep zal derhalve gegrond worden verklaard.
Nu het beroep gegrond wordt verklaard, zal de rechtbank bepalen dat de provincie Fryslân het door eiseres betaalde griffierecht ad € 276,-- aan haar dient terug te betalen. Tevens ziet de rechtbank aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten van eiseres, die op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden begroot op € 644,-- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, waarde per punt € 322,-- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- wijst de provincie Fryslân aan als de rechtspersoon die het door eiseres betaalde griffierecht ad € 276,-- aan haar dient terug te betalen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ad € 644,--, onder aanwijzing van de provincie Fryslân als de rechtspersoon die deze aan haar dient te vergoeden.
Aldus gegeven door mr. J. van Bruggen, rechter, en in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van mr. M.A. Jansen als griffier op 22 juni 2006.
w.g. M.A. Jansen w.g J. van Bruggen
Tegen deze uitspraak staat voor partijen het rechtsmiddel hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks behoudens het bepaalde in artikel 6:13 juncto 6:24 Algemene wet bestuursrecht.
Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van de uitspraak te zenden aan:
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Postbus 20019
2500 EA Den Haag
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.