Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht
Uitspraak ex artikel 8:70 van Pro de Algemene wet bestuursrecht
Reg.nr.: 05/1255
Inzake het geding tussen
de stichting "Stichting de Faunabescherming", gevestigd te Amstelveen, eiseres,
gemachtigden: [A], secretaris, en [B], vice-voorzitter,
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Fryslân, verweerder,
gemachtigden: mr. W.H.L. Oostra en ing. J.P. de Waard, beiden werkzaam bij de provincie Fryslân.
Procesverloop
Bij brief van 21 juli 2005 heeft verweerder eiseres in kennis gesteld van zijn besluit op bezwaar betreffende de toepassing van de Flora- en faunawet (Ffw).
Tegen dit besluit heeft eiseres beroep ingesteld.
Op grond van artikel 8:26, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is de Faunabeheereenheid Fryslân door de rechtbank in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen.
De zaak is behandeld ter zitting van de rechtbank, enkelvoudige kamer, gehouden op 14 maart 2006. Eiseres en verweerder zijn verschenen bij bovengenoemde gemachtigden. Namens de Faunabeheereenheid Fryslân zijn [C], voorzitter, en [D], gemachtigde, verschenen.
Motivering
Bij besluit van 19 april 2005 heeft verweerder op grond van artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c, tweede lid en derde lid van de Ffw aan de Faunabeheereenheid Fryslân, ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, onder de daaraan verbonden algemene en gebruiksvoorschriften ontheffing verleend van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 9 en 72, vijfde lid, van de Ffw, ten behoeve van het doden van de wilde eend (Anas platyrhynchos) met gebruikmaking van het hagelgeweer, op percelen waar schade dreigt of voorkomt aan grasland, graszaad, granen, zeekraal, zeeaster, peulvruchten en vollegrondsgroenten. Verweerder heeft deze ontheffing verleend voor het gehele werkgebied van de Faunabeheereenheid Fryslân, van een half uur voor zonsopkomst tot een uur na zonsondergang. Daarbij is voorts aangegeven welke van de in artikel 53 Ffw Pro vastgestelde jachtverboden ook ten aanzien van de bestrijding van de in de ontheffing genoemde diersoort van toepassing zijn en voor welke periode de ontheffing geldt binnen de gebieden waar op basis van artikel 46 van Pro de Ffw de jacht is geopend (onbeperkt), onderscheidenlijk niet is geopend (beperkt). Voorts is aangegeven gedurende welke perioden het gebruik van de ontheffing geldt binnen de zogenoemde ganzengedooggebieden en ganzenfoerageergebieden. Het ontheffingsbesluit treedt inwerking op de dag van publicatie in de Staatscourant en geldt voor de periode tot en met 20 april 2010.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het door eiseres tegen dit besluit gemaakte bezwaar - overeenkomstig het advies van de commissie voor bezwaar- en beroepschriften van de provincie Fryslân - ongegrond verklaard.
In beroep heeft eiseres zich op het standpunt gesteld dat de verleende ontheffing niet voldoet aan de voorwaarden zoals deze zijn gesteld in artikel 68 van Pro de Ffw. Volgens haar heeft ten onrechte geen belangenafweging plaatsgevonden en heeft verweerder de door haar in bezwaar ingebrachte gegevens vrij eenvoudig terzijde geschoven. Onder verwijzing naar hetgeen zij in bezwaar heeft aangevoerd, handhaaft eiseres haar standpunt dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat sprake is van dreigende schade aan gewassen. Evenmin heeft verweerder aannemelijk kunnen maken dat geen andere bevredigde oplossingen voorhanden zouden zijn. Bovendien is niet gebleken dat het afschot tot het gewenste resultaat zal leiden. Verder is eiseres van mening dat verweerder zonder zwaarwegende argumenten toestaat dat tijdens het broedseizoen en in gebieden die zijn aangewezen in het kader van de Natuurbeschermingswet, de Vogelrichtlijn en de Conventie van Ranmsar wilde eenden worden gedood. In aanvulling hierop heeft eiseres in beroep nogmaals benadrukt dat verweerder de ontheffing niet had mogen baseren op de gegevens vervat in het Faunabeheerplan Fryslân en niet in feite op voorhand voor de hele provincie had mogen verlenen. Bovendien staat in genoemd plan vermeld dat wilde eenden wel degelijk met alternatieve maatregelen effectief kunnen worden verjaagd, mits de middelen afwisselend worden toegepast.
De rechtbank overweegt als volgt.
Ingevolge artikel 9 van Pro de Ffw is het verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te doden, te verwonden, te vangen, te bemachtigen of met het oog daarop op te sporen.
Ingevolge artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c, van de Ffw kunnen gedeputeerde staten, wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort, voorzover niet bij of krachtens enig ander artikel van deze wet vrijstelling is of kan worden verleend, ten aanzien van beschermde inheemse diersoorten, het Faunafonds gehoord, ontheffing verlenen van het bepaalde bij of krachtens - voor zover hier van belang - artikelen 9 en 72, vijfde lid, ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel wordt de ontheffing, bedoeld in het eerste lid, slechts verleend aan een faunabeheereenheid op basis van een faunabeheerplan.
Ingevolge het derde lid van dit artikel worden, onverminderd het bepaalde in artikel 80, onderdeel e, ontheffingen als bedoeld in het eerste lid, verleend voor een periode van ten hoogste vijf jaren.
Ingevolge artikel 72, vijfde lid, van de Ffw is het verboden dieren te vangen of te doden met andere dan de in het eerste of tweede lid bedoelde middelen of in strijd met de toestemming, bedoeld in het vierde lid of de regels die op grond van het derde lid worden gesteld.
Bij de uitoefening van de hem in artikel 68, eerste lid, van de Ffw toegekende bevoegdheid hanteert verweerder de op 2 juli 2002 vastgestelde en in februari/maart 2003 geactualiseerde Provinciale Beleidsregels ter uitvoering van de Flora- en Faunawet en voor het Provinciaal Soortenbeleid.
Niet in geschil is, en ook de rechtbank gaat ervan uit, dat in dit geval wordt voldaan aan het in artikel 68, eerste lid, van de Ffw neergelegde vereiste dat door het verlenen van de onderhavige ontheffing geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de in de ontheffing genoemde beschermde inheemse diersoort. Voorts is voldaan aan het in bedoeld artikellid neergelegde vereiste dat het Faunafonds wordt gehoord, nu blijkens de stukken het Faunafonds in haar advies van 12 april 2005 verweerder heeft geadviseerd de ontheffing te verlenen. De ontheffingaanvragen maken voorts deel uit van het door de Faunabeheereenheid Fryslân opgestelde, en bij besluit van 7 december 2004 door de provincie Fryslân goedgekeurde Faunabeheerplan Fryslân, zodat evenzeer is voldaan aan het bepaalde in artikel 68, tweede lid, van de Ffw.
Het geschil spitst zich allereerst toe op de vraag of sprake is van (dreigende) belangrijke schade aan - in dit geval - gewassen.
Bij de beoordeling van de vraag of sprake is van belangrijke schade aan gewassen, heeft verweerder beoordelingsruimte. Blijkens het bestreden besluit hanteert verweerder op basis van een op 19 juni 2002 door Provinciale Staten van Fryslân aangenomen motie voor het begrip belangrijke schade een bedrag van € 100,00 per geval.
Blijkens de parlementaire geschiedenis van artikel 68 van Pro de Ffw (zie met name: Tweede Kamer, vergaderjaar 1995-1996, 23 147, nr. 7, blz. 28) is van belangrijke schade sprake indien redelijkerwijs niet van de grondgebruiker kan worden gevergd dat deze het risico voor de geleden schade draagt. Om dit te kunnen vaststellen dienen de beschikbare cijfers omtrent de omvang van de geleden schade gerelateerd te worden aan andere gegevens, bijvoorbeeld de schade afgezet tegen de opbrengst van het betreffende bedrijf. Het moet gaan om schade die in een aanzienlijke frequentie voorkomt en onevenredig hoog is in vergelijking met een bedrijf waar geen schade optreedt. Onevenredig wil in dit verband zeggen dat de normale last per oppervlakte-eenheid beduidend hoger is dan zonder door diersoorten aangerichte schade.
De rechtbank leidt uit vorenstaande passage af dat het bij vraag of sprake is van belangrijke schade gaat om een relatieve norm en dat er een afweging dient plaats te vinden. Door de omvang van de geleden schade te fixeren op een bedrag per geval en niet te relateren aan bijvoorbeeld een oppervlakte-eenheid, heeft verweerder dit miskent. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder met de door hem gehanteerde norm de grenzen van een redelijke uitleg van het begrip belangrijke schade heeft overschreden.
De rechtbank heeft ook om andere redenen bedenkingen tegen het bestreden besluit en overweegt daartoe het volgende.
Verweerder heeft, ter ondersteuning van zijn standpunt dat sprake is van (dreigende) belangrijke schade in het gehele werkgebied van de Faunabeheereenheid Fryslân, in het bestreden besluit gewezen op de in het Faunabeheerplan Fryslân opgenomen gegevens van het Faunafonds. Uit die gegevens blijkt dat wilde eenden in de periode 2000 tot en met 2002 schade hebben veroorzaakt aan granen en grasland, welke schade zich heeft voorgedaan in een viertal nader genoemde gemeenten. Verwacht wordt dat, wilde eenden ook in de toekomst schade zullen veroorzaken aan met name grasland, zeeaster, zeekraal, vollegrondsgroenten en granen, welke schade zich in principe in de gehele provincie kan voordoen waar schadegevoelige gewassen geteeld worden. In het bestreden besluit heeft verweerder aangegeven dat ook buiten de periode 2000 tot en met 2002 tevens gevallen bekend zijn van (dreigende) belangrijke schade aan zeekraal, zeeaster, peulvruchten, graszaad, granen, grasland en vollegrondsgroenten. Deze schade deed zich voor in een negental nader genoemde gemeenten.
De rechtbank stelt allereerst vast dat verweerder met betrekking tot de schadegevallen die hem ook buiten de periode 2000 tot en met 2002 bekend zijn, geen gegevens heeft overgelegd. Derhalve is niet vast te stellen in welke frequentie in die periode de schade is voorgekomen en wat de hoogte van de voorgekomen schade is. Nu niet met kwantificeerbare gegevens is onderbouwd dat zich ook buiten de periode 2000 tot en met 2002 belangrijke schade heeft voorgedaan aan de genoemde gewassen, ontbeert het bestreden besluit op dit punt reeds hierom een toereikende motivering. Verweerder heeft in dit verband weliswaar ter zitting nog gesteld dat in 2002, 2003 en 2004 respectievelijk 3, 5 en 5 ontheffingen zijn verleend ex artikel 68 van Pro de Ffw voor het doden van wilde eenden ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, maar verweerder heeft deze stelling niet met nadere stukken gestaafd.
Met betrekking tot de gegevens die beschikbaar zijn met betrekking tot de schade die zich in de periode 2000 tot en 2002 heeft voorgedaan, stelt de rechtbank vervolgens vast dat in die periode weliswaar op één locatie vier gevallen zijn geregistreerd van schade aan granen, getaxeerd op een totaalbedrag van € 1.476,08, maar dat niet nader is gespecificeerd welk bedrag aan schade per geval is uitgekeerd. In die periode zijn voorts op vier locaties vier gevallen geregistreerd van schade aan grasland waarbij de uitgekeerde schadebedragen zijn vermeld in een bedrag aan euro's per hectare. Slecht in één geval bedraagt het uitgekeerde schade bedrag meer dan € 115,- per hectare, in welk geval blijkbaar volgens Faunabeheerplan Fryslân eerst sprake is van belangrijke schade. Een en ander leidt de rechtbank tot het oordeel dat de beschikbare gegevens over ook deze periode niet voldoende zijn gekwantificeerd om te kunnen vaststellen dat in de bedoelde periode sprake is geweest van belangrijke schade aan granen en grasland. Bovendien lijken deze gegevens van een ander uitgangspunt uit te gaan dan verweerder hanteert voor het begrip belangrijke schade.
Gelet op het voorgaande acht de rechtbank ook met betrekking tot de periode 2000 tot en 2002 het bestreden besluit ontoereikend gemotiveerd, nog daargelaten de vraag of het aantal geregistreerde gevallen van schade aan de genoemde gewassen tot de conclusie dwingt dat het gaat om schade die in een aanzienlijke frequentie voorkomt. De rechtbank merkt daarbij nog op dat ook ter zitting niet duidelijk is geworden of de geregistreerde schadegevallen over de verschillende postcodegebied zo verdeeld zijn dat zij ook het hele gebied van de Faunabeheereenheid Fryslân omvatten. Het gaat naar het oordeel van de rechtbank te ver om enkel uit het feit dat wilde ganzen in heel Friesland voorkomen, uit het aanwezig zijn van een aantal over Friesland verspreide schadegevallen te concluderen dat voor het hele werkgebied van de Faunabeheereenheid Fryslân schade dreigt. Ook kan niet zonder nadere motivering uit enkele geregistreerde gevallen van schade aan bepaalde gewassen geconcludeerd worden dat tevens sprake zal zijn van schade aan andere gewassen.
Anders dan verweerder kennelijk meent, kan naar het oordeel van de rechtbank niet staande worden gehouden dat met het verbinden van de voorwaarde aan de ontheffing dat daarvan eerst gebruik gemaakt mag van worden indien tenminste twee effectieve preventieve maatregelen zijn getroffen, en aantoonbare belangrijke schade dreigt, desalniettemin voldoende is gewaarborgd dat voldaan is aan de voorwaarde van concrete dreiging van belangrijke schade. Weliswaar moet de gebruiker van de ontheffing 24 uur van tevoren aan de provinciale toezichthouder melden dat hij van de ontheffing gebruikt zal maken, maar de rechtbank acht het op zijn minst twijfelachtig of verweerder wel binnen 24 uur de gebruiker kan melden dat niet voldaan is aan de voorwaarde, nog daargelaten de vraag of niet al bij de verlening van de ontheffing voldoende vast moet staan dat sprake is van concrete dreiging van belangrijke schade.
De rechtbank is verder met eiseres van oordeel dat verweerder vooralsnog onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat. De enkele stelling van verweerder dat het gebruik van visuele en akoestische preventieve schade niet altijd voldoende effectief is en daarom geen garantie biedt dat belangrijke schade aan gewassen daarmee voldoende kan worden voorkomen of beperkt, acht de rechtbank niet overtuigend. Dat op grond van een aan de aan de ontheffing verbonden voorschrift eerst gebruik gemaakt mag worden van de ontheffing als de grondgebruiker twee preventieve middelen heeft aangewend, waarvan één zichtbaar, en gebleken is dat die middelen de schade niet zullen afwenden, en er sprake is van (dreigende) belangrijke schade, leidt de rechtbank niet tot een andere oordeel. Immers, op het moment dat de ontheffing wordt verleend staat niet vast dat met andere middelen de schade voorkomen of beperkt kan worden, nog daargelaten of een dergelijke voorwaardelijke ontheffing niet in strijd is met artikel 68 van Pro de Ffw, gelet op het feit dat een afweging moet worden gemaakt tussen het bejagen en de toepassing van andere middelen. Bovendien heeft verweerder volgens de desbetreffende voorwaarde maar 24 uur de tijd om aan gebruiker kenbaar te maken dat niet voldaan wordt aan de voorwaarde. Daarbij komt dat volgens het handboek Faunaschade afschot in onbejaagbare periode meestal als de minst geëigende maatregel wordt beschouwd, behoudens in het geval van schadeveroorzakende trek.
Op grond van het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit op een aantal essentiële onderdelen niet op een toereikende motivering berust. Als gevolg daarvan is thans niet vast te stellen of verweerder bevoegd was tot het verlenen van de onderhavige ontheffing. Reeds hierom is het beroep gegrond en dient het bestreden besluit te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Gelet hierop komt de rechtbank niet meer toe aan de vraag of verweerder bij afweging van de betrokken belangen tot verlening van de ontheffing in deze vorm en omvang had mogen overgaan.
De rechtbank ziet gelet op het voorgaande aanleiding om, overeenkomstig het daartoe strekkende verzoek van eiseres, met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb bij wijze van voorlopige voorziening de werking van de bij het primaire besluit verleende ontheffing op navolgende wijze te schorsen.
Nu het beroep gegrond wordt verklaard, zal de rechtbank op grond van artikel 8:74 van Pro de Awb voorts de provincie Fryslân aanwijzen als de rechtspersoon die het door eiseres betaalde griffierecht dient te vergoeden.
De rechtbank zal verder, overeenkomstig artikel 8:75 van Pro de Awb, verweerder veroordelen in de proceskosten van eiseres die in dit geval € 77,40 bedragen ter zake van gemaakte reiskosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- schorst het besluit van 19 april 2005 tot en met zes weken na de datum waarop de nieuwe beslissing op bezwaar op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt;
- wijst de provincie Fryslân aan als de rechtspersoon die het door eiseres betaalde griffierecht ad € 276-- aan haar dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ad € 77,40, onder aanwijzing van de provincie Fryslân die deze aan eiseres dient te voldoen.
Aldus gegeven door mr. E.C.R. Schut, rechter, en door haar in het openbaar uitgesproken op 1 juni 2006, in tegenwoordigheid van mr. B.M. van der Doef als griffier
w.g. B.M. van der Doef
w.g. E.C.R. Schut
Tegen deze uitspraak staat voor partijen het rechtsmiddel hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks behoudens het bepaalde in art. 6:13 juncto Pro 6:24 Awb.
Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Postbus 20019
2500 EA Den Haag
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.