Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht
Uitspraak ex artikel 8:70 van Pro de Algemene wet bestuursrecht
Reg.nr.:05/1033
Inzake het geding tussen
de Stichting Christelijke Hogeschool Nederland, zetelende te Leeuwarden, eiseres,
gemachtigden: mrs. E.J. Rotshuizen en I. van der Meer, advocaten te Leeuwarden,
en
de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, verweerder,
gemachtigden: mrs. A.J. Boorsma en J. Bootsma, advocaten te Den Haag.
Procesverloop
Bij brief van 11 mei 2005 heeft verweerder eiseres mededeling gedaan van zijn besluit op bezwaar betreffende de toepassing van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (Whw). Verweerder heeft hierbij het bezwaarschrift van eiseres, dat was gericht tegen zijn besluit om tot verlaging van de rijksbijdrage over de jaren 2000 tot en met 2003 over te gaan en het teveel betaalde -een bedrag van € 829.827,00- van eiseres terug te vorderen, ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
Tegen dit besluit heeft eiseres beroep ingesteld.
De rechtbank heeft de zaak met toepassing van art. 8:52 Algemene Pro wet bestuursrecht (Awb) versneld behandeld.
De zaak is behandeld ter zitting van de rechtbank, meervoudige kamer, gehouden op 22 september 2005. Namens eiseres zijn verschenen drs. A. Vroon, voorzitter van het college van bestuur van eiseres, drs. B. Bloemink en J. Paulussen, beiden werkzaam bij de Christelijke Hogeschool Nederland (CHN), alsmede mrs. E.J. Rotshuizen en I. van der Meer voornoemd. Namens verweerder zijn verschenen A.D. Bakker en mr. G.L. Boomsma, beiden werkzaam bij verweerders ministerie, alsmede mrs. A.J. Boorsma en J. Bootsma voornoemd.
Motivering
De rechtbank baseert zich bij haar oordeelsvorming op onderstaande feiten en omstandigheden.
De CHN biedt diverse opleidingen op het niveau van hoger beroepsonderwijs (HBO) aan, waaronder de opleiding Hoger Hotel Onderwijs (HHO).
Bij besluiten van 20 december 2000, 12 december 2001, 11 december 2002 en 16 december 2003 heeft verweerder de rijksbijdragen als bedoeld in art. 1.9 lid 1 Whw voor de CHN vastgesteld voor respectievelijk de begrotingsjaren 2000, 2001, 2002 en 2003. In het Bekostigingsbesluit Whw en de Regeling bekostiging hoger onderwijs is -voor zover hier van belang- bepaald dat de rijksbijdragen worden gebaseerd op het aantal onderwijsvragende studenten in het peiljaar, ofwel het aantal studenten dat op 1 oktober van het tweede kalenderjaar voorafgaand aan het begrotingsjaar aan een hogeschool ingeschreven staat.
De CHN heeft ten behoeve van de rijksbekostiging over de jaren 2000 tot en met 2003 onder andere studenten in aanmerking gebracht, die afkomstig waren van dan wel tevens studeerden aan de Plekhanov Academie (hierna: Plekhanov) in Moskou (Rusland) en de Akademie Pariwisate Trisakti (verder: Trisakti) in Jakarta (Indonesië). De inschrijving van deze studenten was een gevolg van de samenwerking van de CHN met zowel Plekhanov als Trisakti.
De samenwerking tussen de CHN en Plekhanov vloeit voort uit een samenwerkingsovereenkomst, die in 1993 tussen de ministers van Onderwijs van Rusland en Nederland is gesloten. Deze samenwerking zou mede betrekking moeten hebben op het hotelonderwijs. De uitvoering van projecten in het kader van de samenwerkingsovereenkomst is uitbesteed aan het door het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) opgerichte bureau CROSS. In het kader van deze activiteiten is in 1996 een double degree-traject van start gegaan. Dit traject hield in dat de studenten een vijfjarige opleiding aan Plekhanov volgden, in combinatie met een vierjarige opleiding International Hospitality Management, die was gebaseerd op het vierjarige Engelstalige programma zoals dat sinds 1994 aan de toenmalige Hotel Management School van de CHN werd gedoceerd. Docenten van de CHN hebben docenten van Plekhanov getraind om dit programma te kunnen uitvoeren. Aanvankelijk was het de bedoeling dat de studenten het derde jaar van de HHO-studie in Leeuwarden zouden volgen. Vervolgens zou men in het vierde jaar een stage volgen en een scriptie schrijven. Daarna zou men een diploma krijgen van zowel Plekhanov als de CHN. Vanwege de economische situatie in Rusland (de sterke ontwaarding van de roebel) bleek het evenwel niet mogelijk te zijn om de studenten in Nederland te laten studeren. Zij hebben uiteindelijk dan ook het derde jaar in Moskou gevolgd en zijn in het vierde jaar op stage gegaan. Deze stages hebben zowel in Rusland als elders plaatsgevonden. Gedurende dit vierde jaar stonden de Plekhanov-studenten ook ingeschreven bij de CHN. Zij zijn in dat jaar in aanmerking gebracht voor bekostiging. De studenten, die zowel het Plekhanov-programma als het vierde jaar aan de CHN met succes voltooiden, hebben van beide instellingen een diploma ontvangen. Deze situatie heeft zich voorgedaan gedurende de jaren 1998 tot en met 2000. Vanwege de omstandigheid dat het niet mogelijk bleek te zijn om de studenten in Leeuwarden te laten studeren is de groep studenten met ingang van 2001 niet meer door de CHN voor bekostiging in aanmerking gebracht.
De samenwerking tussen CHN en Trisakti houdt verband met een uitwisselingsproject, dat in 1991 is begonnen. Hierbij liepen studenten van de CHN in Indonesië stage en studenten van Trisakti volgden een stage in Nederland. Laatstbedoelde stage werd gevolgd bij de Selected Indonesian Restaurants (SIR) en later ook bij de Fine Eastern Restaurants (FER). De CHN vervulde hierbij aanvankelijk alleen een faciliterende rol. Enkele jaren later is gekozen voor een andere invalshoek. De opleiding aan Trisakti is op een hoger niveau gebracht en is sindsdien vergelijkbaar met het niveau van het middelbaar hotelonderwijs in Nederland. De Trisakti-studenten konden daarmee doorstromen naar het eerste jaar van het HHO van de CHN. De CHN heeft er evenwel voor gekozen om de stage bij SIR en FER formeel en inhoudelijk deel uit te laten maken van het Bachelor-programma van het HHO. Afgestudeerde Trisakti-studenten met een DIII-diploma, die aansluitend bij de CHN het SIR/FER-programma volgden, konden vervolgens gedurende drie jaar een aangepast studieprogramma volgen aan de HHO-opleiding van de CHN en aldus een Bachelor Degree in Hotel Administration verwerven. Het SIR/FER-programma werd voorafgegaan door een summer course van zes weken, waarbij de studenten werden voorbereid op hun stage. De Examencommissie van de CHN heeft in 1999 het SIR/FER-programma beoordeeld en het programma gelijkgesteld met 25% van de studielast van het HHO Bachelor-programma, hetgeen neerkomt op 42 studiepunten. Het SIR/FER-programma is voor de studenten met het DIII-diploma van Trisakti aldus door de Examencommissie van de CHN gewaardeerd op het niveau van de propedeuse van het HHO. De studenten werden tijdens de stage begeleid door docenten van de CHN. Vanaf 1999 zijn de Trisakti-studenten, die het SIR/FER-programma volgden, door de CHN voor bekostiging in aanmerking gebracht. Vanwege de omstandigheid dat er nauwelijks studenten doorstroomden naar het tweede jaar van het HHO, heeft de CHN er met ingang van het cohort 2002 voor gekozen om de studenten niet langer voor bekostiging in aanmerking te brengen.
Naar aanleiding van signalen over mogelijke fraude bij instellingen in het hoger onderwijs heeft de toenmalige minister van OCW de Accountantsdienst van zijn ministerie opdracht gegeven een onderzoek uit te voeren bij zeven HBO-instellingen. Mede naar aanleiding van de bevindingen van de Accountantsdienst heeft verweerder -voor zover hier van belang- de Commissie Vervolgonderzoek Rekenschap (hierna te noemen: de commissie-Schutte) ingesteld om een onderzoek uit te voeren naar onregelmatigheden in de bekostiging van het hoger onderwijs. De commissie-Schutte diende onder meer aan de hand van feitenonderzoek bij alle instellingen van hoger onderwijs te onderzoeken of op een correcte wijze met de bekostigingsregels werd omgegaan. Zij heeft in dit verband ook onderzoek gedaan bij de CHN en zich daarbij gericht op de vraag of er sprake is (geweest) van onregelmatigheden in de bekostiging voor zover het om buitenlandse studenten gaat. De commissie-Schutte heeft in haar rapport van 1 april 2004 vastgesteld dat de CHN studenten van SIR/FER Trisakti, SIR/FER Petra Christian University/Golden Tulip, studenten uit Libanon en Quatar alsmede studenten van Plekhanov voor bekostiging in aanmerking brengt of bracht, terwijl deze studenten slechts een deel van de opleiding volg(d)en waarvoor zij bekostigd worden c.q. werden. De commissie-Schutte heeft alleen ten aanzien van de SIR/FER Trisakti-studenten geconcludeerd dat de inschrijving aan de CHN niet rechtmatig was. Volgens haar moet op grond van art. 7.23 leden 1 en 3 Whw de inschrijving geweigerd worden indien de instelling ermee bekend is, of mag worden verondersteld te zijn, dat de inschrijving niet geschiedt met de intentie een opleiding te volgen die in het Centraal Register Opleidingen Hoger Onderwijs (CROHO) is ingeschreven. Zij heeft hier aan toegevoegd dat er duidelijke aanwijzingen zijn dat de SIR/FER Trisakti-studenten niet een volwaardige CROHO-opleiding volgden.
Bij brief van 22 oktober 2004 heeft verweerder eiseres in kennis gesteld van zijn voorgenomen besluit, inhoudende dat een bedrag van € 696.393,00 van eiseres zal worden teruggevorderd vanwege de door de commissie-Schutte geconstateerde onregelmatigheden. Eiseres is in de gelegenheid gesteld om op dit voornemen te reageren. De hoorzitting heeft op 10 november 2004 plaatsgevonden. Tijdens deze hoorzitting is onder meer aan de orde geweest dat de CHN op eigen initiatief een rapport heeft laten opstellen, waarin onder andere het studieprogramma van een aantal studentgroepen, dat in de periode 1998 tot en met 2002 als bekostigd HHO-student aan de CHN ingeschreven stond, wordt beschreven. Namens verweerder is verzocht om dit rapport, dat de titel "Rapport SIR/FER, PCU/GT, Plekhanov en Pro-Retail periode 1998-2002" draagt en is opgesteld door een commissie onder leiding van drs. B. Bloemink, aan hem te doen toekomen teneinde het onderwijsprogramma van de SIR/FER Trisakti-studenten nader in ogenschouw te kunnen nemen. Namens eiseres is toegezegd dit rapport toe te zullen zenden, hetgeen vervolgens ook is gebeurd.
Bij besluit van 15 december 2004 heeft verweerder besloten om de aan de CHN toegekende rijksbijdragen over de jaren 2000 tot en met 2003 als volgt nader vast te stellen:
- voor het jaar 2000 op een bedrag van € 20.102.583,00 (€ 20.138.995,00 - € 36.412,00);
- voor het jaar 2001 op een bedrag van € 23.548.970,00 (€ 23.794.830,00 - € 245.860,00);
- voor het jaar 2002 op een bedrag van € 26.032.519,00 (€ 26.372.671,00 - € 340.152,00) en
- voor het jaar 2003 op een bedrag van € 28.084.299,00 (€ 28.291.702,00 - € 207.403,00).
Voorts heeft verweerder besloten om het teveel betaalde -in totaal een bedrag van € 829.827,00- van de CHN terug te vorderen. Verweerder heeft hiertoe besloten omdat eiseres in zijn visie ten onrechte in deze jaren de Trisakti- en de Plekhanov-studenten voor bekostiging in aanmerking heeft gebracht.
Eiseres heeft tegen dit besluit een bezwaarschrift ingediend. Verweerder heeft dit bezwaarschrift voor advies in handen gesteld van de Commissie voor de bezwaarschriften van het ministerie van OCW (hierna mede te noemen: de bezwaarschriftencommissie). Zij heeft geadviseerd om het bezwaarschrift ongegrond te verklaren en het door eiseres gedane verzoek om vergoeding van de kosten van de bezwarenfase af te wijzen.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder conform het advies van de bezwaarschriftencommissie besloten. Verweerder heeft hiertoe overwogen dat de Trisakti-studenten een aangepast programma hebben gevolgd, dat niet kan worden aangemerkt als initieel onderwijs als bedoeld in de Whw. De studenten waren niet ingeschreven om het hoger hotelonderwijs -een opleiding die staat ingeschreven in het CROHO- te volgen. Het jaar dat de Trisakti-studenten in Nederland hebben gevolgd, kan niet worden vergeleken met het onderwijs dat de reguliere HHO-studenten in hun eerste jaar volgen. Dit jaar is een specifiek programma, niet zijnde initieel onderwijs, aldus verweerder. Wat betreft de Plekhanov-studenten heeft verweerder overwogen dat deze studenten in het jaar dat zij ingeschreven stonden bij de CHN geen onderwijs in Leeuwarden (noch elders in Nederland) hebben gevolgd. Gelet op het stelsel van de wettelijke bepalingen staat daarmee vast dat deze studenten niet stonden ingeschreven om bij de CHN een opleiding in de zin van de Whw te volgen. Het enkele feit dat er zo nu en dan een begeleider/docent van de CHN naar Moskou ging, heeft niets van doen met het aanbieden van onderwijs in de zin van art. 7:17 lid 1 Whw Pro. Verweerder heeft voorts overwogen dat het vertrouwensbeginsel zich niet verzet tegen de verlaagde vaststelling en terugvordering van de rijksbijdragen voor zover het om de Plekhanov-studenten gaat. Het voorgenomen besluit van 22 oktober 2004 en het advies van de commissie-Schutte hebben wellicht bij eiseres enige hoop gewekt dat deze casus toelaatbaar zou worden geacht, maar van concrete toezeggingen door verweerder op dit punt is geen sprake geweest. De Plekhanov-casus heeft bovendien van meet af aan deel uitgemaakt van het (vervolg)onderzoek. Eiseres had kunnen weten dat, zolang er nog geen sprake was van een definitieve standpuntbepaling, het verweerder vrij stond om in geval van nieuwe, relevante informatie, tot vermindering en terugvordering van de rijksbijdragen te besluiten. Verweerder heeft pas na de hoorzitting inzake het voorgenomen besluit de beschikking over het rapport van de commissie-Bloemink gekregen. Op grond van de in dat rapport vermelde gegevens over de Plekhanov-studenten is besloten dat deze studenten ook ten onrechte voor bekostiging in aanmerking zijn gebracht, aldus nog steeds verweerder.
De rechtbank overweegt het volgende.
In art. 1.9 lid 1 Whw is bepaald dat -voor zover hier van belang- hogescholen ten behoeve van het verzorgen van initieel onderwijs aanspraak hebben op bekostiging uit 's Rijks kas, voor zover aan die opleidingen accreditatie is verleend of die opleidingen de toets nieuwe opleidingen met positief gevolg hebben ondergaan. In art. 1.9 lid 3 is -voor zover hier van belang- bepaald dat voorwaarde voor het bepaalde in het eerste lid is dat de desbetreffende instelling in acht neemt hetgeen bij of krachtens de Whw is bepaald ten aanzien van:
a. de kwaliteitszorg,
b. de planning en bekostiging,
c. het personeel,
d. het onderwijsaanbod, de registratie, het onderwijs, de examens en de promoties,
e. de vooropleidings- of toelatingseisen,
f. de studenten en de extraneï,
g. de rechtsbescherming van studenten en extraneï, en
h. het bestuur en de inrichting.
Op grond van art. 1.1 aanhef en onder e in samenhang met art. 7.3a Whw wordt onder initieel onderwijs verstaan: onderwijs dat door de instelling wordt aangeboden in de vorm van bachelor- en masteropleidingen. Vóór de invoering van de bachelor- en masteropleidingen (de zogenoemde BaMa-structuur) werd in de Whw (oud) onder initieel onderwijs verstaan: hoger onderwijs dat aansluit op de tweede fase van het voortgezet onderwijs. De gewijzigde Whw is op 1 september 2002 in werking getreden.
In art. 7.3 lid 1 Whw is bepaald dat het initiële onderwijs door de instellingen wordt aangeboden in de vorm van opleidingen. In lid 2 is -voor zover hier van belang- bepaald dat een opleiding een samenhangend geheel is van onderwijseenheden, gericht op de verwezenlijking van welomschreven doelstellingen op het gebied van kennis, inzicht en vaardigheden waarover degene die de opleiding voltooit, dient te beschikken. Ingevolge lid 3 is -voor zover hier van belang- aan elke opleiding een examen verbonden. Op grond van lid 4 moet elke opleiding geregistreerd worden in het CROHO.
In art. 7.17 lid 1 Whw is bepaald dat -onverminderd het bepaalde in het tweede lid- het onderwijs, verzorgd door de bekostigde universiteiten en hogescholen, wordt aangeboden in de gemeente waarin de instelling is gevestigd. Ingevolge lid 2 van deze bepaling staat de minister van OCW, indien een doelmatige spreiding van voorzieningen op het gebied van hoger onderwijs zich daartegen niet verzet, ten aanzien van één of meer opleidingen al dan niet voor een bepaalde periode, toe dat het onderwijs geheel of gedeeltelijk wordt gegeven buiten de gemeente van vestiging.
In art. 1.10 lid 2 Whw is bepaald dat -voor zover hier van belang- de bepalingen van hoofdstuk 7 voor het hoger onderwijs voorwaarden voor bekostiging zijn.
Op grond van art. 4:49 lid 1 Awb Pro kan -voor zover hier van belang- het bestuursorgaan de subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen a) op grond van feiten of omstandigheden waarvan het bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld of b) indien de subsidievaststelling onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten. Op grond van de Aanpassingswet onderwijswetgeving aan de derde tranche van de Awb van 11 april 2001 (Stb. 2001, nr. 208) geldt de subsidietitel 4.2 van de Awb slechts voor onderwijsbekostigingen, die dateren van na 11 mei 2001. Dit betekent dat verweerder, voor zover het om de verlaging van de rijksbijdrage over het jaar 2000 ging, zijn bevoegdheid niet aan art. 4:49 lid 1 Awb Pro kon ontlenen. Verweerder heeft in dit verband evenwel terecht betoogd dat hij ook zonder een uitdrukkelijke wettelijke grondslag de bevoegdheid heeft om een bekostigingsbesluit te wijzigen indien achteraf blijkt dat de rijksbijdrage ten onrechte is verleend of onjuist is vastgesteld en tot terugvordering van het teveel betaalde over te gaan.
De meest verstrekkende stelling van eiseres inzake de Plekhanov-kwestie houdt in dat verweerder bij haar het vertrouwen heeft gewekt dat hij deze kwestie zou laten rusten omdat in dit verband niet gebleken zou zijn van onregelmatigheden. Eerst nadat om een geheel andere reden het rapport-Bloemink door de CHN aan verweerder ter beschikking is gesteld, heeft verweerder besloten om ook vanwege deze kwestie tot herziening en terugvordering van de rijksbijdrage over te gaan. De commissie-Schutte -die over het rapport-Bloemink de beschikking had- heeft uitsluitend geconcludeerd dat de Trisakti-studenten ten onrechte voor bekostiging in aanmerking zijn gebracht. Het voorgenomen besluit is daartoe ook beperkt. Tijdens de hoorzitting van 10 november 2004, die plaatsvond naar aanleiding van het voorgenomen besluit, is van de zijde van het ministerie van OCW nog eens bevestigd dat het alleen om de Trisakti-studenten ging. Onder deze omstandigheden handelt verweerder in strijd met het vertrouwensbeginsel door alsnog over te gaan tot herziening en terugvordering van de rijksbijdrage voor zover het om de Plekhanov-studenten gaat, aldus eiseres. De rechtbank verwerpt deze stelling. Aan eiseres moet wel worden toegegeven dat in ieder geval tot op zekere hoogte door verweerder de indruk is gewekt dat de Plekhanov-kwestie de toets der kritiek kon doorstaan. In dit verband zij met name verwezen naar het voorgenomen besluit, nu de overige door eiseres genoemde omstandigheden geen verwachtingen zijn die door verweerder zijn gewekt. Er kan evenwel niet staande worden gehouden dat op enig moment bij eiseres het gerechtvaardigde vertrouwen is gewekt dat de Plekhanov-casus bij de herziening en terugvordering van de rijksbijdragen buiten beschouwing zou worden gelaten. De Plekhanov-casus heeft van meet af aan onderdeel uitgemaakt van het namens verweerder ingestelde onderzoek naar mogelijke onregelmatigheden bij de bekostiging van HBO-instellingen. Een uitdrukkelijke toezegging van verweerder dat de Plekhanov-kwestie door hem acceptabel werd geacht, ontbreekt. Hooguit zou eiseres uit de omstandigheid dat in het voorgenomen besluit nìet over de Plekhanov-studenten wordt gerept, hebben kunnen afleiden dat deze constructie kennelijk werd geaccepteerd. Voor zover eiseres daaruit al heeft mogen afleiden dat alleen de Trisakti-casus nog ter discussie stond, kan het beroep op het vertrouwensbeginsel eiseres niet baten. Daarvoor is immers in het algemeen ook vereist dat voldaan wordt aan het zogenoemde dispositievereiste, dat inhoudt dat de betrokken persoon of instelling schade moet hebben geleden als gevolg van het feit dat het gewekte vertrouwen wordt beschaamd. Het staat evenwel vast dat daaraan in dit geval niet is voldaan: eiseres heeft immers geen schade geleden als gevolg van de omstandigheid dat in het voorgenomen besluit geen melding wordt gemaakt van de Plekhanov-casus.
Wat betreft de vraag of eiseres de Plekhanov-studenten ten onrechte voor bekostiging in aanmerking heeft gebracht, overweegt de rechtbank het volgende.
De rechtbank stelt voorop dat verweerder gevolgd kan worden in zijn stelling dat, gelet op het bepaalde in art. 1.9 lid 3 aanhef en onder d Whw, het in acht nemen van art. 7.17 Whw één van de voorwaarden is om voor bekostiging in aanmerking te komen. Dit artikel maakt immers deel uit van hoofdstuk 7 van de Whw, dat als titel "Onderwijs" draagt. Voorts kan worden gewezen op het bepaalde in art. 1.10 lid 2 Whw, op grond waarvan de bepalingen van hoofdstuk 7 voorwaarden voor bekostiging zijn.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zonder een nadere motivering -die thans ontbreekt- niet gevolgd kan worden in zijn standpunt dat het bepaalde in art. 7.17 lid 1 Whw in de weg staat aan het in aanmerking brengen van deze studenten voor bekostiging. Uit art. 7.17 Whw volgt weliswaar dat het onderwijs, verzorgd door een bekostigde universiteit en hogeschool, in beginsel moet worden aangeboden in de gemeente waarin de instelling is gevestigd, maar uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat dit uitgangspunt "uiteraard" niet geldt voor onderdelen van opleidingen, zoals bijvoorbeeld praktijkonderdelen (Kamerstukken II, 1990/91, 21 073, nr. 17, p. 45). Aan de enkele omstandigheid dat de studenten tijdens hun stage feitelijk niet in Leeuwarden verbleven, kan dan ook geen doorslaggevende betekenis worden gehecht. Volgens verweerder dient er in dit verband evenwel een onderscheid gemaakt te worden tussen studenten, die voorafgaand aan hun stage onderwijs aan de CHN volgden, en studenten waarbij dat -zoals in het geval van de Plekhanov-studenten- niet aan de orde was. De rechtbank ziet zonder nadere motivering -die ook op dit punt ontbreekt- niet in wat in dit verband het redengevende verschil zou kunnen zijn. In beide gevallen gaat het immers om het begeleiden van studenten tijdens hun stage en bij het schrijven van hun scriptie door docenten van de CHN, die hun werkzaamheden vanuit Leeuwarden verrichten. Het gaat derhalve om onderwijs, dat door een Nederlandse instelling wordt verzorgd voor studenten die in Nederland aan die instelling studeren. Dat de studenten daarbij feitelijk niet in Nederland verblijven is, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, niet van belang.
Het standpunt van verweerder inzake het bepaalde in art. 7.17 Whw valt bovendien niet te rijmen met het feit dat verweerder wèl acceptabel heeft geacht dat studenten van de Petra Christian University (PCU) te Surabaya (Indonesië) gedurende het jaar dat zij aan de CHN ingeschreven stonden, voor bekostiging in aanmerking werden gebracht. Uit het rapport-Bloemink blijkt dat deze studenten alleen gedurende het vierde jaar van hun opleiding bij de CHN ingeschreven stonden. Gedurende dat jaar volgden zij het SIR/FER-programma van de CHN, bestaande uit een summer course en een stage. Verder schreven zij onder begeleiding van CHN-docenten een scriptie. Deze studenten waren alleen tijdens de summer course in Leeuwarden. Daarna verbleven zij elders, tenzij de stage in Leeuwarden plaatsvond. De scriptiebegeleiding vond per post en digitaal plaats. Afgezien van de summer course verbleven de PCU-studenten -enkele uitzonderingen daargelaten- gedurende dit vierde jaar dus niet in Leeuwarden. Desondanks heeft verweerder kennelijk geen aanleiding gezien om met een beroep op art. 7.17 Whw te besluiten dat deze studenten niet voor bekostiging in aanmerking mochten worden gebracht. Als beide constructies in ogenschouw worden genomen, dan moet evenwel worden geconstateerd dat het enige verschil bestaat uit de summer course, die de PCU-studenten gedurende enkele weken voorafgaand aan het SIR/FER-jaar hebben gevolgd. In beide situaties gaat het immers om stage- en scriptiebegeleiding door docenten van de CHN vanuit Leeuwarden. Verweerder heeft bij het bestreden besluit weliswaar overwogen dat het geven van onderwijs aan de Plekhanov-studenten beperkt bleef tot het incidenteel sturen van een CHN-docent naar Moskou, maar ter zitting is gebleken dat dit standpunt op een misvatting berust. Van de zijde van eiseres is onweersproken gesteld dat docenten van de CHN halverwege de jaren negentig wel enkele keren in Moskou zijn geweest, maar dit was uitsluitend om de docenten van Plekhanov te assisteren bij het uitvoeren van het programma van de toenmalige Hotel Management School Leeuwarden. Tijdens het jaar dat de Plekhanov-studenten aan de CHN ingeschreven stonden, werden zij op dezelfde wijze begeleid als de PCU-studenten, aldus eiseres. De rechtbank ziet onder deze omstandigheden niet in dat het al dan niet volgen van de summer course voor de bekostiging het redengevende verschil kan zijn. Ter zitting is hierover van de zijde van verweerder opgemerkt dat bij nader inzien wellicht geconcludeerd moet worden dat de constructie met de PCU-studenten uit bekostigingsoogpunt ook niet door de beugel kan. De rechtbank kan verweerder daarin echter niet volgen, alleen al niet vanwege de omstandigheid dat na een uitgebreid onderzoek door zowel de Accountantsdienst van verweerders ministerie alsmede de commissie-Schutte besluitvorming heeft plaatsgevonden, waarbij het in aanmerking brengen van de PCU-studenten voor de bekostiging door verweerder (kennelijk) als acceptabel is aangemerkt.
Het subsidiaire standpunt van verweerder dat de bekostiging van de Plekhanov-studenten afstuit op het territorialiteitsbeginsel faalt eveneens. Noch uit de tekst van de wet, noch uit de parlementaire geschiedenis, kan worden afgeleid dat in een geval als dit, waarbij niet in geschil is dat de door de CHN verzorgde stages en het schrijven van de scripties werden begeleid vanuit Leeuwarden, er grond is voor het oordeel dat deze praktijk in strijd is met de wet. Het standpunt van verweerder staat ook op gespannen voet met de omstandigheid dat -zoals eiseres onweersproken heeft betoogd- het verplichte stage-onderdeel van de HHO-opleiding veelal in het buitenland wordt uitgevoerd. Wat betreft de stelling van verweerder dat in zoverre een onderscheid gemaakt moet worden tussen de "reguliere" HHO-studenten van de CHN en de studenten die een deel van hun HBO-opleiding aan een buitenlandse instelling hebben gevolgd, wordt verwezen naar hetgeen daarover bij de beoordeling van de toepasselijkheid van art. 7.17 Whw reeds is overwogen.
Het vorenstaande voert de rechtbank tot het oordeel dat op basis van de bij het bestreden besluit betrokken stellingen niet kan worden geconcludeerd dat sprake is van een situatie, op grond waarvan verweerder de bekostigingsbesluiten ten nadele van eiseres kon wijzigen voor zover het gaat om het in aanmerking brengen van de Plekhanov-studenten voor bekostiging. Het bestreden besluit ontbeert daarom een deugdelijke motivering, hetgeen in strijd is met art. 7:12 lid 1 Awb Pro.
De rechtbank overweegt met betrekking tot de Trisakti-studenten als volgt.
De kern van het geschil betreft de vraag of het programma, dat deze studenten gedurende het jaar dat zij aan de CHN ingeschreven stonden, aangemerkt kan worden als initieel onderwijs in de zin van de Whw. De rechtbank stelt voorop dat in dit verband niet van belang is dat de studenten (een enkele uitzondering daargelaten) slechts gedurende één jaar aan de CHN ingeschreven stonden. Evenmin is van belang of de student, voordat hij aan de opleiding begint, al dan niet de intentie heeft om de gehele opleiding te volgen of slechts een deel daarvan. Hetzelfde geldt voor de intentie van de instelling. Verweerder gaat daar inmiddels zelf ook vanuit, getuige de zich onder de gedingstukken bevindende beslissing op bezwaar, die hij op 1 juni 2005 heeft genomen inzake het bezwaarschrift van de stichting ArtEZ, hogeschool voor de kunsten te Arnhem. Bepalend voor het antwoord op de hiervoor geformuleerde vraag is naar het oordeel van de rechtbank slechts of het onderwijs, dat de studenten in het betreffende jaar genoten, tezamen met het curriculum van de overige drie jaren van de opleiding, tot het Bachelor-diploma zou kunnen leiden. In dat geval staan zij immers ingeschreven voor een CROHO-opleiding. Verweerder gaat er evenwel vanuit dat daarvan in dit geval geen sprake is, omdat de studenten een heel ander programma volgden dan de "reguliere" eerstejaars-studenten van de HHO. Eiseres daarentegen heeft met kracht van argumenten betoogd dat de "reguliere HBO-student" dan wel het "reguliere HBO-programma" niet bestaat, omdat er in het onderwijs juist zeer veel vrijheid bestaat om een opleiding samen te stellen die uiteindelijk tot het Bachelor-diploma leidt. De rechtbank is van oordeel dat het standpunt van eiseres steun vindt in de parlementaire geschiedenis van de Whw (Kamerstukken II, 1988/89, 21073, nr. 3, p. 74 e.v.). Hieruit blijkt dat de wetgever wat betreft het initieel onderwijs in principe de volgende drie studiewegen onderscheidt: door de instelling zelf gestructureerde opleidingslijnen, door de instelling met in achtneming van bij of krachtens de Whw opgelegde randvoorwaarden gestructureerde opleidingslijnen en door de student samengestelde opleidingen. In alle gevallen bestaat er een grote vrijheid om een opleiding te definiëren, die bij goed gevolg met een diploma wordt afgesloten. Verweerder heeft dit ter zitting overigens ook erkend. Volgens verweerder heeft een instelling de vrijheid om te bepalen in welke volgorde de tentamens worden afgelegd. Het geheel is wel onderhevig aan toezicht door de Onderwijsinspectie, terwijl daarnaast de examencommissie van de instelling toestemming moet geven. In het onderhavige geval staat evenwel vast dat de examencommissie die toestemming heeft verleend. Zoals hiervoor reeds vermeld, heeft de examencommissie van de CHN in 1999 het SIR/FER-programma beoordeeld en het programma gelijkgesteld met 25% van de studielast van het HHO Bachelor-programma, hetgeen neerkomt op 42 studiepunten. In het licht van de hiervoor vermelde maatstaf valt aldus beschouwd niet in te zien op welke grond het onderwijs, zoals dat werd aangeboden aan de Trisakti-studenten, en waarbij het SIR/FER-programma was geïntegreerd in het curriculum voor het HHO, niet als initieel onderwijs in de zin van de Whw zou kunnen worden opgevat. Hierbij wordt mede in aanmerking genomen dat verweerder niet heeft betwist dat de Trisakti-studenten na het volgen van het SIR/FER-jaar -dat mede was gericht op hun specifieke achtergrond- in de postpropedeutische fase een aangepast curriculum kregen aangeboden, dat uiteindelijk zou (kunnen) leiden tot het Bachelor-diploma. De rechtbank ziet in de enkele omstandigheid dat na het met het succes doorlopen van het SIR/FER-jaar geen propedeutisch getuigschrift werd uitgereikt, maar slechts een certificaat, zoals verweerder heeft betoogd, geen aanleiding voor een andersluidend oordeel. Uit de gedingstukken blijkt dat eiseres hiervoor heeft gekozen om te voorkomen dat de Trisakti-studenten na het volgen van het SIR/FER-jaar door konden stromen naar de universiteit. Wat daarvan verder ook zij, dit laat onverlet dat, zoals eiseres onweersproken heeft gesteld, de Trisakti-studenten na het verwerven van het hiervoor bedoelde certificaat door konden stromen naar de postpropedeutische fase van het HHO en dat zij na het volgen van het SIR/FER-jaar en het aangepaste curriculum het Bachelor-diploma zouden kunnen verwerven. Hier kan nog aan worden toegevoegd dat eiseres onweersproken heeft gesteld dat ook aan eerstejaars-studenten van het HHO, die hun vooropleiding aan het MBO hebben gevolgd, geen propedeutisch getuigschrift wordt uitgereikt. Dit gebeurt eveneens om te voorkomen dat deze studenten na hun eerste jaar kunnen doorstromen naar de universiteit. Verweerder verbindt daaraan echter niet de conclusie dat dit eerste jaar niet als initieel onderwijs kan worden aangemerkt. Zij worden gewoon voor bekostiging in aanmerking gebracht. Het betoog van verweerder dient ook om die reden te falen.
De rechtbank komt op grond van het vorenstaande tot de slotsom dat ook in het geval van de Trisakti-studenten niet -althans niet op basis van de motivering die aan het bestreden besluit ten grondslag ligt- kan worden geconcludeerd dat eiseres hen ten onrechte voor bekostiging in aanmerking heeft gebracht. Ook in dit geval is derhalve sprake van een motiveringsgebrek, hetgeen in strijd is met art. 7:12 lid 1 Awb Pro.
De rechtbank zal, gelet op de strijd met art. 7:12 lid 1 Awb Pro, het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Dit brengt mee dat de rechtbank thans niet toekomt aan het beoordelen van een aantal andere stellingen van eiseres, zoals het door haar gedane beroep op het vertrouwensbeginsel wegens de nauwe samenwerking met het ministerie van OCW op het gebied van de internationalisering van het onderwijs.
Verweerder dient met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaarschrift van eiseres te beslissen.
Gelet op het vorenstaande en op het bepaalde in 8:74 lid 1 Awb dient de Staat der Nederlanden het griffierecht van € 276,00 aan eiseres te vergoeden.
Op grond van 8:75 Awb veroordeelt de rechtbank verweerder in de proceskosten. De rechtbank acht geen termen aanwezig om het verzoek van eiseres om in dit verband wegingsfactor 1,5 toe te passen, te honoreren. Zij acht de zaak niet zodanig complex dat afwijking van de gebruikelijke wegingsfactor gerechtvaardigd zou zijn. Overeenkomstig het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht bedragen de proceskosten van eiseres € 644,00 ter zake van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (beroepschrift 1 punt; zitting 1 punt; gewicht van de zaak: gemiddeld; waarde per punt € 322,00). De rechtbank wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden. Wat betreft de kosten, die eiseres in verband met de behandeling van het bezwaar heeft moeten maken, wordt overwogen dat deze thans niet voor vergoeding in aanmerking komen omdat geen sprake is van herroeping van het primaire besluit. Verweerder zal zich in het kader van de nieuwe beslissing op bezwaar moeten uitlaten over de vraag of deze kosten op de voet van art. 7:15 lid 2 Awb Pro voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden het betaalde griffierecht van € 276,00 aan eiseres vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ten bedrage van € 644,00, aan eiseres te vergoeden door de Staat der Nederlanden.
Aldus gegeven door mr. C.M. Telman, voorzitter, en mrs. E. de Witt en J. van Bruggen, rechters, en door voornoemde voorzitter in het openbaar uitgesproken op 7 november 2005, in tegenwoordigheid van mr. F.P. Dillingh als griffier.
w.g. F.P. Dillingh
w.g. C.M. Telman
Tegen deze uitspraak staat voor partijen het rechtsmiddel hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks behoudens het bepaalde in art. 6:13 juncto Pro 6:24 Awb.
Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Postbus 20019
2500 EA Den Haag
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.
Afschrift verzonden op: 7 november 2005