Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht
Uitspraak ex artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht
Reg.nrs.: 04/1470, 05/200 en 05/201
Inzake het geding tussen
de stichting “Stichting Bibliotheken Zuidoost Fryslân”, gevestigd te Wolvega, eiseres,
gemachtigde: L. Postma, directeur/bestuurder,
en
het college van burgemeester en wethouders van Opsterland, verweerder,
gemachtigde: mr. P. Stevens, ambtenaar in dienst van de gemeente Opsterland.
Procesverloop
Met ingang van 1 januari 2004 zijn de Stichting Openbare Bibliotheek Weststellingwerf, de Stichting Openbare Bibliotheek Ooststellingwerf en de Stichting Openbare Bibliotheek Opsterland opgegaan in de Stichting Bibliotheken Zuidoost Fryslân. In deze uitspraak wordt onder eiseres tevens verstaan de Stichting Openbare Bibliotheek Opsterland.
Bij brief van 2 november 2004, verzonden op 10 november 2004, heeft verweerder mededeling gedaan van zijn beslissing op het bezwaarschrift van eiseres tegen het primaire besluit van 25 mei 2004, betreffende de vaststelling van subsidie over het jaar 2002. Tegen de beslissing op het bezwaarschrift heeft eiseres beroep ingesteld (registratienummer 04/1470).
Bij brief van 23 november 2004, verzonden op 30 november 2004, heeft verweerder aan eiseres mededeling gedaan van de vaststelling van subsidie over het jaar 2003. Tegen dit besluit heeft eiseres een bezwaarschrift ingediend, hetwelk verweerder met toepassing van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft doorgezonden naar de rechtbank (registratienummer 05/201).
Bij brief van 21 december 2004, verzonden op 30 december 2004, heeft verweerder mededeling gedaan van de verlening van subsidie aan eiseres over het jaar 2005. Ook tegen dit besluit heeft eiseres een bezwaarschrift ingediend, dat verweerder met toepassing van artikel 7:1a van de Awb heeft doorgezonden naar de rechtbank (registratienummer 05/200).
De zaken zijn gevoegd en behandeld ter zitting van de rechtbank, meervoudige kamer, op 22 september 2005, waar partijen zich hebben laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Motivering
Artikel 7:1a van de Awb luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
1. In het bezwaarschrift kan de indiener het bestuursorgaan verzoeken in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de administratieve rechter, zulks in afwijking van artikel 7:1.
(…)
3. Het bestuursorgaan kan instemmen met het verzoek indien de zaak daarvoor geschikt is. (…)
5. Indien het bestuursorgaan instemt met het verzoek zendt het het bezwaarschrift, nadat daarop de datum van ontvangst is aangetekend, onverwijld door aan de bevoegde rechter.
(…)
Het bezwaarschrift van eiseres tegen het (primaire) besluit van verweerder van 23 november 2004 bevat geen verzoek als bedoeld in artikel 7:1a van de Awb. Verweerder heeft eiseres bij brief van 19 januari 2005 voorgesteld om haar bezwaarschrift niet zelf af te doen, maar door te zenden naar de rechtbank, omdat naar zijn oordeel de bezwaarprocedure in dit geval geen toegevoegde waarde heeft. In reactie hierop heeft eiseres bij brief van 8 februari 2005 aan verweerder meegedeeld, onder andere, dat zij akkoord gaat met dit voorstel.
Naar het oordeel van de rechtbank verdraagt de handelwijze van verweerder, waarbij deze het initiatief heeft genomen tot het overslaan van de bezwaarprocedure, zich niet met het stelsel van de Awb. De hoofdregel is dat de bezwaarschriftprocedure moet worden gevolgd alvorens in beroep kan worden gegaan bij de rechter. Uitgangspunt is dat een volledige beleidsmatige en juridische heroverweging van het geschil tussen de burger en overheid een wezenlijke bijdrage levert aan de beslechting van dat geschil. Uit het stelsel van de wet vloeit voort dat de burger die wil afwijken van dit normale patroon daartoe het initiatief moet nemen, hetgeen impliceert dat hij op de hoogte is van de verschillende voor hem open staande wegen en hun gevolgen. “Juist omdat het instellen van rechtstreeks beroep slechts in een zeer beperkt aantal gevallen voordelen zou kunnen opleveren, moet degene die er niet van overtuigd is dat die zich in zijn geval voordoen, ervan afzien de eerste fase van rechtsbescherming prijs te geven”, aldus de Memorie van antwoord aan de Eerste Kamer (Kamerstuk 2003-2004, 27563, nr. B). Uit de wetsgeschiedenis blijkt verder dat er bewust van is afgezien om te regelen dat een bestuursorgaan verplicht is om bij elk besluit melding te maken van de mogelijkheid dat in het bezwaarschrift om rechtstreeks beroep kan worden verzocht, omdat een dergelijke vermelding ten onrechte de indruk zou kunnen wekken dat het bestuursorgaan van mening is dat de bezwaarschriftprocedure wat hem betreft zinloos is, terwijl daarvan in werkelijkheid in het geheel geen sprake hoeft te zijn. Een en ander laat volgens de regering onverlet dat het bestuursorgaan - indien het dat passend acht - belanghebbenden kan wijzen op de mogelijkheid van rechtstreeks beroep. Hierbij is als voorbeeld genoemd dat met het besluit een algemene folder over bezwaar en beroep, waarin mede aandacht wordt besteed aan deze mogelijkheid, kan worden meegezonden. Het doen van een concreet voorstel om over te gaan tot rechtstreeks beroep - onder de toevoeging dat de bezwaarprocedure in het betreffende geval geen toegevoegde waarde heeft - zoals verweerder in dit geval heeft gedaan, brengt naar het oordeel van de rechtbank met zich mee dat onvoldoende verzekerd is dat eiseres zich ervan bewust was dat de rechterlijke toetsing wezenlijk anders is dan een bestuurlijke heroverweging en de bezwaarfase bewust heeft willen prijsgeven. Verweerder mocht het bezwaarschrift tegen zijn besluit van 23 november 2004 dan ook niet doorzenden naar de rechtbank, maar diende het als bezwaarschrift in behandeling te nemen.
Het bezwaarschrift tegen het primaire besluit van 21 december 2004, zoals dat is opgenomen in de eerder aangehaalde brief van eiseres van 8 februari 2005, bevat tevens een voorstel aan verweerder om dat bezwaar door te zenden naar de rechtbank. Hoewel in zoverre wel sprake is van een (formeel) verzoek daartoe, had verweerder dit bezwaarschrift evenmin mogen doorzenden. Hiertoe oordeelt de rechtbank dat dit bezwaarschrift kennelijk niet geschikt was voor doorzending. Een besluit tot verlening van subsidie (het besluit van 21 december 2004), ten aanzien waarvan verweerder nog niet eerder had beslist op de bezwaren van eiseres, vergt een andere beoordeling dan een besluit tot vaststelling daarvan (de besluiten van 2 november 2004 en 21 december 2004). De toetsing van een besluit tot verlening van subsidie op basis van de door eiseres opgeworpen grond kan tot een andere uitkomst leiden dan wanneer het de beoordeling van een vaststellingsbesluit betreft.
De rechtbank ziet op grond van de bijzondere omstandigheden van deze gevallen, alsmede om proceseconomische redenen, aanleiding om de bezwaarschriften tegen de besluiten van 23 november 2004 en 21 december 2004 desalniettemin, met overslaan van de bezwaarfase, in rechte te beoordelen. In al deze zaken is dezelfde beroepsgrond naar voren gebracht, waarbij de voor de beoordeling van die beroepsgrond relevante feiten eveneens hetzelfde zijn. Hierbij weegt de rechtbank mee dat de doorzending van deze bezwaarschriften heeft plaatsgevonden op 14 februari 2005, terwijl niet op korte termijn daarna toepassing is gegeven aan artikel 8:54a van de Awb.
Ten aanzien van de vraag of de bestreden besluiten in rechte stand kunnen houden overweegt de rechtbank als volgt.
In artikel 4:46, eerste lid, van de Awb is bepaald dat, indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vaststelt. Ingevolge het tweede lid kan de subsidie op een aantal gronden op een lager bedrag worden vastgesteld.
Eiseres beroept zich op de verwachting die bij haar zou zijn gewekt dat verweerder de zogenaamde “leenrechten” aan haar (gedeeltelijk) zou vergoeden, zoals verweerder in het verleden heeft gedaan ten aanzien van de jaren 1998 tot en met 2001.
Verweerder stelt dat met ingang van 1 januari 2002 wordt gewerkt met een nieuw systeem van budgetsubsidies, waarbij de vaststelling in beginsel niet hoger kan zijn dan het verleende bedrag.
De rechtbank stelt vast dat de beslissing op bezwaar van 2 november 2004 en het primaire besluit van 23 november 2004 de vaststelling van subsidie betreffen overeenkomstig de daaraan voorafgegane besluiten tot verlening van subsidie. Laatstbedoelde besluiten zijn inmiddels in rechte onaantastbaar geworden. Ingevolge artikel 4:46, eerste lid, van de Awb kon verweerder de betrokken subsidies niet op een hoger bedrag vaststellen. Uit het wettelijk stelsel volgt dat bezwaren die tegen de subsidieverlening hadden kunnen worden ingebracht, niet meer tegen de subsidievaststelling kunnen worden ingebracht. Eiseres had dan ook, voor zover zij meende dat bij haar gerechtvaardigde verwachtingen waren gewekt omtrent de vergoeding van leenrechten, zulks in een bezwaarprocedure tegen de verlening van de subsidie naar voren moeten brengen.
Ten aanzien van het (primaire) besluit van 21 december 2004 tot verlening van subsidie over het jaar 2005 is de rechtbank van oordeel dat - ten tijde van het nemen van dit besluit - bij eiseres niet de gerechtvaardigde verwachting kon bestaan dat verweerder de leenrechten zou vergoeden, zoals in het verleden geschiedde krachtens de Subsidie-uitvoeringsovereenkomst Openbaar Bibliotheekwerk 1998-2001. In dit verband wijst de rechtbank op het tussen partijen gesloten Convenant 2002-2005, alsmede op de hoogte van de over de jaren 2002 tot en met 2004 aan eiseres verleende subsidies, waaruit zij heeft kunnen begrijpen dat verweerder de leenrechten niet langer (afzonderlijk) wilde vergoeden.
De rechtbank concludeert dat de bestreden besluiten in rechte kunnen worden gehandhaafd. De beroepen zijn ongegrond.
Aangezien verweerder de bezwaarschriften tegen de besluiten van 23 november 2004 en 21 december 2004 ten onrechte heeft doorgezonden, bepaalt de rechtbank met toepassing van artikel 8:74, tweede lid, van de Awb dat de gemeente Opsterland het met betrekking tot deze zaken betaalde griffierecht van in totaal € 546,- aan eiseres vergoedt. Er zijn geen termen om met toepassing van artikel 8:75 van de Awb een partij te veroordelen in de proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen ongegrond;
- bepaalt dat de gemeente Opsterland aan eiseres het betaalde griffierecht van € 546,- vergoedt.
Aldus gegeven door mr. E. de Witt als voorzitter en mr. C.M. Telman en mr. J. van Bruggen als leden, en door genoemde voorzitter in het openbaar uitgesproken op 10 oktober 2005 in tegenwoordigheid van mr. P.R.M. Poiesz als griffier.
w.g. P.R.M. Poiesz
w.g. E. de Witt
Tegen deze uitspraak kunnen partijen en andere belanghebbenden hoger beroep instellen, behoudens het bepaalde in artikel 6:13 juncto 6:24 van de Awb. Indien u van dit rechtsmiddel gebruik wilt maken, dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een beroepschrift alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Postbus 20019
2500 EA Den Haag
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.
Afschrift verzonden op: 10 oktober 2005