Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht
Uitspraak ex artikel 8:70 van Pro de Algemene wet bestuursrecht
Reg.nr.: 04/1430
Inzake het geding tussen
de besloten vennootschap Carpetland BV, statutair gevestigd te Amsterdam, eiseres,
gemachtigde: mr. drs. K.D. Meersma, advocaat te Amsterdam,
en
het college van burgemeester en wethouders van Leeuwarden, verweerder sub 1,
de gemeenteraad van Leeuwaarden, verweerder sub 2.
gemachtigde: R.O. Broers, werkzaam bij de gemeente Leeuwarden.
Procesverloop
Bij besluit van 26 oktober 2004, verzonden op 28 oktober 2004, heeft verweerder sub 1 beslist op het bezwaarschrift van eiseres, gericht tegen zijn besluit van 25 juni 2003, waarbij geweigerd is aan eiseres een bouwvergunning te verlenen voor het splitsen van een winkelruimte op het adres De Centrale 9 te Leeuwarden.
Bij besluit van 13 oktober 2004, verzonden op 12 november 2004, heeft verweerder sub 2 beslist op het bezwaarschrift van eiseres, gericht tegen zijn besluit van 19 april 2004, waarbij verweerder sub 2 geweigerd heeft aan eiseres vrijstelling te verlenen van het bestemmingsplan Kanaalweg (hierna: het bestemmingsplan) voor het splitsen van een winkelruimte op het adres De Centrale 9 te Leeuwarden.
Tegen voormelde beslissingen op bezwaar is namens eiseres bij brief van 6 december 2004, binnengekomen op 7 december 2004 en aangevuld op 14 december 2004, 7 februari 2005 en 31 maart 2005, beroep ingesteld bij de rechtbank.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
Naar aanleiding van een op 4 mei 2005 ontvangen verzoek van eiseres heeft de rechtbank besloten om de zaak met toepassing van art. 8:52 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) versneld te behandelen.
Op 15 augustus 2005 is de zaak ter zitting van de rechtbank, enkelvoudige kamer, behandeld. Namens eiseres is gemachtigde voornoemd verschenen. Verweerder heeft zich ter zitting doen vertegenwoordigen door gemachtigde voornoemd, P. Woudstra en M. Weber.
Motivering
De rechtbank gaat bij haar oordeelsvorming uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiseres exploiteert een tapijtwinkel aan het winkelplein "De Centrale" te Leeuwarden. In het kader van de mogelijke uitbouw van alle Carpetlandwinkels in Nederland, laat eiseres de mogelijkheid onderzoeken om een gedeelte, ongeveer 400 m2, van haar winkel in Leeuwarden te (onder) verhuren aan een aan haar gelieerde keten in de schoenenbranche. In verband daarmee heeft eiseres bij brief van 17 juni 2002 verweerder verzocht om een bestuurlijk rechtsoordeel te geven met betrekking tot de vraag of de branchebeperking in het bestemmingsplan dat van kracht is voor het gebied waarin De Centrale is gelegen in stand kan blijven. Bij brief van 16 september 2002 heeft verweerder sub 1 -samengevat- meegedeeld dat hij vasthoudt aan de in het bestemmingsplan opgenomen branchebeperking en niet bereid is het bestemmingsplan aan te passen ten behoeve van algemeen detailhandelgebruik om de vestiging van een schoenenwinkel mogelijk te maken. Het tegen deze mededeling door eiseres ingediende bezwaarschrift heeft verweerder sub 1 bij besluit van 11 februari 2003 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft het door eiseres ingestelde beroep tegen het besluit van 11 februari 2003 bij uitspraak van 4 september 2003 met kenmerk 03/340 WW50 ongegrond verklaard. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) heeft bij uitspraak van 4 augustus 2004 met kenmerk 200306616/1 deze uitspraak vernietigd en met toepassing van art. 8:72 lid 4 Awb Pro het bezwaarschrift gericht tegen het schrijven van 16 september 2004 niet-ontvankelijk verklaard.
Door middel van een daartoe bestemd aanvraagformulier bouwvergunning, gedateerd 17 januari 2003 en door verweerder op 23 januari 2003 ontvangen, heeft eiseres een vergunning aangevraagd voor het veranderen van een winkel in twee zelfstandige winkels.
Bij brief van 27 april 2004 is de gemachtigde van eiseres in kennis gesteld van het besluit van 19 april 2004 van verweerder sub 2, waarbij besloten is aan eiseres geen vrijstelling ex art. 19 Wet Pro op de Ruimtelijke Ordening (WRO) van de bestemmingsplanvoorschriften te verlenen voor het splitsen van een winkel op De Centrale 9 te Leeuwarden. De weigering berust op de overweging -samengevat weergeven- dat verweerder sub 2 geen reden ziet om af te wijken van het in het bestemmingsplan neergelegde detailhandelsbeleid, nu sprake is van een "jong" bestemmingsplan en het gemeentebestuur recentelijk zijn detailhandelsbeleid heeft herijkt en heeft besloten de in het bestemmingsplan opgenomen branchebeperking en het vereiste van een minimale winkeloppervlaktemaat voor detailhandelsvestigingen te handhaven. Weliswaar is door het gemeentebestuur voorgesteld om de vereiste winkeloppervlakte te verkleinen van 1.500 m2 naar 1.000 m2, doch pas nadat een nader onderzoek hieromtrent is verricht, zodat vooralsnog de vereiste minimumoppervlakte van 1.500 m2 geldt. Tegen dit besluit is bij brief van 14 mei 2004, door verweerder op 17 mei 2004 ontvangen en aangevuld op 11 oktober 2004, namens eiseres een bezwaarschrift ingediend.
Bij besluit van 25 juni 2004, verzonden op 28 juni 2004, heeft verweerder sub 1 geweigerd de gevraagde bouwvergunning te verlenen. Tegen dit besluit is namens eiseres bij brief van 30 juli 2004, door verweerder op 31 juli 2004 ontvangen en aangevuld op 11 oktober 2004, bezwaar aangetekend.
Bij de bestreden besluiten hebben verweerder sub 1 respectievelijk verweerder sub 2 onder overneming van het advies van de adviescommissie bezwaarschriften van 14 september 2004 de bezwaarschriften ongegrond verklaard.
In beroep stelt eiseres zich primair op het standpunt dat de in het bestemmingsplan opgenomen voorschriften ter zake van branchebeperking en de minimum oppervlaktemaat voor detailhandelsvestigingen onverbindend zijn en derhalve geen beletsel kunnen vormen voor het onderhavige bouwplan. Voor zover deze bestemmingsplanvoorschriften verbindend worden geacht, is eiseres van mening dat verweerder sub 2 ten onrechte de vrijstelling heeft geweigerd, nu de vestiging van een schoenenwinkel met een oppervlakte van 400 m2 op De Centrale 9 te Leeuwarden niet zal leiden tot een duurzame ontwrichting van de voorzieningenstructuur. In dit verband verwijst eiseres naar de op 12 januari 2004 door verweerder sub 2 vastgestelde beleidsnota herijking PDV/GDV-beleid 2003, het op 25 juni 2003 door verweerder sub 2 vastgestelde Ontwikkelingsplan Leeuwarden Zuid en de structuurvisie Binnenstad. Verder stelt eiseres zich op het standpunt dat verweerder sub 2 op grond van het gelijkheidsbeginsel de vrijstelling niet heeft kunnen weigeren, nu zij eerder planologische medewerking heeft verleend voor de vestiging van een schoenenzaak op De Centrale.
Met betrekking tot de vraag of de beslissingen op bezwaar, voor zover die door eiseres zijn bestreden, in rechte stand kunnen houden, overweegt de rechtbank als volgt.
Met betrekking tot de weigering een bouwvergunning te verlenen
Ingevolge art. 44 lid 1 van Pro de Woningwet mag alleen en moet de reguliere bouwvergunning worden geweigerd indien het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan of met de eisen die krachtens zodanig plan zijn gesteld.
In dit geding staat vast dat het bestemmingsplan de door eiseres gewenste vestiging van een schoenenwinkel van ongeveer 400 m2 op het in geding zijnde perceel niet toestaat. Op dit perceel rust immers ingevolge het bestemmingsplan, vastgesteld door de gemeenteraad op 11 juni 2001, de bestemming detailhandelsdoeleinden. Ingevolge art. 4 lid Pro A van de planvoorschriften zijn de op de plankaart voor detailhandelsdoeleinden -voor zover hiervan belang- bestemd voor
(1) gebouwen ten behoeve van detailhandel in:
a) woninginrichtingsartikelen, zoals meubels, vloerbedekking en woningtextiel;
b) keukens en sanitair;
c) bouwmaterialen en aanverwante doe-het-zelf-artikelen in de vorm van een bouwmarkt;
d) kampeerartikelen, met uitzondering van caravans;
e) bruin- en witgoed, sportartikelen, fiets- en autoaccessoires, speelgoed en computer-artikelen.
met de daarbij behorende:
(...)
Op grond van art. 4 lid Pro E sub 1 van de planvoorschriften is het gebruik van de gronden en bouwwerken voor detailhandel in andere artikelen toegestaan indien het zogenaamde rand-assortimentsartikelen betreft, maar die situatie doet zich in het onderhavige geval niet voor.
De rechtbank volgt eiseres niet in haar standpunt dat art. 4 Lid Pro A sub 1 van de planvoorschriften wegens strijd met art. 10 WRO Pro onverbindend moet worden geacht en daarom buiten toepassing gelaten moet worden. Op grond van art. 10 WRO Pro kunnen in het bestemmingplan weliswaar enkel voorschriften omtrent het gebruik van de in het bestemmingsplan begrepen gronden en de zich daarop bevindende opstallen worden opgenomen voor zover dit ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening nodig is, maar uit de jurisprudentie van de AbRS volgt niet dat een branchebeperking zonder meer niet in een bestemmingsplan thuishoort. Indien daarvoor een planologische noodzaak bestaat, is een dergelijke bepaling volgens de jurisprudentie van de AbRS toegestaan. In dit verband zij onder meer verwezen naar de uitspraak van 20 juli 2005 met zaaknummer 200407435/1 van de AbRS. Verder heeft de rechtbank in hetgeen eiseres heeft aangevoerd, geen aanknopingspunten gevonden om de aan de branchebeperking ten grondslag gelegde ruimtelijke onderbouwing, neergelegd in de het rapport 'PDV/GDV-ruimte binnen de verzorgingsregie op van Leeuwarden en de afweging van locaties', als kennelijk onvoldoende dan wel klaarblijkelijk onjuist te achten. De rechtbank verwijst in dit verband naar hetgeen zij hierover in haar uitspraak van 4 september 2003 heeft overwogen, welke uitspraak is aangehecht. Deze overwegingen moeten als hier herhaald en ingelast worden beschouwd.
Tussen partijen is niet in geschil dat het bestemmingsplan in het onderhavige geval niet de mogelijkheid biedt om vrijstelling te verlenen van de in art. 4 lid Pro A sub 1 van de planvoorschriften opgenomen branchebeperking. Ingevolge art. 4 lid Pro F kunnen burgemeester en wethouders, met inachtneming van het gestelde in de beschrijving in hoofdlijnen, vrijstelling verlenen van -voor zover hiervan belang- :
1. het bepaalde in lid A sub 1 juncto artikel 11 lid Pro A en toestaan dat gronden en bouwwerken worden gebruikt voor detailhandel in andere dan de daar genoemde artikelen, mits:
a) de gezamenlijke winkelvloeroppervlakte ten hoogste 3.000 bedraagt;
b) de winkeloppervlakte per bedrijf niet minder bedraagt dan 1.500 m2
2. (…)
De rechtbank verwerpt de stelling van eiseres dat ook art. 4 lid Pro F sub 1 onderdeel b wegens strijd met art. 10 WRO Pro onverbindend moet worden geacht en daarom buiten toepassing gelaten moet worden. Het voorschrift strekt ertoe dat enkel grootschalige detailhandel zich in de periferie van Leeuwarden kan vestigen. De rechtbank vermag niet in te zien, zoals eiseres stelt, dat aan zo'n beleid nimmer ruimtelijke motieven ten grondslag kunnen worden gelegd. In dit verband wijst de rechtbank erop dat vestiging van grootschalige detailhandel in de binnenstad gelet op de aard en omvang van het gebruik, in het bijzonder de daarmee gepaard gaande verkeersaantrekkende bewegingen, in het algemeen uit ruimtelijk oogpunt als minder passend wordt geacht. Daarentegen wordt zoals namens verweerder ter zitting is betoogd niet-grootschalige detailhandel vanwege zijn aard als een wezenlijke en essentiële (binnen)stedelijke activiteit beschouwd, zodat mede gelet op de schaarste aan ruimte, de rechtbank het niet kennelijk onredelijk acht dat een gemeentebestuur in belang van een goede ruimtelijke ordening niet-grootschalige detailhandel uit de periferie weert. In dit verband merkt de rechtbank op dat het bij deze beoordeling niet gaat om de ruimtelijke gevolgen die een incidentele vestiging van niet-grootschalige detailhandel in de periferie heeft, zoals in het onderhavige geval, maar om de gevolgen van een beleid waarin een dergelijke vestiging in zijn algemeenheid wordt toegestaan. De vergelijking die eiseres heeft gemaakt met de vestiging van kantoren, gaat naar het oordeel van de rechtbank reeds niet op nu detailhandel een geheel andere ruimtelijke uitstraling op de omgeving heeft dan kantoren. De rechtbank ziet steun voor haar opvatting in de uitspraak van 8 oktober 2003 met LJN nummer AL7599 van de AbRS waarin de goedkeuring van een in het bestemmingsplan Olympus opgenomen ondergrens voor de winkeloppervlakte voor detailhandelvestigingen in het thema sport en recreatie door de AbRS werd vernietigd omdat dit door gedeputeerde staten van Zuid-Holland onvoldoende was gemotiveerd. Dientengevolge sluit de AbRS niet uit dat een dergelijke bestemmingsplanbepaling voldoende gemotiveerd kan worden, zodat niet gesteld kan worden dat een dergelijke bepaling per definitie niet in een bestemmingsplan thuishoort. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is de rechtbank gebleken dat in het onderhavige geval de minimum winkeloppervlaktemaat in het bijzonder opgenomen is ter voorkoming van een terugloop van niet-grootschalige detailhandel in de binnenstad. Deze onderbouwing acht de rechtbank niet onvoldoende dan wel klaarblijkelijk onredelijk.
Krachtens art. 19 lid 1 WRO Pro kan ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling van het geldende bestemmingsplan worden verleend. Op grond van de navolgende overwegingen is de rechtbank van oordeel dat niet kan worden geconcludeerd dat verweerder sub 2 bij afweging van alle betrokken belangen niet in redelijkheid tot het weigeren van die vrijstelling heeft kunnen komen.
Uit het bovenstaande volgt dat verweerder sub 1 bij het bestreden besluit van 26 oktober 2004 de bouwvergunning op grond van het dwingende bepaalde in art. 44 Woningwet Pro heeft moeten weigeren. Het beroep tegen dit besluit zal daarom ongegrond worden verklaard.
Met betrekking tot de weigering vrijstelling van het bestemmingsplan te verlenen
Vooropgesteld moet worden dat een gemeenteraad bij de beslissing om al dan niet vrijstelling van het geldende bestemmingsplan te verlenen over een ruime mate van beleidsvrijheid beschikt. Deze beslissing is in belangrijke mate afhankelijk van de inzichten die bij hem bestaan over de wenselijk geachte planologische ontwikkelingen in het betrokken gebied. De toetsing door de rechter van de weigering van de gemeenteraad om zodanige vrijstelling te verlenen kan dan ook maar een zeer beperkte zijn.
De rechtbank constateert dat verweerder sub 2 bij besluit van 12 januari 2004 het in het bestemmingsplan neergelegde beleid met betrekking tot de toe te stane detailhandel op De Centrale heeft gehandhaafd. Op grond van dit beleid en mede in aanmerking genomen dat het bestemmingsplan recent is vastgesteld, zijnde op 11 juni 2001, kan naar het oordeel van de rechtbank niet gezegd worden dat verweerder niet in redelijkheid tot het weigeren van die vrijstelling heeft kunnen komen. De rechtbank acht het belang van eiseres om een schoenenwinkel met een oppervlakte van 400 m2 te doen kunnen vestigen niet zodanig zwaarwegend dat verweerder hieraan in weerwil van het gevoerde beleid overwegende betekenis had moeten toekennen.
Wat betreft het betoog van eiseres dat de omstandigheid, dat de vestiging van een schoenenwinkel met een oppervlakte van 400 m2 op De Centrale 9 te Leeuwarden ten tijde van belang niet zal leiden tot een duurzame ontwrichting, verweerder had moeten nopen om vrijstelling te verlenen van de in geding zijnde minimale winkeloppervlaktemaat, wordt overwogen dat eiseres hierin niet kan worden gevolgd. Nog daargelaten dat die omstandigheid geen verband houdt met de ratio van die maat, ziet de rechtbank in hetgeen eiseres in dit verband naar voren heeft gebracht geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het aan het bestemmingsplan ten grondslag gelegde distributie planologisch onderzoek dusdanig achterhaald is dat verweerder sub 2 zich bij zijn besluitvorming niet mede daar op heeft kunnen baseren. Het enkele gegeven dat in de door eiseres genoemde gemeentelijke nota's -samengevat weergegeven- in algemene zin is aangeven is dat binnen de detailhandel ruimte is voor groei, acht de rechtbank daartoe onvoldoende.
Naar het oordeel van de rechtbank bieden verder de stukken en het verhandelde ter zitting geen grond voor de juistheid van de stelling van eiseres dat het bestreden besluit in strijd met het gelijkheidsbeginsel is genomen. Het door eiseres aangevoerde geval is niet op één lijn te stellen met het onderhavige, daar in dat geval niet in strijd met de op basis van beleid geldende branchebeperking, thans verwoord in het bestemmingsplan, is besloten tot het verlenen van planologische medewerking voor het vestigen van een schoenenwinkel op De Centrale. Immers, bij de verlening van die medewerking heeft verweerder sub 2 in aanmerking genomen dat elders een schoenenwinkel zou worden beëindigd. De omstandigheid dat de desbetreffende vestiging nimmer is beëindigd en het gemeentebestuur van Leeuwarden dit ook niet kan afdwingen, wat daarvan overigens ook zij, leidt niet tot een ander oordeel. In dit verband wijst de rechtbank erop dat het gelijkheidbeginsel niet zo ver strekt dat het bestuursorgaan in een eenmaal gemaakte fout -voor zover daar in dit geval al sprake van zou zijn- zou moeten volharden.
Gelet op het bovenstaande zal het beroep tegen het bestreden besluit van verweerder sub 2 ongegrond worden verklaard.
De rechtbank ziet geen aanleiding om een partij te veroordelen in de proceskosten.
Beslissing
De rechtbank
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gegeven door mr. C.M. Telman, rechter, en door haar in het openbaar uitgesproken op 5 oktober 2005, in tegenwoordigheid van mr. B.M. van der Doef als griffier.
w.g. B.M. van der Doef
w.g. C.M. Telman
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden het rechtsmiddel hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks behoudens het bepaalde in art. 6:13 juncto Pro 6:24 Awb.
Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Postbus 20019
2500 EA Den Haag
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.
Afschrift verzonden op: 7 oktober 2005