Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht
Uitspraak ex artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht
Reg.nr.: 03/135
Inzake het geding tussen
de burgers en rechtspersonen verenigd in de actiegroep "Laat het zout maar zitten", gezamenlijk te noemen: eisers,
gemachtigde: mr. K. Jurriëns, advocaat te Noordwijk,
en
de minister van Economische Zaken, verweerder,
gemachtigde: mr. E.T.M. Soelaksana-Triesscheijn, coördinator bezwaar en beroep bij de directie Wetgeving en Juridische Zaken van het ministerie van Economische Zaken (EZ).
1 Procesverloop
Op 19 april 2002 heeft verweerder aan Frisia Zout BV te Harlingen (hierna: Frisia) onder de benaming "Barradeel II" concessie verleend voor de ontginning van steenzout.
Tegen dit besluit is namens eisers bezwaar gemaakt.
Bij brief van 23 december 2002 heeft verweerder mededeling gedaan van zijn besluit om de bezwaren van eisers ongegrond te verklaren en het besluit van 19 april 2002 te handhaven.
Tegen de beslissing op bezwaar is namens eisers beroep ingesteld.
Beslissend op het namens verweerder ten tijde van de inzending van de gedingstukken gedane verzoek om toepassing van art. 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), heeft de rechtbank op 11 maart 2004 bepaald dat verweerders weigering om een aantal in de beslissing nader omschreven gedingstukken in te zenden, gerechtvaardigd is.
De zaken met de registratienummers 03/135, 03/341 en 03/415 zijn gevoegd behandeld ter zitting van de rechtbank, meervoudige kamer, gehouden op 26 maart 2004. Namens eisers zijn verschenen mr. Jurriëns voornoemd en als mede-gemachtigden de mrs. J.A.I. Wendt en G. van der Spek. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. E.P. Koorstra en mr. J.H. Keinemans, beiden werkzaam op het ministerie van EZ. Tevens zijn verschenen ing. M. Mezger en mr. J. Klaassen, beiden werkzaam als beleidsmedewerker bij de Directie Energieproductie van EZ, alsmede ir. J. Roest, senior inspecteur bij het Staatstoezicht op de Mijnen, afdeling Geo-engineering. Namens Frisia zijn verschenen D. van Tuinen, financieel directeur, en mr. J.V. van Ophem, advocaat te Leeuwarden.
Bij brief van 21 april 2004 is aan partijen kenbaar gemaakt dat de rechtbank heeft besloten tot heropening van het onderzoek in de zaak 03/135, teneinde nadere vragen te stellen aan eisers.
Bij brieven (met bijlagen) van 16 mei 2004 en 15 augustus 2004 heeft de gemachtigde van eisers de vragen van de rechtbank beantwoord. De andere partijen zijn in de gelegenheid gesteld om op deze gedingstukken te reageren.
Met schriftelijke toestemming van partijen heeft de rechtbank vervolgens met toepassing van art. 8:57 Awb bepaald dat een nader onderzoek ter zitting achterwege blijft. Bij brief van 4 november 2004 zijn partijen ervan in kennis gesteld dat de rechtbank het onderzoek heeft gesloten.
De uitspraak in deze zaak is door de rechtbank aangehouden tot het moment waarop het onderzoek in de zaken 03/341 en 03/415 zou zijn gesloten, teneinde in deze drie met elkaar samenhangende zaken op dezelfde dag uitspraak te doen.
Bij brief van 13 juli 2005 heeft verweerder, met toepassing van art. 6:18 lid 2 Awb, in het geding gebracht het besluit van 8 juli 2005, waarbij de concessie "Barradeel II" is gewijzigd, in die zin, dat een daaraan verbonden voorschrift (art. 11) is vervallen.
2 Motivering
2.1 Feiten en omstandigheden die de rechtbank als vaststaand aanneemt
Sinds 1995 wordt in het noordwesten van Friesland zout gewonnen uit een zoutlaag die op een diepte van 2.500 tot 3.000 meter ligt. Het zout wordt gewonnen door middel van oplosmijnbouw, hetgeen er kort gezegd op neerkomt dat water via een buis in de zoutlaag wordt geïnjecteerd, zodat het zout in het water oplost, waarna deze oplossing (pekel) vanuit de door het oplossen van zout ontstane ruimtes, de zogenaamde cavernes, naar boven wordt gepompt en via een transportleiding naar de zoutfabriek van Frisia in Harlingen wordt vervoerd. Deze zoutfabriek heeft een verwerkingscapaciteit van 1,2 miljoen ton zout per jaar.
Op de winningslocatie genaamd "Barradeel", gelegen in de nabijheid van Pietersbierum, wordt het zout gewonnen uit twee cavernes (BAS-1 en BAS-2). Deze locatie is gelegen in het gebied waarvoor bij Koninklijk Besluit van 25 oktober 1994 de steenzoutconcessie "Barradeel" is verleend aan Frima Zoutindustrie BV te Harlingen. Deze concessie is bij besluit van verweerder van 17 oktober 2000 overgedragen aan Frisia.
Frisia heeft op 23 maart 2001 een aanvraag ingediend voor de uitbreiding van het zoutwingebied. In de aanvraag is aangegeven dat ingevolge het voor de concessie "Barradeel" geldende ontginningsplan, op grond waarvan een bodemdalingslimiet (inclusief naijleffecten) van 35 cm. op het diepste punt geldt, de winbare zoutvoorraden naar verwachting tegen het einde van het jaar 2003 uitgeput zijn. Voor de continuïteit van de zoutwinning acht Frisia het daarom van belang dat een vergroting van het concessiegebied plaatsvindt. De aanvraag is gepubliceerd in de Staatscourant van 19 april 2001.
Ter zake van deze aanvraag heeft de Inspecteur-Generaal der Mijnen van het Staatstoezicht op de Mijnen (hierna: de Inspecteur-Generaal) verweerder bij schrijven van 6 augustus 2001 geadviseerd. Door het Nederlands Instituut voor Toegepaste Geowetenschappen TNO (hierna: TNO) is in augustus 2001 advies uitgebracht aan verweerder. De Mijnraad en het college van gedeputeerde staten van de provincie Fryslân (GS) hebben op 29 oktober 2001, respectievelijk 8 maart 2002, geadviseerd.
Op 19 april 2002 heeft verweerder aan Frisia onder de benaming "Barradeel II" concessie verleend voor de ontginning van steenzout over een oppervlakte van ongeveer 1.665 ha in de provincie Fryslân, geheel gelegen in de gemeente Franekeradeel. De concessie geldt, te rekenen vanaf de dag van haar inwerkingtreding, voor een periode van 60 jaar. Het besluit tot verlening van de concessie is gepubliceerd in de Staatscourant van 24 april 2002.
Tegen dit besluit is namens eisers een bezwaarschrift ingediend op 28 mei 2002, aangevuld bij schrijven van 13 augustus 2002. De bezwaren zijn nader toegelicht op een op 12 december 2002 gehouden hoorzitting.
Bij het bestreden besluit van 23 december 2002 heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard en het besluit van 19 april 2002 gehandhaafd.
Het beroep is namens eisers ingesteld bij brief van 31 januari 2003, aangevuld bij schrijven van 3 maart 2003 en 11 maart 2004. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend, gedateerd 12 mei 2003. Namens Frisia is bij brieven van 18 en 31 juli 2003 een zienswijze in het geding gebracht. Eisers hebben bij brieven van 11 en 14 maart 2004 nadere stukken in het geding gebracht.
2.2 De argumenten van eisers
Eisers hebben in hoofdzaak aangevoerd dat de concessie onbevoegd is verleend en dat ter voorbereiding van het besluit ten onrechte geen milieu-effectrapport (MER) is opgesteld. Verder zijn eisers van mening dat aan het besluit tot verlening van de concessie geen kosten-batenanalyse is voorafgegaan. Ook vormt de verlening van de concessie volgens eisers een inbreuk op hun eigendomsrechten.
2.3 Het wettelijk kader
De concessie "Barradeel II" is verleend onder de vigeur van de Loi concernant les Mines, les Minières et les Carrières du 21 avril 1810 (Bulletin des Lois 1810, 285; hierna: Mijnwet 1810). In art. 5 Mijnwet 1810 is bepaald, dat ontginning van mijnen slechts mogelijk is krachtens een akte van concessie.
De Mijnwet 1810 en de Mijnwet 1903 zijn vervallen met ingang van 1 januari 2003. Met ingang van die datum is de Mijnbouwwet (Stb. 2002, 542; hierna ook: Mbw) in werking getreden.
2.4 Het besluit tot wijziging van de concessie
2.4.1
Bij het besluit van 8 juli 2005 is art. 11 van de concessie "Barradeel II", zoals die door verweerder bij besluit van 19 april 2002 aan Frisia is verleend, komen te vervallen en wordt het woord "ontginningsplan" in art. 12 lid 2 van de concessie vervangen door de woorden "winningsplan als bedoeld in artikel 34, eerste lid, van de Mijnbouwwet". Het besluit van 8 juli 2005 treedt in werking met ingang van de dag na die waarop dit besluit is bekendgemaakt door toezending aan de aanvrager. Het besluit van 8 juli 2005 is gepubliceerd in de Staatscourant van 12 juli 2005, p. 8. In het besluit is vermeld dat hiertegen bezwaar open staat.
2.4.2
Op grond van art. 6:18 lid 1 Awb brengt het aanhangig zijn van bezwaar of beroep tegen een besluit geen verandering in een los van het bezwaar of beroep reeds bestaande bevoegdheid tot intrekking of wijziging van dat besluit. Gaat het bestuursorgaan tot intrekking of wijziging van het bestreden besluit over, dan doet het ingevolge art. 6:18 lid 2 Awb daarvan onverwijld mededeling aan het orgaan waarbij het bezwaar of beroep aanhangig is.
Op grond van art. 6:19 lid 1 Awb wordt, indien het bestuursorgaan een besluit heeft genomen als bedoeld in artikel 6:18, het bezwaar of beroep geacht mede te zijn gericht tegen het nieuwe besluit, tenzij dat besluit aan het bezwaar of beroep geheel tegemoet komt.
Art. 6:19 lid 2 Awb bepaalt dat de beslissing op het bezwaar of beroep tegen het nieuwe besluit kan worden verwezen naar een ander orgaan waarbij bezwaar of beroep tegen dat nieuwe besluit aanhangig is, dan wel kan of kon worden gemaakt.
2.4.3
Naar het oordeel van de rechtbank is het besluit van 8 juli 2005 een besluit als bedoeld in art. 6:18 lid 1 Awb. Dit betekent dat het beroep op grond van art. 6:19 lid 1 Awb van rechtswege mede gericht geacht is tegen het besluit van 8 juli 2005.
Inhoudelijk heeft het besluit van 8 juli 2005 betrekking op de aanpassing van de concessie "Barradeel II" aan de met ingang van 1 januari 2003 in werking getreden Mijnbouwwet.
In art. 142 lid 1 Mbw is bepaald dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) in eerste en enige rechterlijke instantie bevoegd is kennis te nemen van beroepen tegen besluiten (op bezwaar) die zijn genomen op grond van de Mijnbouwwet. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat, wanneer zij het besluit van 8 juli 2005 bij haar beoordeling zou betrekken, het systeem van de Mijnbouwwet op een ongewenste manier zou worden doorkruist. Aan dit oordeel doet niet af dat in art. 167 lid 2 Mbw is bepaald dat in lopende beroepszaken het recht van toepassing blijft zoals dat gold voor de inwerkingtreding van de Mijnbouwwet.
In de omstandigheden van de onderhavige zaak ziet de rechtbank dan ook aanleiding om met toepassing van art. 6:19 lid 2 Awb te beslissen dat het beroep voor zover gericht tegen het besluit van 8 juli 2005 wordt verwezen naar verweerder om te worden behandeld als bezwaar tegen bedoeld besluit.
2.5 Beoordeling van de ontvankelijkheid
2.5.1
Het bezwaarschrift en het beroepschrift zijn ingediend namens 2151 natuurlijke personen en een aantal rechtspersonen. De namen en adressen van de natuurlijke personen zijn, voorzien van een handtekening, opgenomen op een 128 pagina's tellende lijst die in de bezwaarprocedure aan verweerder is overgelegd.
2.5.2
Door Frisia is aangevoerd dat uit deze lijst onvoldoende duidelijk blijkt dat de ondertekenaars hiervan mr. Jurriëns ook hebben gemachtigd tot het instellen van beroep. Dit argument faalt, omdat uit art. 8:24 Awb volgt dat de rechtbank van een advocaat niet mag verlangen dat hij een schriftelijke machtiging toont van zijn vertegenwoordigingsbevoegdheid.
2.5.3
De natuurlijke personen namens wie beroep is ingesteld, zijn voornamelijk woonachtig in Franeker en in de dorpen Tzummarum, Firdgum, Minnertsga, Oosterbierum, Dongjum, Ried, Boer, Sexbierum, Pietersbierum en Klooster-Lidlum. Verder is het beroep ingesteld namens de verenigingen voor dorpsbelang van Dongjum-Boer, Oosterbierum-Klooster-Lidlum, Ried, Sexbierum-Pietersbierum, Tzummarum-Firdgum en Wijnaldum.
Op de lijst van organisaties die deel uitmaken van de actiegroep staan verder nog vermeld de woningstichting Noord-West Friesland en de Noordelijke Land- en Tuinbouw Organisatie (NLTO). Bij brief van 16 mei 2004 heeft de raadsman van eisers aangegeven dat het beroep van de woningstichting Noord-West Friesland als ingetrokken kan worden beschouwd.
2.5.4
Bij het bestreden besluit heeft verweerder overwogen dat de actiegroep "Laat het zout maar zitten" een samenwerkingsverband is van vele burgers en organisaties. Hiervan maken onder andere deel uit mevr. [A] te Oosterbierum, de heer [B] te Sexbierum en de heer [C] te Oosterbierum. Daargelaten of de andere van de actiegroep deel uitmakende burgers en organisaties belanghebbbenden zijn, zijn in ieder geval genoemde personen belanghebbenden, omdat zij in het gebied van de verwachte bodemdalingskom wonen. Op grond hiervan heeft verweerder eisers onder de benaming actiegroep "Laat het zout maar zitten" in hun bezwaren ontvangen.
Ter zitting is namens verweerder, desgevraagd, op dit punt een nadere toelichting gegeven. Hierbij is aangegeven dat is afgezien van onderzoek naar de vraag of alle individuele bezwaarmakers als belanghebbende kunnen worden aangemerkt. De statuten van de verenigingen voor dorpsbelangen zijn door verweerder wel opgevraagd. Impliciet zijn alle individuele bezwaarmakers en organisaties ontvankelijk geacht, aldus verweerder.
2.5.5
Naar vaste rechtspraak dient de bestuursrechter ambtshalve te onderzoeken of het ingediende beroep ontvankelijk is, alsmede of het bestuursorgaan een juiste beoordeling heeft gemaakt van de ontvankelijkheid van het bij hem ingediende bezwaarschrift. De rechtbank overweegt hieromtrent als volgt.
2.5.6
Op grond van art. 8:1 lid 1 Awb kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de rechtbank. Ingevolge art. 7:1 lid 1 Awb dient degene aan wie het recht is toegekend tegen een besluit beroep op een administratieve rechter in te stellen, alvorens beroep in te stellen tegen dat besluit -behoudens een aantal hier niet relevante uitzonderingen- bezwaar te maken. Art. 7:11 lid 1 Awb bepaalt dat indien het bezwaar ontvankelijk is, op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaatsvindt.
Art. 1:2 Awb luidt als volgt:
"1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
2. Ten aanzien van bestuursorganen worden de hun toevertrouwde belangen als hun belangen beschouwd.
3. Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen."
2.5.7
De rechtbank stelt vast dat de actiegroep "Laat het zout maar zitten" geen rechtspersoonlijkheid bezit. Naar het oordeel van de rechtbank kan de actiegroep evenmin als een entiteit met zelfstandige procesbevoegdheden als bedoeld in art. 1:2 lid 1 Awb worden beschouwd.
Gelet op het voorgaande en gegeven de omstandigheid dat het bezwaarschrift is ingediend namens 2151 natuurlijke personen en een aantal rechtspersonen, had verweerder de ontvankelijkheid van de verschillende burgers en rechtspersonen afzonderlijk moeten beoordelen. Verweerder heeft dit miskend.
In hetgeen hierna volgt, zal de rechtbank nader ingaan op de ontvankelijkheid van de te onderscheiden indieners van het bezwaarschrift.
2.5.8
Zowel eisers als verweerder hebben zich op het standpunt gesteld dat belanghebbende in de zin van art. 1:2 Awb is: diegene die woont in het gebied van de verwachte bodemdalingskom.
De rechtbank acht dit criterium onjuist, aangezien de bodemdaling het gevolg is van de feitelijke handelingen die plaatsvinden op grond van het bij een afzonderlijk besluit goed te keuren ontginningsplan, terwijl tussen dit laatste besluit en de concessieverlening geen onlosmakelijk verband bestaat. Weliswaar kan een besluit tot goedkeuring van een ontginningsplan enkel worden genomen ten behoeve van de houder van een concessie, maar het besluit tot het verlenen van een concessie wil nog niet zeggen dat altijd en onder alle omstandigheden een besluit tot het goedkeuren van een ontginningsplan zal volgen.
Niet iedere willekeurige bewoner van het concessiegebied heeft naar het oordeel van de rechtbank een voldoende actueel en persoonlijk belang dat in rechtstreeks verband staat met de verlening van de concessie. Op grond van art. 6 Mijnwet 1810 regelt de akte van concessie de rechten van de bodemeigenaren op de opbrengst van de in concessie gegeven mijn. In de artikelen 17, 18 en 19 Mijnwet 1810 zijn de rechtsgevolgen vastgelegd die de verlening van de concessie heeft, waaronder de opheffing ten gunste van de concessionaris van alle rechten van de bodemeigenaren alsmede de afscheiding van de eigendom van de mijn van die van de eigendom van de bovengrond. Dit betekent dat de verlening van de concessie enkel rechtsgevolgen heeft voor eigenaren van in het concessiegebied gelegen gronden.
Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat van de natuurlijke personen die deel uitmaken van de actiegroep slechts als belanghebbende kunnen worden beschouwd de eigenaren van gronden die zijn gelegen in het in concessie gegeven gebied. Niet valt in te zien welke belangen van huurders binnen het bedoelde gebied betrokken zijn bij het besluit tot verlening van de concessie.
Desgevraagd hebben eisers lijsten verstrekt van de natuurlijke personen die binnen de grenzen van het concessiegebied gronden in eigendom hebben of hadden (a) ten tijde van het indienen van het bezwaarschrift, (b) ten tijde van het instellen van beroep en (c) op 1 juni 2004. Deze laatste datum wordt geacht de meest actuele situatie ten tijde van het sluiten van het onderzoek door de rechtbank weer te geven. De juistheid van de door middel van deze lijsten verstrekte gegevens is door de andere partijen niet betwist. De rechtbank ziet evenmin aankopingspunten om aan deze gegevens te twijfelen, zodat van de juistheid hiervan zal worden uitgegaan.
De natuurlijke personen, behorend tot de actiegroep, die geen eigenaar zijn van binnen de grenzen van het concessiegebied gelegen gronden, zoals vermeld op lijst (a), hadden naar het oordeel van de rechtbank niet-ontvankelijk moeten worden verklaard in hun bezwaar.
Ten aanzien van de resterende groep natuurlijke personen dient niet-ontvankelijkverklaring wegens verlies van procesbelang in verband met de latere verkoop van gronden zoals blijkt uit de lijsten (b) en (c), achterwege te blijven omdat namens eisers is aangegeven dat zij aanspraak maken op schadevergoeding wegens door de verlening van de concessie veroorzaakte inbreuken op hun eigendomsrechten.
2.5.9
Voor wat betreft de ontvankelijkheid van het bezwaar dat is ingesteld namens de verschillende rechtspersonen, overweegt de rechtbank het volgende. Gesteld noch gebleken is dat de eigen belangen van de rechtspersonen rechtstreeks betrokken zijn bij het besluit tot verlening van de concessie. Gelet op art. 1:2 lid 3 Awb dient de rechtbank vervolgens te toetsen of de algemene en collectieve belangen die deze rechtspersonen krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen, rechtstreeks betrokken zijn bij voormeld besluit.
2.5.10
De Vereniging Dorpsbelang Tzummarum-Firdgum stelt zich blijkens haar statuten, zoals die luiden ten tijde van het instellen van bezwaar, ten doel door samenwerking de culturele en maatschappelijke belangen van de dorpen te behartigen en te werken in het belang van het algehele welzijn van de dorpen, onder meer terzake van delfstoffenwinning en ontginning. Het werkgebied van deze vereniging bevindt zich grotendeels binnen het concessiegebied. Op grond hiervan is de rechtbank van oordeel dat deze vereniging terecht ontvankelijk is geacht in haar bezwaren.
2.5.11
Hetzelfde geldt voor de Vereniging Dorpsbelang Dongjum-Boer, waarvan het werkgebied zich gedeeltelijk binnen het concessiegebied bevindt. De statutaire doelstelling van deze vereniging, zoals die luidt ten tijde van het instellen van bezwaar, komt overeen met die van de Vereniging Dorpsbelang Tzummarum-Firdgum.
2.5.12
De vereniging Dorpsbelang Oosterbierum-Klooster-Lidlum wordt in haar statuten aangeduid als Vereniging tot Bespreking en Bevordering van Plaatselijke Belangen op Maatschappelijk Gebied. Het werkgebied van deze vereniging bevindt zich grotendeels buiten het concessiegebied. In de statuten is opgenomen dat de vereniging zich ten doel stelt "de inwoners van het dorp Oosterbierum voor te lichten over de belangen van dit dorp en de middelen aan te wenden de belangen te bevorderen en tot stand te brengen" alsmede "het bevorderen en tot stand brengen van nuttige inrichtingen als sportterreinen en dergelijke".
Naar het oordeel van de rechtbank wordt hiermee niet voldaan aan voormeld criterium, zodat de bezwaren van deze rechtspersoon niet-ontvankelijk hadden moeten verklaard. De statutenwijziging van 17 juni 2002, waarbij "delfstoffenwinning en ontginning" zijn opgenomen als specifieke aspecten waarop de belangenbehartiging van de vereniging is gericht, is bij deze beoordeling buiten beschouwing gelaten, aangezien deze wijziging eerst na het verstrijken van de bezwarentermijn van kracht is geworden.
2.5.13
De statutaire doelstelling van de Vereniging Dorpsbelang Ried e.o. is de bevordering van de economische en maatschappelijke bloei en ontwikkeling van het dorp Ried en zijn naaste omgeving. Zij tracht dit doel onder meer te bereiken door het inventariseren van wat leeft onder de bevolking alsmede door overleg met de gemeente Franekeradeel.
Naar het oordeel van de rechtbank kan niet gezegd worden dat het hier gaat om belangen die rechtstreeks zijn betrokken bij het besluit tot concessieverlening. Bovendien bevindt het werkgebied van deze vereniging zich buiten het concessiegebied. Naar het oordeel van de rechtbank hadden de bezwaren van deze rechtspersoon dan ook niet-ontvankelijk moeten verklaard. De partiële statutenwijziging van 4 september 2002 is bij deze beoordeling buiten beschouwing gelaten, aangezien deze wijziging eerst na het verstrijken van de bezwarentermijn van kracht is geworden.
2.5.14
De Vereniging Dorpsbelang, gevestigd te Wijnaldum, heeft als statutaire doelstelling: "het behartigen van de materiële en immateriële belangen, zulks in de ruimste zin des woords, van: a. het dorp Wijnaldum, en b. de inwoners van Wijnaldum en omstreken en/of bepaalde groeperingen uit deze inwoners. De belangenbehartiging zal in hoofdzaak gericht zijn op het behouden en het ontwikkelen van een goed een functionerende dorpsgemeenschap en kan onder meer liggen op het terrein van sociale en kulturele aangelegenheden, milieu, verkeer, planologie, toerisme, voorzieningen, landschappelijke, kultuurhistorische- en stedebouwkundige waarden, alsmede op alle andere terreinen welke van belang kunnen zijn voor genoemd dorp en hun bewoners en bezoekers." Zij tracht dit doel onder meer te bereiken door het voeren van juridische procedures.
Naar het oordeel van de rechtbank zijn de belangen die deze rechtspersoon blijkens haar statuten nastreeft, niet rechtstreeks betrokken bij het bestreden besluit. De omstandigheid dat het werkgebied van deze rechtspersoon geheel buiten het concessiegebied valt, laat onverlet dat individuele leden door het besluit tot concessieverlening geraakt kunnen worden in hun materiële belangen, namelijk wanneer die leden eigenaar zijn van binnen het concessiegebied gelegen gronden. Dit maakt echter nog niet dat er een collectief belang dat deze rechtspersoon nastreeft, in het geding is. Blijkens de statuten is de vereniging niet primair gericht op individuele belangenbehartiging, maar op het nastreven van hetgeen wenselijk wordt geacht voor de dorpsgemeenschap. De Vereniging Dorpsbelang te Wijnaldum had daarom door verweerder niet-ontvankelijk moeten worden verklaard in haar bezwaren.
2.5.15
De Vereniging Dorpsbelang Sexbierum-Pietersbierum heeft ten doel het behartigen van de materiële en immateriële belangen van de dorpen Sexbierum en Pietersbierum en de daarbij behorende dorpsgebieden, de inwoners van vorenbedoelde dorpen en gebieden en/of bepaalde groeperingen uit deze inwoners. Het werkgebied van deze vereniging bevindt zich grotendeels buiten het concessiegebied. De belangenbehartiging is blijkens de statuten in hoofdzaak gericht op het behouden en het ontwikkelen van goed functionerende dorpsgemeenschappen en kan onder meer liggen op het terrein van sociale en culturele aangelegenheden, milieu, verkeer, planologie, toerisme, voorzieningen, landschappelijke, cultuur-historische en stedenbouwkundige waarden, alsmede op alle andere terreinen welke van belang kunnen zijn voor genoemde dorpen en dorpsgebieden en hun inwoners en bezoekers. De vereniging kan in het kader van haar statutaire doelstelling haar aandacht richten over de grenzen van de genoemde dorpen en dorpsgebieden, indien aldaar zaken aan de orde zijn of komen, die gevolgen kunnen hebben voor de genoemde dorpen en/of dorpsgebieden en/of hun bewoners.
Naar het oordeel van de rechtbank zijn de belangen die deze rechtspersoon blijkens haar statuten nastreeft, niet rechtstreeks betrokken bij het bestreden besluit. Dat individuele leden door het besluit tot concessieverlening geraakt kunnen worden in hun materiële belangen, namelijk wanneer die leden eigenaar zijn van binnen het concessiegebied gelegen gronden, maakt nog niet dat er een collectief belang dat deze rechtspersoon nastreeft, in het geding is. Blijkens de statuten is de vereniging niet primair gericht op individuele belangenbehartiging, maar op het nastreven van hetgeen wenselijk wordt geacht voor de dorpsgemeenschappen. De Vereniging Dorpsbelang Sexbierum-Pietersbierum had daarom door verweerder niet-ontvankelijk moeten worden verklaard in haar bezwaren.
2.5.16
De statutaire doelstelling van de NLTO is het bevorderen van de belangen van de agrarische sector in de provincies Groningen, Friesland, Drenthe en Flevoland en van de in die sector werkzame ondernemers, alles in de ruimste zin des woords. De wijze waarop zij haar doel tracht te bereiken, zoals omschreven in de statuten, geeft geen grond voor het oordeel dat de belangen van de NLTO rechtstreeks zijn betrokken bij het bestreden besluit. De verlening van de concessie heeft geen invloed op de positie van de leden van de NLTO als agrarisch ondernemer, noch op de positie van de agrarische sector in het desbetreffende gebied. De NLTO is naar het oordeel van de rechtbank door verweerder dan ook ten onrechte ontvankelijk geacht in haar bezwaren tegen het besluit tot concessieverlening.
2.5.17
Voor zover eisers door verweerder ten onrechte ontvankelijk zijn geacht, komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met de artikelen 1:2 en 7:11 Awb. De rechtbank zal in zoverre zelf in de zaak voorzien door te bepalen dat het bezwaarschrift, voor zover ingediend door de in het dictum nader aan te wijzen (rechts)personen, niet-ontvankelijk wordt verklaard.
2.6 De bevoegdheid tot het verlenen van de concessie
2.6.1
Namens eisers is aangevoerd dat verweerder in het geheel niet bevoegd was tot het verlenen van een concessie zoals door Frisia is gevraagd, omdat zout niet is opgenomen in de in art. 2 Mijnwet 1810 vermelde delfstoffen, noch daaronder kan worden begrepen.
Uit onderzoek naar de ontstaansgeschiedenis van deze bepaling blijkt, aldus eisers, dat het in art. 2 van de concept-wet opgenomen steenzout in de definitieve tekst van de wet niet voorkomt omdat de toenmalige keizer Napoleon van mening was dat zout moest worden geschrapt uit de lijst van stoffen die onder "substances minérales ou fossiles" vallen. De reden hiervoor zou zijn dat hij van mening was dat de winningsrechten van zout bij de bodemeigenaren dienden te berusten en niet door middel van een concessie aan een ander dan de bodemeigenaar moesten kunnen worden overgedragen.
2.6.2
Door verweerder is aangevoerd dat de opsomming van delfstoffen in art. 2 Mijnwet 1810 een toelichtend, niet-limitatief karakter heeft. Verweerder is voorts van mening dat zout, aangezien dit een verbinding is van een metaal (natrium) met chloor, moet worden begrepen onder "autres matières métalliques" genoemd in art. 2 Mijnwet 1810. Volgens verweerder wordt het voorgaande sedert een advies van de Raad van State van 19 december 1899 (nr. 155) algemeen aanvaard. Hoewel dit advies van de Raad van State ook na uitvoerig onderzoek onvindbaar blijft, is verweerder overtuigd van het bestaan ervan op grond van meerdere verwijzingen naar dit advies in de literatuur over de mijnwetgeving.
2.6.3
Namens eisers wordt het bestaan van bedoeld advies van de Raad van State in twijfel getrokken. De gemachtigden van eisers hebben het advies na eigen onderzoek in onder andere het Nationaal Archief niet kunnen vinden. Eisers hebben verder aangevoerd dat zout niet onder "autres matières métalliques" valt omdat het geen metaalachtige stof is, in welk verband nog verwezen is naar bijlage II van richtlijn 85/337/EEG (Richtlijn van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 27 juni 1985 betreffende de milieu-effectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten) waarin zout onder de niet-metallische delfstoffen wordt geschaard.
Eisers hebben er verder op gewezen dat de Franse wetgever bij wetten van 1825 en 1840 (alsnog) heeft geregeld dat de regering voor steenzout een concessie kan verlenen. In de Nederlandse wetgeving is dit echter nooit gebeurd. Eisers wijzen er ook op dat de ontginning van steenzout bij Buurse in 1918 bij (aparte) formele wet mogelijk gemaakt is.
2.6.4
Verweerder heeft ter zake van de zoutwinning bij Buurse aangegeven dat hier voor het instrument van de wet in formele zin is gekozen, niet omdat zout niet onder de Mijnwet 1810 zou vallen, maar omdat het onjuist werd geacht dat de Staat een concessie aan zichzelf zou verlenen; daarom werd de betrokkenheid van het parlement nodig geacht. Ook ziet verweerder in de verwijzing naar de Mijnwet 1810 in art. 1 van de Wet opsporing delfstoffen 1924 een aanwijzing dat zout door de wetgever van laatstgenoemde wet als delfstof in de zin van eerstgenoemde wet werd gezien.
2.6.5
Art. 1 Mijnwet 1810 luidt als volgt:
"Les masses de substances minérales ou fossiles renfermées dans le sein de la terre ou existantes à la surface, sont classées, relativement aux règles de l'exploitation de chacune d'elles, sous les trois qualifications de mines, minières et carrières."
In de niet-authentieke Nederlandse vertaling luidt deze bepaling als volgt:
"De hoeveelheden minerale of fossiele stoffen die zich in de bodem of aan de oppervlakte bevinden worden, met betrekking tot de rechtsregels die op ieder van deze van toepassing zijn verklaard, gerangschikt onder de drie benamingen mijnen, mijngroeven en steengroeven."
Art. 2 Mijnwet 1810 luidt als volgt:
"Seront considérées comme mines celles connues pour contenir en filons, en couches ou en amas, de l'or, de l'argent, du platine, du mercure, du plomb, du fer en filons ou couches, du cuivre, de l'étain, du zinc, de la calamine, du bismuth, du cobalt, de l'arsenic, du manganèse, de l'antimoine, du molybdène, de la plombagine ou autres matières métalliques, du soufre, du charbon de terre ou de pierre, du bois fossile, des bitumes, de l'alun et des sulfates à base métallique."
In de niet-authentieke Nederlandse vertaling luidt deze bepaling als volgt:
"Als mijnen worden beschouwd, die waarvan men weet dat ze, in de vorm van aders, lagen of hopen, bevatten: goud, zilver, platina, kwik, lood, ijzer in aders of lagen, koper, tin, zink, galmei, bismut, kobalt, arsenicum, mangaan, antimoon, molybdeen, grafiet of andere metallische stoffen, zwavel, steenkool, ligniet, bitumina, aluin en metaalsulfaten."
2.6.6
Naar het oordeel van de rechtbank moeten de bepalingen van titel I, genaamd:
Van de Mijnen en de Mijn- en Steengroeven, van de Mijnwet 1810 in onderling verband worden bezien.
In art. 1 Mijnwet 1810 wordt in algemene termen ("substances minérales ou fossiles") bepaald dat de winning van delfstoffen aan rechtsregels is gebonden. Ook zout kan naar het oordeel van de rechtbank onder de werkingssfeer van art. 1 Mijnwet 1810 vallen, aangezien deze delfstof niet uitdrukkelijk is uitgezonderd. De strekking van art. 1 Mijnwet 1810 is dat op de winning van delfstoffen drie verschillende rechtsregimes van toepassing zijn, waartoe de delfstoffen (de hoeveelheden minerale of fossiele stoffen die zich in de bodem of aan de oppervlakte bevinden) afhankelijk van aard en verschijningsvorm worden onderverdeeld in drie categorieën: mijnen, mijngroeven en steengroeven. Welke stoffen onder de onderscheiden rechtsregimes vallen, wordt verder uitgewerkt in de artikelen 2 (mijnen), 3 (mijngroeven) en 4 (steengroeven).
Op grond van de bewoordingen van art. 2 Mijnwet 1810 ("autres matières métalliques" en "des sulfates à base métallique") kan niet worden gezegd dat het hier om een limitatieve opsomming gaat. Gelet op de verschijningsvorm van het zout als diepe delfstof in aders of lagen (2,5 tot 3 km onder het aardoppervlak) is de rechtbank van oordeel dat een redelijke wetsuitleg tot de conclusie leidt dat zoutvoorkomens in de diepe ondergrond als 'mijn' in de zin van de Mijnwet 1810 moeten worden aangemerkt. De argumenten van eisers treffen derhalve geen doel.
2.7 De milieu-effectrapportage
2.7.1
Eisers hebben aangevoerd dat op grond van het systeem van de Wet milieubeheer (Wm) voor alle besluiten die de zoutwinning mogelijk maken, een milieu-effectrapport (MER) verplicht is, dan wel verplicht gesteld had moeten worden. Eisers wijzen erop dat de zoutwinning mogelijk gemaakt wordt door een reeks van besluiten, waarvan met name genoemd de verlening van de concessie, de goedkeuring van het ontginningsplan en de milieuvergunning. Volgens eisers brengt het karakter van de milieu-effectrapportage (mer) met zich dat er een MER moet zijn voordat het eerste besluit genomen wordt dat die activiteit mogelijk maakt.
2.7.2
De rechtbank is van oordeel dat er geen bepaling is aan te wijzen op grond waarvan het besluit tot verlening van de concessie bij of krachtens de Wm als een mer-plichtig dan wel als een mer-beoordelingsplichtig besluit moet worden aangemerkt. Evenmin dwingt het systeem van de Wm ertoe een MER verplicht te stellen voor alle besluiten die de zoutwinning mogelijk maken.
Het verlenen van een concessie voor het winnen van steenzout is in de Mer-richtlijn (Richtlijn van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 27 juni 1985 [85/337/EEG] betreffende de milieu-effectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, zoals gewijzigd door de richtlijn van de Raad van 3 maart 1997 [97/11/EG]) evenmin als mer-plichtig of mer-beoordelingsplichtig aangewezen.
2.7.3
Uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (HvJEG) over de uitleg van de Mer-richtlijn blijkt voorts, dat de bevoegde instantie in het besluitvormingsproces in een zo vroeg mogelijk stadium rekening dient te houden met het milieueffect van het project. Wanneer het nationale recht bepaalt dat de vergunningprocedure verloopt in verschillende fasen, te weten door het treffen van een basisbesluit en voorts een uitvoeringsbesluit dat niet mag afwijken van de in het basisbesluit vastgelegde parameters, moet het milieueffect dat het project kan hebben, als zodanig worden onderscheiden en beoordeeld in de procedure met betrekking tot het hoofdbesluit. Enkel indien deze effecten pas in de procedure met betrekking tot het uitvoeringsbesluit kunnen worden onderscheiden, moet de beoordeling tijdens die procedure plaatsvinden (HvJEG 7 januari 2004, zaak C-201/02, Wells - Secretary of State for Transport, Local Government and the Regions).
Naar het oordeel van de rechtbank doet zich bij de zoutwinning de laatstbedoelde situatie voor. De verlening van een concessie geeft de houder ervan weliswaar het exclusieve recht om in het aangewezen gebied de desbetreffende delfstof te winnen, maar de gevolgen die de zoutwinning voor het milieu heeft, kunnen eerst goed worden beoordeeld wanneer er een concreet ontginningsplan voorligt. Met name gelet op de te verwachten bodemdaling, is de voorgenomen hoeveelheid te winnen zout alsmede het aantal en de locaties van de putten hierbij van doorslaggevend belang.
De argumenten van eisers die betrekking hebben op het onjuist toepassen van de wettelijke bepalingen inzake de milieu-effectrapportage, falen derhalve.
2.8 De weigeringsgronden voor de verlening van een concessie
2.8.1
In art. 3 lid 1 Mijnwet 1903 is bepaald dat -onverminderd het bepaalde in art. 6- een concessie slechts kan worden geweigerd (a) op grond van de technische of financiële mogelijkheden van de aanvrager, (b) op grond van de manier waarop de aanvrager voornemens is de ontginning te verrichten of (c) in het belang van een doelmatige en voortvarende opsporing en ontginning, indien een keuze moet worden gemaakt uit twee of meer aanvragen die bij een beoordeling op grond van de onderdelen a en b gelijkwaardig zijn gebleken.
Op grond van lid 1 van art. 4 van de Mijnwet 1903 wordt in een concessie bepaald voor welke delfstof of voor welke delfstoffen zij geldt. In een concessie wordt bepaald voor welk gebied zij geldt (lid 2) en voor welk tijdvak (lid 3). Op grond van art. 4 lid 4 Mijnwet 1903 kan een concessie tevens onder andere beperkingen worden verleend dan die, bedoeld in het eerste, tweede en derde lid.
Een concessie voor een delfstof wordt op grond van art. 6 Mijnwet 1903 niet verleend voor een gebied waarvoor reeds een vergunning of concessie voor die delfstof geldt.
2.8.2
Anders dan door eisers is aangevoerd, blijkt uit de gedingstukken dat verweerder heeft onderzocht of de financiële mogelijkheden van Frisia aanleiding vormen voor het weigeren van de concessie. Voor het overige zijn door eisers geen argumenten aangedragen op grond waarvan gezegd kan worden dat de verlening van de concessie in strijd met art. 3 Mijnwet 1903 heeft plaatsgevonden. Bij de verlening van de concessie is het bepaalde in de artikelen 4 en 6 Mijnwet 1903 evenzeer in acht genomen.
Dat niet door middel van proefboringen de aanwezigheid van delfstoffen in economisch winbare hoeveelheden is aangetoond, zoals art. 8c Mijnwet 1903 voorschrijft, is, anders dan door eisers is aangevoerd, geen grond voor de weigering van de concessie. Eisers miskennen met dit argument dat art. 8c Mijnwet 1903 slechts van toepassing is op de verlening van concessies voor koolwaterstoffen.
2.9 Het recht op eigendom
2.9.1
Door de verlening van de concessie wordt Frisia eigenaar van de delfstoffen die zich in de diepe ondergrond bevinden. Eisers zijn van mening dat het verlenen van de concessie aan Frisia jegens de eigenaren gelijk staat aan onteigening, die op grond van art. 14 van de Grondwet en art. 1 van het Eerste Protocol bij het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) slechts is toegestaan in het algemeen belang en mits gepaard gaande met een adequate schadevergoeding. Volgens eisers ontbreekt dit laatste en is de concessieverlening bovendien niet in het algemeen belang. Verweerder heeft volgens eisers dan ook gehandeld in strijd met voormelde bepalingen door de concessie niettemin te verlenen.
Eisers hebben verder gewezen op art. 5:20 van het Burgerlijk Wetboek (BW), waarin is bepaald dat de eigendom van de grond -voor zover de wet niet anders bepaalt- onder meer bevat de bovengrond en de zich daaronder bevindende aardlagen. Uit deze bepaling vloeit volgens eisers voort dat de eigenaar van de bovengrond tevens eigenaar is van de zich daaronder bevindende delfstoffen. Namens eisers is in dit verband ook gewezen op de parlementaire geschiedenis van genoemde bepaling, waarin zij steun menen te vinden voor hun argument.
2.9.2
Verweerder heeft zich primair op het standpunt gesteld dat eisers voorafgaand aan de verlening van de concessie niet de eigendom hadden van de delfstoffen, zodat van eigendomsontneming in het geheel geen sprake is. Volgens verweerder berust de eigendom van de delfstoffen voorafgaand aan het moment waarop een concessie wordt verleend hetzij bij de Staat, hetzij bij niemand (res nullius). Subsidiair is verweerder van mening dat geen sprake is van strijd met voormelde bepalingen. Volgens verweerder is de heersende rechtsopvatting, dat de in de loop der tijd gevormde bodemschatten ten goede dienen te komen aan de gemeenschap als geheel en niet aan de toevallige eigenaar van de grond waarin zich die bodemschatten bevinden. In art. 3 lid 1 Mbw is deze opvatting gecodificeerd door te bepalen dat delfstoffen eigendom zijn van de Staat.
2.9.3
Art. 11 Mijnwet 1810 luidt als volgt:
"Zonder uitdrukkelijke toestemming van de bodemeigenaar kan een vergunning tot het doen van opsporingen noch een mijnconcessie het recht geven peilingen te verrichten en schachten of gangen te openen, evenmin als het recht machines of magazijnen te vestigen binnen ommuurde erven, binnenplaatsen of tuinen of op terreinen grenzende aan woningen of ommuringen binnen de afstand van 100 meter vanaf genoemde ommuringen of woningen."
Op grond van art. 12 Mijnwet 1810 kan de eigenaar, zonder voorafgaande formaliteiten, opsporingen verrichten op de in het voorgaande artikel genoemde plaatsen, evenals op de andere gedeelten van zijn eigendom; maar hij dient een concessie te verkrijgen alvorens er een ontginning op te vestigen. In geen enkel geval kunnen opsporingen worden toegestaan op een reeds in concessie gegeven terrein.
In art. 17 Mijnwet 1810 is bepaald dat de akte van concessie, opgemaakt na de vervulling van de voorgeschreven formaliteiten, ten gunste van de concessionaris, alle rechten van de bodemeigenaren en de vinders of van hun rechthebbenden opheft, ieder in hun rang, nadat zij zijn gehoord of wettelijk opgeroepen, zoals hieronder wordt geregeld.
De waarde van de rechten, krachtens art. 6 van deze wet ontstaan ten gunste van de bodemeigenaar, blijft op grond van art. 18 Mijnwet 1810 verbonden met de waarde van genoemde bodem en wordt met deze bestemd voor de hypotheken, genomen door de schuldeisers van de eigenaar.
Art. 19 Mijnwet 1810 luidt als volgt:
"Vanaf het ogenblik dat voor een mijn concessie is verleend, zelfs aan de bodemeigenaar is deze eigendom onderscheiden van die van de bodem en wordt vervolgens beschouwd als nieuwe eigendom, waarop nieuwe hypotheken kunnen rusten, onverminderd die welke genomen mochten zijn of zouden worden op de bodem en de vergoeding, als gezegd in het voorgaande artikel. Indien de concessie aan de bodemeigenaar is verleend, wordt voor de uitvoering van genoemd artikel, gezegde vergoeding geschat."
De houder van een concessie is ingevolge art. 5 Mijnwet 1903 voor het tijdvak waarvoor deze is verleend eigenaar van de mijn waarop zij betrekking heeft.
Op grond van art. 6 Mijnwet 1810 regelt de akte van concessie de rechten van de bodemeigenaren op de opbrengst van de in concessie gegeven mijn.
Art. 42 Mijnwet 1810 bepaalt dat het recht, bij art. 6 van deze wet toegekend aan de bodemeigenaren, wordt geregeld tot een bedrag, vastgesteld in de akte van concessie.
2.9.4
Bij de beoordeling van het standpunt van eisers dat de verlening van de concessie een met art. 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM (hierna: art. 1 Eerste Protocol) strijdige vorm van onteigening oplevert, gaat de rechtbank er veronderstellenderwijs vanuit dat de eigendom van de delfstoffen vóór de concessieverlening bij de eigenaar van de bovengrond berust.
2.9.5
Art. 1 Eerste Protocol luidt als volgt:
"Every natural or legal person is entitled to the peaceful enjoyment of his possessions. No one shall be deprived of his possessions except in the public interest and subject to the conditions provided for by law and by the general principles of international law.
The preceding provisions shall not, however, in any way impair the right of a State to enforce such laws as it deems necessary to control the use of property in accordance with the general interest or to secure the payment of taxes or other contributions or penalties."
In de niet-authentieke Nederlandse vertaling luidt deze bepaling als volgt:
"Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren."
2.9.6
Uit de rechtspraak blijkt dat het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in art. 1 Eerste Protocol drie regels onderscheidt. De eerste regel betreft de algemene norm dat een ieder recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom. De tweede regel ziet op de eigendomsontneming en stelt vast aan welke eisen daarbij moet zijn voldaan, namelijk dat de eigendomsontneming geschiedt in het algemeen belang en in overeenstemming met de daarvoor geldende wettelijke voorschriften. De derde regel erkent expliciet het recht van staten om in overeenstemming met het algemeen belang het gebruik van eigendom te reguleren (EHRM 23 september 1982, NJ 1988, 290, Sporrong and Lönnroth).
Hoewel het om drie van elkaar te onderscheiden regels gaat, bestaat er tussen die regels een onderlinge samenhang. De 2e en de 3e regel, die volgens het Hof betrekking hebben op specifieke gevallen van 'interference' (verstoring), moeten worden uitgelegd in het licht van het algemene principe van de 1e regel, namelijk dat van het recht op ongestoord genot van eigendom (EHRM 21 februari 1986, ECHR, Series A, 98, James e.a.).
De verlening van de concessie aan Frisia brengt de eigendom van de mijn in het vermogen van de concessionaris. Art. 19 Mijnwet 1810 stelt buiten twijfel dat de bodemeigenaar geen enkele bevoegdheid meer heeft ten aanzien van de delfstoffen die zich onder zijn gronden bevinden. Naar het oordeel van de rechtbank komt de verlening van de concessie -ervan uitgaande dat die eigendom voordien bij de bodemeigenaar berustte- dan ook neer op een formele onteigening en is zij derhalve te beschouwen als een eigendomsontneming die valt onder de 2e regel zoals hierboven beschreven.
2.9.7
Uit de jurisprudentie van het Hof (EHRM 9 december 1994, NJ 1996, 374, Holy Monasteries)
vloeit voort dat vervolgens beoordeeld moet worden (a) of de eigendomsontneming is gebaseerd op wettelijke maatregelen, (b) of het doel van de eigendomsontneming is gelegen in de behartiging van het algemeen belang en (c) of de eigendomsontneming in redelijke verhouding staat tot het nagestreefde doel.
2.9.8
Bij de toetsing aan het criterium zoals hierboven geformuleerd onder (a) eist het Hof dat de wettelijke bepalingen voldoende toegankelijk, nauwkeurig geformuleerd en voorzienbaar zijn en dat de maatregel in kwestie ook niet anderszins willekeurig is (EHRM 5 januari 2000, EHRC 2000, 18, Beyeler; EHRM 25 maart 1999, JB 1999/163, Iatridis).
Aangezien de verlening van de concessie is gebaseerd op de bepalingen van de Mijnwet 1810 en de Mijnwet 1903, kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden gezegd dat de eigendomsontneming niet aan deze voorwaarden voldoet.
2.9.9
Bij de beoordeling van de vraag of het doel van de eigendomsontneming is gelegen in de behartiging van het algemeen belang (criterium b), overweegt de rechtbank dat uit de jurisprudentie van het EHRM blijkt dat aan de lidstaat een ruime marge toekomt bij de beoordeling welke sociale en economische maatregelen in het algemeen belang wenselijk zijn (EHRM 21 februari 1986, ECHR, Series A, 98, James e.a.).
Deze marge wordt slechts overschreden indien de beoordeling door de lidstaat kennelijk zonder redelijke grond is. Ook politieke en budgettaire overwegingen kunnen een inbreuk op het eigendomsrecht (mede) rechtvaardigen (EHRM 20 november 1995, ECHR, Series A, 332, Pressos Compania Naviera e.a.).
Verweerder heeft aangevoerd dat de wetgever, gelet op de limitatieve opsomming van weigeringsgronden in art. 3 Mijnwet 1903, ervan is uitgegaan dat het algemeen belang wordt gediend met delfstoffenwinning. Daar komt bij dat de Staat der Nederlanden een financieel belang heeft bij de winning van het steenzout, aangezien op grond van de aan de concessie verbonden voorschriften 10% van de hieruit voortvloeiende winst in de staatskas vloeit. Ook is van de zijde van verweerder gewezen op de directe en indirecte werkgelegenheidseffecten van de winning van het steenzout.
Deze argumenten komen de rechtbank niet onredelijk voor, zodat niet gezegd kan worden dat de beoordeling door verweerder van de verlening van de concessie als zijnde "in het algemeen belang", kennelijk zonder redelijke grond is. Hieraan doet niet af hetgeen door eisers is aangevoerd, namelijk dat de (geringe) baten voor de staatskas onder omstandigheden nihil kunnen zijn en dat de winning van het zout niet nodig is, omdat de Europese productiecapaciteit ruim voldoende is om aan de vraag te voldoen. Eisers miskennen namelijk dat op grond van de arresten van het EHRM een inbreuk op een eigendomsrecht niet slechts gerechtvaardigd is wanneer dit noodzakelijk moet worden geacht in het algemeen belang, maar reeds wanneer dit in het algemeen belang wenselijk kan worden geoordeeld. Naar het oordeel van de rechtbank is aan deze voorwaarde voldaan.
2.9.10
Een eigendomsontneming staat volgens de rechtspraak van het EHRM niet in een redelijke verhouding tot het nagestreefde doel indien op de (rechts)persoon in kwestie "an individual and excessive burden" wordt gelegd. Bij onteigening moet een vergoeding worden geboden die voldoende is om de nadelige gevolgen voor degene die het recht wordt ontnomen, niet onevenredig zwaar te laten wegen in verhouding tot de met de ontneming gemoeide, algemene belangen. Bij zijn toetsing hiervan dient de rechter de beoordelingsmarge van het bestuursorgaan te respecteren.
2.9.11
De rechtbank overweegt dat de Mijnwet 1810 erin voorziet dat aan de bodemeigenaar een retributie wordt toegekend, indien de gronden die hij in eigendom heeft binnen een gebied vallen dat in concessie wordt uitgegeven. Op grond van art. 6 Mijnwet 1810 dient immers in de concessie te worden geregeld tot welk bedrag de bodemeigenaren meedelen in de opbrengst van de in concessie gegeven mijn. Uit de samenhang tussen de artikelen 18 en 19 van de Mijnwet 1810 vloeit naar het oordeel van de rechtbank voort, dat de retributie in de plaats treedt van dat deel van de rechten van de bodemeigenaar dat is tenietgegaan door de concessieverlening.
Gelet op dit systeem is de rechtbank van oordeel dat de retributie is bedoeld als vergoeding voor de onteigening die het gevolg is van het verlenen van de concessie. Met betrekking tot de hoogte van de vergoeding moet worden bedacht dat op grond van art. 12 Mijnwet 1810 ook de bodemeigenaar een concessie behoeft, alvorens hij de delfstoffen die zich onder zijn gronden bevinden, zou kunnen winnen. Dat betekent dat het eigendomsrecht van de bodemeigenaar in zoverre zijn beperkingen kent. Bovendien geldt dat de bodemeigenaar, zou hij willen beschikken over een concessie, evenzeer zou moeten voldoen aan de eisen die aan de aanvrager van een concessie worden gesteld op grond van art. 3 Mijnwet 1903. In dit verband is niet zonder belang dat Frisia voor de winning van het steenzout aanmerkelijke investeringen zal moeten plegen.
In het onderhavige geval is de retributie in art. 6 van de concessie bepaald op een jaarlijkse uitkering van € 0,23 per hectare of op een uitkering ineens van € 5,67 per hectare, naar verkiezing van de concessiehoudster. De rechtbank ziet, mede gelet op hetgeen hiervoor is overwogen met betrekking tot het doel van de retributie en de beperkingen waarmee het onteigende deel van de eigendom is belast, geen grond voor het oordeel dat verweerder met de vaststelling van deze vergoeding de grenzen van zijn beoordelingsmarge heeft overschreden. Derhalve kan niet worden gezegd dat de eigendomsontneming niet in een redelijke verhouding staat tot het nagestreefde doel.
2.9.12
Op grond van hetgeen hierboven is overwogen, komt de rechtbank tot het oordeel dat, zelfs indien ervan uitgegaan wordt dat de bodemeigenaren tevens eigenaar zijn van de delfstoffen die zich in diepe aardlagen daaronder bevinden, de verlening van de concessie niet leidt tot een door art. 1 Eerste Protocol verboden schending van de rechten van de bodemeigenaren in het concessiegebied. De vraag of de bodemeigenaren tevens eigenaar zijn van de delfstoffen in de diepe ondergrond behoeft daarom geen beantwoording meer.
2.9.13
Op grond van art. 14 lid 1 van de Grondwet kan onteigening alleen geschieden in het algemeen belang en tegen vooraf verzekerde schadeloosstelling, een en ander naar bij of krachtens de wet te stellen voorschriften.
Op grond van art. 19 Mijnwet 1810 is één van de rechtsgevolgen van het verlenen van een concessie, dat de eigendom van de delfstoffen bij de concessionaris komt te berusten. Wederom uitgaande van de veronderstelling dat die eigendom voordien berustte bij de bodemeigenaar, komt dit neer op onteigening in vorenbedoelde zin.
Aangezien de zoutwinning, gelet op hetgeen in par. 2.9.9 is overwogen, geacht kan worden mede het algemeen belang te dienen, geldt dit evenzeer voor de met de verlening van de concessie gepaard gaande onteigening van het eigendomsrecht van de delfstoffen.
Zoals hiervoor in par. 2.9.11 is overwogen, is de rechtbank van oordeel dat de retributie die de bodemeigenaar op grond van art. 6 Mijnwet 1810 toekomt, moet worden gezien als een vergoeding voor de onteigening die het gevolg is van het verlenen van de concessie. Daarmee is voldaan aan het vereiste dat schadeloosstelling vooraf bij wet verzekerd moet zijn.
De vraag of deze retributie, zoals vastgesteld in art. 6 van de concessie, wat haar hoogte betreft gezien kan worden als een billijke vergoeding, beantwoordt de rechtbank bevestigend. Gelet op de beperkingen die rusten op het eigendomsrecht van de bodemeigenaar ten aanzien van de diepe delfstoffen, zoals omschreven in par. 2.9.11, is de rechtbank van oordeel dat niet in redelijkheid kan worden gezegd dat, met inachtneming van de toekenning van bedoelde retributie aan de bodemeigenaren, sprake is van een schending van het beginsel van de gelijkheid voor de publieke lasten.
Het beroep van eisers op art. 14 Grondwet kan daarom niet slagen.
2.9.14
Dat de retributie voor grondeigenaren bij de invoering van de Mbw is afgeschaft, is, gelet op het ex tunc karakter van de door de rechtbank te plegen beoordeling, geen omstandigheid die betrokken kan worden bij de beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit, zodat deze omstandigheid niet afdoet aan de hiervoor onder 2.9.12 en 2.9.13 weergegeven conclusies.
2.10 De belangenafweging
2.10.1
Art. 7 lid 1 Mijnwet 1903 bepaalt dat aan een concessie voorschriften kunnen worden verbonden. Op grond van art. 7 lid 3 Mijnwet 1903 kan in een concessie worden bepaald dat de minister van EZ daarbij omschreven bevoegdheden heeft ter uitvoering van daarbij aangewezen voorschriften.
In art. 11 lid 1 van de concessie is bepaald dat Frisia vóór de aanvang van de ontginning aan de Inspecteur-Generaal der Mijnen een op de voorgenomen ontginningswerken betrekking hebbend ontginningsplan overlegt. Ingevolge lid 4 van art. 11 van de concessie geschiedt de ontginning uitsluitend overeenkomstig het ontginningsplan, nadat het door de minister van EZ is goedgekeurd.
Uit deze bepalingen volgt dat de concessie Frisia nog niet het recht verleent om onmiddellijk tot winning van steenzout over te gaan. Hiervoor is nog een goedkeuringsbesluit van verweerder nodig ter zake van een door Frisia ingediend ontginningsplan. Het argument van eisers, dat erop neerkomt dat verweerder van het verlenen van de concessie had moeten afzien vanwege het risico van schade als gevolg van de met de zoutwinning gepaard gaande bodemdaling, treft dan ook geen doel.
2.10.2
Eisers hebben aangevoerd dat verweerder in redelijkheid niet tot zijn beslissing heeft kunnen komen, omdat de maatschappelijke nadelen van de zoutwinning (schade door bodemdaling) niet opwegen tegen de voordelen (economisch gewin voor een particuliere onderneming).
Gelet op de in art. 3 Mijnwet 1903 limitatief opgesomde weigeringsgronden, komt naar het oordeel van de rechtbank aan dit argument geen doorslaggevend gewicht toe.
2.11 Conclusie
Op grond van al hetgeen hiervoor is overwogen, komt de rechtbank tot de slotsom dat er inhoudelijk geen aanleiding is om het besluit tot concessieverlening voor onrechtmatig te houden.
Wel heeft verweerder ten onrechte niet de ontvankelijkheid beoordeeld van de diverse burgers en rechtspersonen die, verenigd in de actiegroep "Laat het zout maar zitten", bezwaar hebben gemaakt tegen het primaire besluit van 19 april 2002. Dit leidt tot een gedeeltelijke vernietiging van het bestreden besluit op formele gronden.
Het beroep van eisers zal derhalve gegrond worden verklaard. Wegens strijd met de artikelen 1:2 en 7:11 Awb zal de rechtbank het bestreden besluit vernietigen voor zover verweerder de hierna in het dictum aan te wijzen burgers en rechtspersonen ontvankelijk heeft geacht. De rechtbank zal in zoverre zelf in de zaak voorzien door de bezwaren, voor zover ingediend namens bedoelde (rechts)personen, niet-ontvankelijk te verklaren.
Voor zover gericht tegen de wijziging van de concessie "Barradeel II", zoals neergelegd in het besluit van 8 juli 2005, wordt het geding verwezen naar de bezwaarschriftprocedure.
2.12 Griffierecht en proceskosten
Op grond van het vorenstaande en gelet op het bepaalde in art. 8:74 lid 1 Awb dient de Staat het door eisers betaalde griffierecht van € 232,00 aan hen te vergoeden.
Op grond van art. 8:75 Awb veroordeelt de rechtbank verweerder in de proceskosten. Overeenkomstig het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht worden de proceskosten van eisers terzake van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 966,00 (beroepschrift 1 punt; verschijnen ter zitting 1 punt; gewicht van de zaak: zwaar, wegingsfactor 1,5; waarde per punt: € 322,00). De rechtbank wijst de Staat aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden.
Beslist wordt als volgt.
3 Beslissing
De rechtbank:
a. verklaart het beroep gegrond;
b. vernietigt het besluit op bezwaar van 23 december 2002 voor zover
- de vereniging Dorpsbelang Oosterbierum-Klooster-Lidlum
- de vereniging Dorpsbelang Ried e.o
- de vereniging Dorpsbelang Wijnaldum
- de vereniging Dorpsbelang Sexbierum-Pietersbierum
- de Noordelijke Land- en Tuinbouw Organisatie
- de op de gewaarmerkte bijlage vermelde natuurlijke personen
ontvankelijk zijn geacht in hun bezwaren;
c. verklaart niet-ontvankelijk de bezwaren voor zover ingediend door:
- de vereniging Dorpsbelang Oosterbierum-Klooster-Lidlum
- de vereniging Dorpsbelang Ried e.o
- de vereniging Dorpsbelang Wijnaldum
- de vereniging Dorpsbelang Sexbierum-Pietersbierum
- de Noordelijke Land- en Tuinbouw Organisatie
- de op de gewaarmerkte bijlage vermelde natuurlijke personen
en bepaalt dat haar uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
d. bepaalt dat de Staat der Nederlanden het griffierecht van € 232,00 aan eisers vergoedt;
e. veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers ten bedrage van € 966,00, aan eisers te vergoeden door de Staat der Nederlanden;
f. verwijst de beslissing op het beroep voor zover gericht tegen het besluit van 8 juli 2005 naar de minister van Economische Zaken.
Aldus gegeven door mr. D.J. Keur, voorzitter, en mrs. C.H. de Groot en E. de Witt, rechters, en door voornoemde voorzitter in het openbaar uitgesproken op 27 september 2005 in tegenwoordigheid van mr. F.P. Dillingh als griffier.
w.g. F.P. Dillingh
w.g. D.J. Keur
Tegen deze uitspraak staat voor partijen het rechtsmiddel hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks behoudens het bepaalde in art. 6:13 juncto 6:24 Awb.
Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Postbus 20019
2500 EA Den Haag
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.
Afschrift verzonden op: 28 september 2005