Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht
Uitspraak ex artikel 8:70 van Pro de Algemene wet bestuursrecht
Reg.nr.: 04/1265 en 05/790
Inzake het geding tussen
[A], wonende te [B], eiser,
gemachtigde: mr. W.J. Dammingh, werkzaam bij de Nederlandse Politie Bond te Woerden,
en
het College van Bestuur van de Politieacademie, verweerder,
gemachtigde: mr. B. van den Bergh, werkzaam bij de Bestuur & Concernstaf van de Politieacademie te Apeldoorn.
Procesverloop
Bij brief van 23 september 2004 heeft verweerder eiser mededeling gedaan van zijn besluit op bezwaar dat betrekking heeft op eisers verplaatsing op grond van het Besluit algemene rechtspositie politie (Barp).
Bij brief van 20 april 2005 heeft verweerder eiser mededeling gedaan van zijn besluit op bezwaar dat betrekking heeft op eisers ontslag op grond van het Barp.
Tegen beide besluiten heeft eiser tijdig beroep ingesteld.
De zaken zijn behandeld ter zitting van de rechtbank, meervoudige kamer, gehouden op 25 augustus 2005. Eiser is in persoon verschenen, bijgestaan door mr. Dammingh voornoemd. Verweerder is verschenen bij zijn voornoemde gemachtigde, bijgestaan door de heer [C], plaatsvervangend voorzitter van het College van Bestuur. Tevens waren aan de zijde van verweerder aanwezig de heer [C], teamchef, en mevrouw [E], personeelsconsulente.
Motivering
Eiser is sinds 1975 werkzaam bij de politie, laatstelijk in de functie van docent B aan het Instituut voor de Basispolitiefunctie (IBP) op de locatie Leeuwarden.
Bij besluit van 13 februari 2004 heeft verweerder besloten eiser op grond van artikel 64 Barp Pro te verplaatsen van de locatie Leeuwarden naar de locatie Amsterdam. Verweerder heeft aan dit besluit in de eerste plaats ten grondslag gelegd dat eiser nog altijd niet had voldaan aan de voor zijn functie vereiste competenties en kwaliteitseisen, in het bijzonder het behalen van de Pedagogisch Didactische Aantekening (PDA), en verder dat eiser blijkens een door het bureau Palaver opgestelde rapportage een blijvende storende factor vormde binnen het onderwijsteam in Leeuwarden. Verweerder heeft in het besluit bovendien opgemerkt dat de verplaatsing als een laatste herkansing wordt beschouwd en dat eiser zich op straffe van disciplinaire maatregelen zal dienen te houden aan de nadere afspraken die zullen worden gemaakt met betrekking tot het behalen van de benodigde certificaten en het wijzigen van zijn gedrag, houding en representativeit.
Eiser heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt, dat bij het bestreden besluit van 23 september 2004 ongegrond is verklaard. Wel is in dat besluit aangegeven dat conform het advies van de Bezwarenadviescommissie Politieacademie (hierna: de commissie) een plan van aanpak zal worden opgesteld ten aanzien van de aan eiser op te dragen taken en de te bereiken resultaten.
Begin maart 2004 is eiser begonnen met zijn werkzaamheden bij het IPB, locatie Amsterdam. Op 8 september 2004 is door de direct leiddinggevende van eiser een functioneringsverslag opgemaakt. Dit verslag heeft geleid tot het voornemen van verweerder van 13 oktober 2004 om eiser wegens ernstig plichtsverzuim de maatregel van disciplinair ontslag, zoals bedoeld in artikel 77 lid 1 onder Pro j Barp, op te leggen.
Na kennis te hebben genomen van eisers zienswijze heeft verweerder bij besluit van 8 november 2004 hem met ingang van 1 december 2004 ontslag verleend.
Eiser heeft ook tegen dit besluit bezwaar gemaakt, dat bij het bestreden besluit van 20 april 2005 ongegrond is verklaard, zulks in afwijking van het advies van de commissie.
Tegen het verplaatsingsbesluit heeft eiser in beroep aangevoerd dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat het dienstbelang zijn verplaatsing van Leeuwarden naar Amsterdam zou vorderen, dat zijn persoonlijke belangen daarbij onvoldoende zijn meegewogen en dat verweerder ten onrechte geen gehoor heeft gegeven aan het advies van de commissie. In het beroep dat zich richt tegen het ontslagbesluit heeft eiser gemotiveerd bestreden dat hij zich schuldig zou hebben gemaakt aan zodanig ernstig plichtsverzuim dat de maatregel van ontslag gerechtvaardigd zou zijn.
De rechtbank overweegt als volgt.
Ten aanzien van het verplaatsingsbesluit
Artikel 64 Barp Pro bepaalt dat, indien het belang van de dienst dit in bijzondere gevallen vordert, de ambtenaar verplicht is zijn functie uit te oefenen op een andere dan de hem aangewezen plaats van tewerkstelling, mits dit redelijk is in verband met zijn persoonlijkheid en vooruitzichten.
Uit de strekking van het verplaatsingsbesluit en hetgeen namens verweerder ter zitting van de commissie en ter zitting van de rechtbank naar voren is gebracht, kan worden afgeleid dat verweerder met de verplaatsing van eiser met name heeft beoogd de verstoorde verhoudingen binnen het onderwijsteam van de locatie Leeuwarden te normaliseren en zodoende de kwaliteit van het onderwijs op die locatie te verbeteren. De rechtbank begrijpt dat dat laatste voor verweerder het dienstbelang als bedoeld in artikel 64 Barp Pro vormt, hoewel vastgesteld moet worden dat verweerder dat noch in het primaire besluit, noch in het besluit op bezwaar expliciet heeft aangegeven.
Uit artikel 64 Barp Pro volgt dat in het verplaatsingsbesluit niet kan worden volstaan met een enkele verwijzing naar het dienstbelang, maar dat dient te worden gemotiveerd waarom het dienstbelang in een concreet geval juist een verplaatsing vordert en waarom dat dienstbelang zwaarder dient te wegen dan de persoonlijke omstandigheden van de te verplaatsen ambtenaar. Gelet op de redactie van het artikel ("in bijzondere gevallen") dienen aan die motivering bovendien hoge eisen te worden gesteld.
Aan die hoge eisen is naar het oordeel van de rechtbank in het onderhavige geval niet voldaan. Daartoe wordt als volgt overwogen.
De rechtbank acht het begrijpelijk dat verweerder, met het oog op de kwaliteit van het onderwijs in Leeuwarden, van eiser verlangt dat hij de voor zijn functie benodigde certificaten behaalt. Dat eiser zowel ten tijde van het primaire als het bestreden besluit niet had voldaan aan de afspraken die in dit verband met hem waren gemaakt, vormt op zichzelf echter nog geen grond voor een verplaatsing. Een besluit tot verplaatsing is immers geen disciplinaire maatregel. Uit de beide besluiten kan op geen enkele wijze worden opgemaakt waarom verweerder mocht menen dat eiser de benodigde certificaten in Amsterdam wel zou kunnen behalen en in Leeuwarden niet.
Begrijpelijk is ook de wens van verweerder om de sfeer en onderlinge verhoudingen binnen het onderwijsteam op de locatie Leeuwarden te verbeteren. Om de verplaatsing van eiser te kunnen rechtvaardigen dient dan wel vast te staan dat het slechte functioneren van deze locatie in ieder geval in enige mate aan hem te wijten valt. Vastgesteld moet echter worden dat verweerder zulks wel heeft gesteld, maar die stelling nauwelijks met stukken heeft onderbouwd. Feitelijk bestaat de onderbouwing alleen uit het rapport van Palaver van 19 januari 2004, een rapport dat blijkens de toelichting daarop met name gebaseerd is op gesprekken die met de betrokken medewerkers zijn gevoerd en dat verder geen concrete aanbevelingen bevat. Afgezien daarvan komt de naam van eiser alleen terug in een tweetal "opmerkingen van persoonlijke aard", waarvan overigens niet duidelijk is of die door één of meer medewerkers zijn gemaakt. Van een objectieve vaststelling door de onderzoekers dat eiser de sfeer en onderlinge verhoudingen negatief beïnvloedde is derhalve geen sprake; uit het rapport kan veeleer worden opgemaakt dat sprake was van een brede ontevredenheid onder de medewerkers over het functioneren van de locatie en het gebrek aan leiding. Voor het overige bevindt zich in het dossier alleen het verslag van een functioneringsgesprek van 24 juni 2003, slechts zes maanden voor het rapport van Palaver, waaruit een dergelijke negatieve rol in het geheel niet blijkt.
De rechtbank stelt ten slotte vast dat uit het primaire noch het bestreden besluit kenbaar blijkt van een afweging tussen het door verweerder geschetste dienstbelang en de persoonlijke belangen van eiser, waarbij onder meer gewezen kan worden op diens bij verweerder bekende medische klachten. Dat met deze klachten rekening zou zijn gehouden door te kiezen voor een verplaatsing naar Amsterdam als meest nabijgelegen locatie vanuit Leeuwarden, zoals verweerder ter zitting heeft gesteld, mag zo zijn, maar die afweging had in ieder geval in de besluiten moeten worden opgenomen. Bovendien ziet de door verweerder gemaakte afweging op de wijze waarop de verplaatsing vorm wordt gegeven, waarmee nog niet duidelijk is gemaakt waarom het dienstbelang, afgewogen tegen de persoonlijkheid en vooruitzichten van eiser, een verplaatsing noodzakelijk maakte.
Het voorgaande klemt te meer nu de commissie, mede met het oog op de persoonlijke belangen van eiser, geadviseerd heeft om het verplaatsingsbesluit op een aantal punten te heroverwegen. Zo heeft de commissie verweerder gevraagd de tewerkstelling aan een tijdsbestek te verbinden en een plan van aanpak op te stellen, waarin zijn opgenomen de taken die aan eiser worden opgedragen en de voorwaarden waaraan hij moet voldoen. Aan dat eerste punt is verweerder in het bestreden besluit ongemotiveerd voorbijgegaan, terwijl het plan van aanpak dat volgens het bestreden besluit op korte termijn zou worden opgesteld door de faculteit Algemene Politiekunde er, in ieder geval in de door de commissie bedoelde vorm, niet is gekomen.
Al het voorgaande betekent dat het bestreden besluit van 23 september 2004 in strijd met artikel 7:12 Algemene Pro wet bestuursrecht (Awb) op een ondeugdelijke motivering berust. Het tegen dit besluit ingestelde beroep is derhalve gegrond.
Ten aanzien van het ontslagbesluit
Ingevolge artikel 76 Barp Pro kan de ambtenaar die de hem opgelegde verplichtingen niet nakomt of zich overigens aan plichtsverzuim schuldig maakt, disciplinair worden gestraft. Het begrip plichtsverzuim is in het tweede lid van dit artikel gedefinieerd als zowel het overtreden van een voorschrift als het doen of nalaten van iets dat een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen.
De disciplinaire straffen die bij plichtsverzuim kunnen worden opgelegd, zijn opgenomen in artikel 77 lid 1 Barp Pro. Van deze straffen is de disciplinaire straf van ontslag de zwaarste. Het opleggen daarvan zal derhalve slechts gerechtvaardigd kunnen zijn in die gevallen waarin sprake is van een ernstige mate van plichtsverzuim.
Blijkens het ontslagbesluit en het voornemen daartoe meent verweerder dat van dat laatste sprake is, zowel omdat eiser ten tijde van het besluit nog altijd de voor zijn functie benodigde PDA niet had behaald als omdat hij bewust een onwerkbare arbeidsrelatie heeft laten ontstaan.
De stukken maken genoegzaam duidelijk dat eiser door zijn werkgever veelvuldig gewezen is op het belang van de PDA voor het goed kunnen vervullen van zijn functie als docent B. In dit verband kan worden gewezen op de verslagen van de (functionerings)gesprekken die op 23 september 2002, 24 juni 2003 en 22 december 2003 in Leeuwarden met eiser zijn gehouden, op de lijst met afspraken die op 2 maart 2004 met eiser zijn gemaakt bij aanvang van zijn werkzaamheden op de locatie Amsterdam en op de brief van 14 juni 2004. Dat nooit een concreet tijdspad is afgesproken voor het behalen van de PDA doet er niet aan af dat eiser zelf ook nauwelijks initiatief heeft getoond en dat een periode van ruim twee jaar in ieder geval voldoende had moeten zijn om aan de vereisten te voldoen. Onweersproken is immers dat het overgrote merendeel van de docenten de aantekening inmiddels wel heeft behaald.
De rechtbank is dan ook met de commissie en verweerder van oordeel dat eiser op dit punt verwijtbaar in gebreke is gebleven. Het niet behalen van de PDA kan dan ook worden aangemerkt als plichtsverzuim in de zin van artikel 76 Barp Pro. Anders dan verweerder acht de rechtbank deze vorm van plichtsverzuim echter niet van een zodanig gewicht dat reeds in verband hiermee het opleggen van de zwaarste disciplinaire straf die het Barp kent, gerechtvaardigd is. Daarbij is mede van belang dat verweerder, ondanks het feit dat eiser geruime tijd nalatig is gebleven bij het behalen van de PDA, nooit eerder aanleiding heeft gezien om hem daarvoor een disciplinaire maatregel op te leggen. De rechtbank wijst er in dit verband nogmaals nadrukkelijk op dat het besluit tot verplaatsing niet als zodanig kan gelden.
Ten aanzien van de tweede grond waarop het ontslagbesluit berust overweegt de rechtbank het volgende. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting kan worden opgemaakt dat de relatie tussen eiser en verweerder in meer of mindere mate verstoord is geraakt sinds de sluiting in 1997 van de locatie [B], waar eiser aanvankelijk werkzaam was, en zijn daaropvolgende plaatsing in Leeuwarden. Dat neemt niet weg dat uit het verslag van het op 24 juni 2003 gehouden functioneringsgesprek blijkt dat de toenmalige leidinggevende van eiser van mening was dat hij op dat moment inhoudelijk goed functioneerde en dat ook de samenwerking met zijn collega's goed verliep. Voor zover zich derhalve in de periode voor dit functioneringsgesprek incidenten hebben voorgedaan, moet worden geconcludeerd dat deze kennelijk voor verweerder geen afbreuk deden aan het algehele positieve beeld dat over eiser bestond. Bij de beoordeling van eisers gedrag kunnen deze incidenten thans dan ook verder geen rol meer spelen. In dat licht bevreemdt de verwijzing in het voornemen naar de vele en ernstige klachten die over eiser zouden zijn geuit in de periode dat eiser in Leeuwarden werkzaam was. Uit het dossier blijkt voor wat betreft de periode na 24 juni 2003 alleen van een klacht van een aantal studenten naar aanleiding van een incident op 13 november 2003, welke klacht is afgehandeld en verder niet tot disciplinaire maatregelen heeft geleid. In het dossier bevinden zich overigens ook met betrekking tot de eerdere periode geen stukken die de in het voornemen gehanteerde kwalificatie "zo veel en zo ernstig" kunnen dragen.
Uit het voornemen tot ontslag blijkt dat de verwijten die verweerder eiser verder maakt voornamelijk betrekking hebben op de periode dat hij werkzaam is geweest op de locatie Amsterdam. Deze verwijten hebben met name betrekking op het feit dat eiser zich regelmatig kort voor of zelfs na aanvang van lessen zou hebben afgemeld en dat hij ook overigens veelvuldig ongeoorloofd of zonder goede reden heeft verzuimd.
Met verweerder kan worden vastgesteld dat eiser slechts zeer beperkt werkzaamheden heeft verricht op de locatie Amsterdam en dat hij niet in alle gevallen een bevredigende verklaring heeft kunnen geven voor zijn verzuim, ook niet als aangenomen zou moeten worden dat het verslag van de heer [G] van 8 september 2004 een (te) eenzijdig beeld van de gebeurtenissen schetst en mede uitgegaan zou moeten worden van het (uiteraard evenzeer eenzijdige) verslag dat eiser van diezelfde verzuimdagen heeft gemaakt. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat er weliswaar aanwijzingen zijn dat eiser in (een deel van) die periode naast fysieke (rug) ook werkgerelateerde psychische klachten (in de vorm van een beginnende burn out) had, maar stelt tevens vast dat verweerder op advies van de bedrijfsarts rekening heeft gehouden met de bij hem bekende klachten door eisers werktijden aan te passen. Bovendien blijkt uit het dossier dat de bedrijfsarts eiser vanaf 31 mei 2004 geschikt heeft geacht voor het verrichten van werk. Ook overigens is de rechtbank van oordeel dat eiser in Amsterdam voldoende begeleiding heeft ontvangen, ook al is het plan van aanpak waartoe in het kader van het verplaatsingsbesluit was geadviseerd nooit tot stand gekomen. De afspraken die bij aanvang van zijn werkzaamheden op 2 maart 2004 met hem zijn gemaakt, laten immers niets aan duidelijkheid te wensen over en de onderwijsmanager van de locatie, de heer [F], heeft eiser daarbij ook nadrukkelijk op het hart gedrukt om eventuele (medische) problemen tijdig bij hem aan te kaarten.
Dat het veelvuldige verzuim er bij de werkgever toe heeft geleid dat het vertrouwen in eisers functioneren is weggevallen, zoals verweerder in het voornemen stelt, is voorstelbaar. Met de commissie is de rechtbank evenwel van oordeel dat uit de stukken niet kan worden opgemaakt dat eiser de werkrelatie in Amsterdam bewust heeft beoogd te frustreren. Veeleer lijkt sprake te zijn geweest van een (al dan niet terechte) steeds verder toenemende onvrede aan de kant van eiser over de wijze waarop gedurende de afgelopen jaren met hem was omgesprongen.
Nu van een bewuste frustratie van de werkrelatie geen sprake is, kan, ook indien het hierboven beschreven gedrag van eiser in Amsterdam wordt meegewogen bij het plichtsverzuim waarvan hem met betrekking tot het niet behalen van de PDA een verwijt kan worden gemaakt, niet gesproken worden van een zodanige ernstige vorm van disfunctioneren dat de maatregel van ontslag daarvoor een passende sanctie vormt.
De rechtbank wijst er in dit verband tevens op dat verweerder in de verslechterende situatie in Amsterdam kennelijk geen aanleiding heeft gezien om het functioneren van eiser formeel aan de orde te stellen in een functionerings- of beoordelingsgesprek, hetgeen op grond van het door verweerder gehanteerde Reglement personeelsbeoordeling wel is vereist indien het opleggen van een disciplinaire maatregel wordt overwogen.
Namens eiser is verzocht om bij gegrondverklaring van de beroepen ook de primaire besluiten te herroepen. De rechtbank acht daartoe geen termen aanwezig, nu de geconstateerde gebreken in de besluitvorming in beginsel nog door verweerder kunnen worden hersteld. De rechtbank heeft niettemin oog voor de belangen van eiser die aan dit verzoek ten grondslag liggen. Eiser is immers al sinds 1 december 2004 verstoken van inkomsten. Nu het bovendien, gelet op hetgeen de rechtbank in deze uitspraak heeft overwogen, niet uitgesloten is dat verweerder de beide bezwaarschriften alsnog gegrond zal verklaren, bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:72 lid 5 Awb Pro een voorziening te treffen, in die zin dat verweerder zal worden opgedragen om eiser te behandelen als ware het ontslagbesluit niet genomen, één en ander totdat opnieuw op de bezwaarschriften zal zijn beslist.
Nu de beroepen gegrond wordt verklaard zal de rechtbank, gelet op het bepaalde in artikel 8:74 Awb Pro, de Politieacademie aanwijzen als de rechtspersoon die het door eiser in beide zaken betaalde griffierecht ad € 136,-- (derhalve in totaal € 272,--) aan hem dient te vergoeden. Tevens bestaat aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van de beroepen heeft moeten maken. Deze kosten worden op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht in beide gevallen begroot op € 644,-- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, wegingsfactor 1 en waarde per punt € 322,--), derhalve in totaal op € 1.288,--.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep onder nummer 04/1265, gericht tegen het besluit van 23 september 2004, gegrond;
- verklaart het beroep onder nummer 05/790, gericht tegen het besluit van 20 april 2005, gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat verweerder eiser zal dienen te behandelen als ware het ontslagbesluit van 8 november 2004 niet genomen, één en ander totdat opnieuw op de bezwaarschriften van eiser zal zijn beslist;
- wijst de Politieacademie aan als de rechtspersoon die het door eiser betaalde griffierecht in de zaken onder nummers 04/1265 en 05/790, in beide gevallen een bedrag van € 136,--, aan hem dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser, in zowel de zaak onder nummer 04/1265 als in de zaak onder nummer 05/790 begroot op € 644,--, onder aanwijzing van de Politieacademie die deze bedragen aan eiser dient te voldoen.
Aldus gegeven door mr. D.J. Keur, voorzitter, en mrs. A.J. Rietveld en J. van Bruggen, leden, en in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van mr. P.R.M. Poiesz als griffier op 7 september 2005.
w.g. P.R.M. Poiesz w.g. D.J. Keur
Tegen deze uitspraak staat voor partijen het rechtsmiddel hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks behoudens het bepaalde in artikel 6:13 juncto Pro 6:24 Algemene wet bestuursrecht.
Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te verzenden aan:
de Centrale Raad van Beroep
Postbus 16002
3500 DA Utrecht
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.
Afschrift verzonden op: 13 september 2005