Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht
Uitspraak ex artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht
Reg.nr.: 04/570
Inzake het geding tussen
[A], wonende te [B], eiser,
gemachtigde: D. van Zoelen, werkzaam bij de Centrale van Middelbare en Hogere Functionarissen bij Overheid, Onderwijs, Bedrijven en Instellingen te Leidschendam,
en
de staatssecretaris van Defensie, verweerder,
gemachtigde: mr. C. Berkhuizen, werkzaam bij verweerders ministerie.
Procesverloop
Bij brief van 5 april 2004 heeft verweerder eiser mededeling gedaan van een besluit op bezwaar betreffende de toepassing van het Burgerlijk Ambtenarenreglement Defensie (BARD).
Tegen dit besluit is namens eiser beroep ingesteld.
De zaak is behandeld ter zitting van de rechtbank, meervoudige kamer, gehouden op 11 april 2005. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is verschenen bij gemachtigde.
Motivering
De rechtbank baseert zich bij haar oordeelsvorming op onderstaande feiten en omstandigheden.
Eiser is vanaf 1 februari 1972 werkzaam als burgerambtenaar bij het Ministerie van Defensie. Met ingang van 1 januari 1998 is eiser aangesteld als hoofd van de afdeling Material Management bij het Militair Geneeskundig Logistiek Centrum (MGLC) te Heerenveen. Het MGLC is een onderdeel van het Militair Geneeskundig Facilitair Bedrijf (MGFB) te Den Haag. Onder de afdeling Material Management vallen de taakgroepen Logistiek, Inkoop en Expertise. Vanaf 1 september 2002 is eiser werkzaam als hoofd Projectmanagement bij het MGLC.
De afdeling Material Management heeft onder andere als taak het al dan niet projectmatig voorzien in de behoefte aan geneeskundige goederen en diensten van het ministerie van Defensie, waaronder ook wordt begrepen het realiseren van raam- en afroepcontracten. Daarnaast houdt deze afdeling zich bezig met het plannen en beheersen van het bevoorradingsproces van geneeskundige goederen, waaronder het behandelen van materieelprojecten en het afsluiten en eventueel herzien van contracten met derden.
Het MGLC heeft op enig moment een raamovereenkomst met de besloten vennootschap Brocacef B.V. (verder: Brocacef) gesloten. Eiser heeft in januari 2002 geconstateerd dat deze overeenkomst al in december 2001 was verlopen. Hij heeft toen in overleg met het hoofd Inkoop -waarvan eiser destijds de leidinggevende was- besloten om het contract te "verlengen" tot 31 december 2002. Het hoofd Inkoop heeft vervolgens bij brief van 16 januari 2002 Brocacef van deze beslissing op de hoogte gebracht. Eiser was op grond van zijn functiebeschrijving, gelet op het met het contract gemoeide financiële belang, niet bevoegd om deze beslissing te nemen. Bovendien had, voordat kon worden besloten om een nieuw contract met Brocacef aan te gaan, een Europese aanbesteding dienen plaats te vinden. De commandant van het MGLC is door eiser niet, althans niet vóór 16 januari 2002, op de hoogte gebracht van de hiervoor geschetste gang van zaken.
In februari 2002 is verweerder bekend geworden met de hiervoor bedoelde situatie. Verweerder heeft vervolgens aanleiding gezien om een commissie van onderzoek in te stellen en deze op te dragen een onderzoek te doen naar -kort gezegd- het reilen en zeilen van het MGLC en de rol van de sleutelfunctionarissen in dat verband (waartoe eiser ook wordt gerekend). De commissie heeft in een rapport van 21 februari 2003 verslag gedaan van haar bevindingen. In dat rapport wordt mede ingegaan op de kwestie van het contract met Brocacef. De commissie heeft diverse aanbevelingen van organisatorische aard gedaan en voorts geadviseerd om een aantal medewerkers -waaronder eiser- een disciplinaire maatregel op te leggen.
Bij besluit van 13 oktober 2003 heeft verweerder -na het voornemen daartoe aan hem kenbaar te hebben gemaakt- eiser wegens ernstig plichtsverzuim disciplinair gestraft. Daarbij is eiser een salarismaatregel opgelegd, inhoudende de vaststelling van het salaris van eiser voor de duur van twaalf maanden op een bedrag in de voor hem geldende salarisschaal dat twee jaarlijkse periodieken minder bedraagt dan ingevolge de op hem van toepassing zijnde bezoldigingsregeling behoort te gelden. Daarnaast is hem ongevraagd ontslag verleend, met dien verstande dat deze maatregel niet ten uitvoer wordt gelegd indien eiser zich gedurende een periode van twee jaar niet schuldig maakt aan soortgelijk of ander ernstig plichtsverzuim.
Eiser heeft tegen dit besluit een bezwaarschrift ingediend. Verweerder heeft het bezwaarschrift voor advies in handen gesteld van de bezwaarschriftencommissie Defensie Interservice Commando (DICO). Bij het bestreden besluit heeft verweerder conform het advies van deze commissie besloten.
Verweerder heeft bij de beslissing op bezwaar zijn standpunt gehandhaafd dat eiser zich schuldig heeft gemaakt aan ernstig plichtsverzuim. Daartoe is overwogen dat eiser op een drietal punten tekortgeschoten is in de naleving van de uit hoofde van art. 70 BARD op hem rustende verplichting om de plichten uit zijn functie nauwgezet en ijverig te vervullen en zich te gedragen zoals een goed ambtenaar betaamt. In de eerste plaats wordt eiser verweten dat hij niet tijdig heeft geconstateerd dat het contract met Brocacef in december 2001 zou aflopen. In de bewuste periode was slechts sprake van een vijftal contracten en eiser had er voor moeten zorgen dat er een contractenregister was, aan de hand waarvan bijgehouden kan worden wanneer de werkingsduur van een contract (eventueel) afloopt. Eiser had zich bovendien niet uitsluitend mogen verlaten op -achteraf onjuist gebleken- mededelingen van ondergeschikten, maar had zich moeten vergewissen van de juistheid van de informatie die hij van zijn medewerkers kreeg. Voorts maakt verweerder eiser een verwijt van de omstandigheid dat hij, zonder daartoe beslissingsbevoegd te zijn, het -evenmin bevoegde- hoofd Inkoop opdracht heeft gegeven om het contract met Brocacef te "verlengen". Ten slotte wordt eiser aangerekend dat hij niet aan de commandant van het MGLC heeft gemeld dat het contract al was afgelopen en dat hij eigenmachtig -dus zonder medeweten van de commandant- tot actie is overgegaan. Als gevolg van deze actie is de betrouwbaarheid van het MGLC als contractspartij volgens verweerder onder druk komen te staan, aangezien het instellen van claims door derden niet denkbeeldig was nu het aangaan van een nieuw contract slechts mogelijk was na het doorlopen van een Europese aanbestedingsprocedure.
Het bezwaarschrift is gedeeltelijk gegrond verklaard voor zover het de bij het primaire besluit opgelegde salarisvermindering betreft, in die zin dat de duur van die strafmaatregel is verkort tot zes maanden, te rekenen vanaf 1 november 2003. Daartoe is overwogen dat verweerder bij de oplegging van de disciplinaire strafmaatregelen onvoldoende de tot dan toe onberispelijke staat van dienst van eiser heeft meegewogen, mede gelet op de verwachting dat de kans op het risico van een herhaling van dit gedrag minimaal zal zijn in verband met de reeds gerealiseerde functiewijziging.
De rechtbank overweegt als volgt.
Art. 125 lid 1 aanhef en onder a Ambtenarenwet (AW) bepaalt -voor zover hier van belang- dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur voorschriften worden vastgesteld betreffende aanstelling, schorsing of ontslag van een ambtenaar.
Voor burgerlijke ambtenaren in dienst van het Ministerie van Defensie zijn deze voorschriften neergelegd in het BARD. Op grond van art. 70 lid 1 BARD is de ambtenaar gehouden de plichten uit zijn functie voortvloeiende nauwgezet en ijverig te vervullen en zich te gedragen, zoals een goed ambtenaar betaamt. Ingevolge art. 99 lid 1 BARD kan de ambtenaar, die de hem opgelegde verplichtingen niet nakomt of zich overigens aan plichtsverzuim schuldig maakt, deswege disciplinair worden gestraft. In lid 2 is bepaald dat plichtsverzuim zowel het overtreden van enig voorschrift als het doen of nalaten van iets, hetwelk een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen, omvat. In art. 100 lid 1 BARD zijn de disciplinaire straffen opgenomen welke kunnen worden opgelegd. Het betreft onder andere de vaststelling van het salaris op een bedrag in de voor de ambtenaar geldende salarisschaal dat maximaal twee jaarlijkse periodieke salarisverhogingen minder bedraagt dan ingevolge de op hem van toepassing zijnde bezoldigingsregel behoort te gelden, een en ander voor de tijd van niet langer dan twee jaren, alsmede ontslag. Op grond van het derde lid van deze bepaling kan worden bepaald dat een straf voorwaardelijk wordt opgelegd.
Eiser heeft in beroep aangevoerd dat de kwestie van het contract met Brocacef mede gezien moet worden tegen de achtergrond van het functioneren van de organisatie in de bewuste periode. In deze periode bestond een cultuur, waarbij het resultaat voorop stond en waarbij de regels soms aan dat resultaat ondergeschikt werden gemaakt. De commandant van het MGLC was daarvan ook op de hoogte. Verder is van belang dat het toenmalige hoofd Inkoop niet goed functioneerde. Hij schermde belangrijke informatie af en heeft eiser tot twee keer toe onjuist geïnformeerd over de datum, waarop het contract met Brocacef zou aflopen. Pas toen er een nieuw hoofd Inkoop was aangesteld, werd duidelijk wat de juiste expiratiedatum was. Het contract was toen al verlopen. Om te voorkomen dat de bevoorrading van de perifere gezondheidscentra van de Krijgsmachtonderdelen gevaar zou lopen in de periode dat er nog geen vervangend contract was afgesloten, is hij in gezamenlijk overleg met het hoofd Inkoop tot de conclusie gekomen dat een beperkte "verlenging" van het contract de juiste oplossing zou zijn voor het hiervoor bedoelde bevoorradingsprobleem. Van een opdracht zoals door verweerder bedoeld was echter geen sprake. Eiser noch het hoofd Inkoop waren zich overigens bewust van het feit dat zij niet bevoegd waren om deze beslissing te nemen. Om die reden is er ook geen aanleiding gezien om de commandant over de situatie in te lichten, aldus nog steeds eiser. Wat de bevoegdheid betreft heeft eiser voorts opgemerkt dat zijn bevoegdheid om contracten met een waarde van € 125.000,00 aan te gaan in de praktijk niet was geïmplementeerd, omdat hij hiervoor eerst een opleiding had moet volgen, hetgeen hij niet heeft gedaan.
De rechtbank stelt bij de beoordeling van het beroep voorop dat eiser de relevante feiten, op basis waarvan verweerder tot de conclusie is gekomen dat hij zich schuldig heeft gemaakt aan ernstig plichtsverzuim, als zodanig niet weerspreekt. Eiser heeft weliswaar betwist dat hij aan het hoofd Inkoop een opdracht heeft gegeven, maar de rechtbank is van oordeel dat er in deze zaak geen doorslaggevende betekenis toekomt aan het verschil tussen het geven van een opdracht in de letterlijke betekenis van het woord en het nemen van een besluit na gezamenlijk overleg. Ook als het uitsluitend zou gaan om de laatstbedoelde situatie, laat dat immers onverlet dat eiser in ieder geval heeft bewerkstelligd dat een nieuw contract met Brocacef is gesloten. Overigens dient eiser zich in dit verband te realiseren dat hij de direct leidinggevende van het hoofd Inkoop was. Onder die omstandigheden bestond er vanuit de positie van het hoofd Inkoop bezien, waarschijnlijk geen, althans weinig, verschil tussen het geven van een opdracht enerzijds en het na gezamenlijk overleg nemen van een besluit anderzijds.
Eiser heeft betoogd dat de hiervoor bedoelde feiten de kwalificatie "ernstig plichtsverzuim" niet rechtvaardigen. De rechtbank kan eiser hierin niet volgen. Zij overweegt daartoe dat de verschillende feiten, met name wanneer zij in onderlinge samenhang worden beschouwd, die kwalificatie wel degelijk kunnen dragen. De rechtbank ziet dit ernstige plichtsverzuim met name in de omstandigheid dat eiser, nadat hij had ontdekt dat het contract met Brocacef was geëxpireerd, zonder overleg met zijn commandant en zonder daartoe bevoegd te zijn, heeft besloten om voor de duur van een jaar een nieuw contract met Brocacef aan te gaan. Reeds de enkele omstandigheid dat het contract was afgelopen en dat een nieuw contract slechts gesloten kon worden na het volgen van een Europese aanbestedingsprocedure -hetgeen eiser wist en ook behoorde te weten- had aanleiding moeten zijn om, voordat ook maar enige stap in de richting van een oplossing werd gezet, deze kwestie bij de commandant ter sprake te brengen. Door het niet volgen van de aanbestedingsprocedure had eiser verweerder immers in een heel lastig parket kunnen brengen. Achteraf kan weliswaar worden vastgesteld dat dit feitelijk niet is gebeurd, maar dat is in dit verband niet van belang. De rechtbank ziet voorts niet in dat de bevoegdheden van eiser niet duidelijk waren geregeld. Dat de bevoegdheid om contracten tot een bedrag van € 125.000,00 aan te gaan (hetgeen eiser wist, althans behoorde te weten, nu die bevoegdheid in zijn functieomschrijving was vastgelegd) in de praktijk niet was geïmplementeerd, maakt immers niet dat het voor eiser onduidelijk was dat hij niet bevoegd was om een contract als het onderhavige -met een financieel belang van € 3.000.000,00- af te sluiten. Dit argument pleit eerder (verder) in het nadeel van eiser. De rechtbank kan eiser voorts niet volgen in zijn standpunt dat de gebeurtenissen niet los gezien kunnen worden van de cultuur binnen de organisatie, althans dat dit argument een rechtvaardigingsgrond kan opleveren. Een dergelijke cultuur -wat daar verder ook van zij- kan naar het oordeel van de rechtbank niet de beslissing rechtvaardigen om buiten de commandant om en in strijd met de bevoegdheid en bovendien in strijd met de aanbestedingsregels een contract af te sluiten, althans daartoe opdracht te geven.
De rechtbank ziet voorts geen aanleiding voor het oordeel dat eiser geen schuld zou hebben aan de hiervoor bedoelde normschending en evenmin dat deze normschending eiser niet zou kunnen worden toegerekend. Mede gelet op hetgeen hiervoor is overwogen kan dan ook niet gezegd worden dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten om gebruik te maken van zijn bevoegdheid om eiser disciplinair te straffen.
Vervolgens dient de vraag te worden beantwoord of, zoals verweerder heeft gesteld en eiser heeft betwist, de opgelegde straffen in relatie tot het hiervoor bedoelde plichtsverzuim als evenredig kunnen worden beschouwd. Verweerder heeft hierover ter zitting opgemerkt dat de keuze voor de combinatie van de in geding zijnde sancties met name is ingegeven door de omstandigheid dat eiser geen kans heeft gezien om zich als lid van het managementteam en als plaatsvervangend-commandant te onttrekken aan de cultuur van de organisatie, zoals die door de commissie van onderzoek in haar rapport wordt beschreven. De rechtbank is evenwel van oordeel dat die omstandigheid -wat daar verder ook van zij- niet leidend kan zijn als het gaat om het antwoord op de vraag of de gekozen sancties evenredig zijn in relatie tot het geconstateerde plichtsverzuim. Uit het bestreden besluit blijkt immers niet dat de kwestie van de cultuur binnen de organisatie als zodanig onderdeel uitmaakt van het aan eiser verweten plichtsverzuim. Dit plichtsverzuim ziet alleen op een aantal concrete gedragingen in het kader van de kwestie rond het contract met Brocacef. Bij de beantwoording van de hiervoor vermelde vraag dient uitsluitend gekeken te worden of de sanctie, afgezet tegen de ernst van de gedragingen die aan het plichtsverzuim ten grondslag zijn gelegd, als evenredig kan worden beschouwd. Verweerder heeft dan ook ten onrechte de cultuur van de organisatie bij deze beoordeling betrokken. De rechtbank is voorts van oordeel dat de sanctieoplegging, ook als enkel de hiervoor bedoelde gedragingen in ogenschouw worden genomen, niet als evenredig kan worden beschouwd. Zij overweegt hiertoe dat met name de combinatie van de gekozen straffen tot dit oordeel aanleiding geeft. Het aanzeggen van ontslag betreft immers de zwaarst denkbare sanctie, die verweerder kan opleggen. De rechtbank is van oordeel dat de ernst van de geconstateerde feiten daartoe in dit geval geen aanleiding geeft. Voorts neemt de rechtbank in aanmerking dat eiser, zoals verweerder bij het bestreden besluit ook heeft overwogen, over een jarenlange, onberispelijke staat van dienst beschikt. Het plichtsverzuim met betrekking tot het contract met Brocacef moet dan ook vooral als een incident worden beschouwd in een overigens smetteloos arbeidsverleden. De sanctie is weliswaar voorwaardelijk opgelegd, maar dat geeft geen aanleiding om over het vorenstaande anders te oordelen. Het blijft immers de zwaarst denkbare sanctie, waarbij -ook al is het maar voorwaardelijk- de betrokken ambtenaar voor de duur van zijn verdere loopbaan een zeer negatief etiket opgeplakt krijgt.
De rechtbank acht het opleggen van de salarismaatregel op zichzelf beschouwd niet onevenredig. Zij overweegt hiertoe dat deze maatregel bij het bestreden besluit is beperkt tot een periode van zes maanden. Er kan niet staande worden gehouden dat de gevolgen van een korting van twee periodieken gedurende een vrij korte periode zodanig zijn dat deze maatregel in relatie tot het plichtsverzuim als onevenredig moet worden beschouwd. Eiser heeft weliswaar aangevoerd dat deze maatregel grote consequenties heeft voor de opbouw van zijn ouderdom- en nabestaandenpensioen, maar de rechtbank volgt eiser daarin niet. De rechtbank stelt hierbij voorop dat aan het opleggen van een salarismaatregel inherent is dat er gevolgen zijn voor het pensioen van de betrokken ambtenaar, zodat dit enkele feit geen aanleiding kan vormen om van een salarismaatregel als de onderhavige af te zien. Op zichzelf genomen is het overigens denkbaar dat eiser door de overgang van het eindloonstelsel naar het middelloonstelsel per 1 januari 2004 (en de fixatie van het eindloon op die datum) zwaarder getroffen wordt dan het geval zou zijn geweest als het eindloonstelsel niet per 1 januari 2004 was afgeschaft, maar eiser heeft nagelaten om zijn stellingen op dit punt met cijfers te onderbouwen. Er is dan ook niet inzichtelijk gemaakt wat de financiële consequenties precies zijn, laat staan dat is aangetoond dat het om significante gevolgen zou gaan. Daarnaast kan in het algemeen worden opgemerkt dat -hetgeen eiser ter zitting ook heeft beaamd- de gevolgen voor het pensioen, dat na 1 januari 2004 wordt opgebouwd, als gevolg van het vanaf dat moment geldende middelloonstelsel in belangrijke mate gemitigeerd worden. De rechtbank heeft dan ook niet de overtuiging gekregen dat de gevolgen voor het pensioen van eiser dermate groot zijn dat op die grond aanleiding bestaat voor het oordeel dat de salarismaatregel niet had mogen worden opgelegd.
Het beroep zal gegrond worden verklaard en het bestreden besluit zal worden vernietigd. Verweerder zal bij een nieuwe beslissing op bezwaar opnieuw moeten beoordelen welke sanctie(s) en in welke mate en/of omvang aan eiser opgelegd kan c.q. kunnen worden. Als verweerder aanleiding zou zien om de salarismaatregel te handhaven en daarnaast een andere sanctie op te leggen, dan zal die andere sanctie in ieder geval (aanzienlijk) lichter moeten zijn dan het voorwaardelijk onslag, dat bij het bestreden besluit is opgelegd.
Gelet op het vorenstaande en op het bepaalde in 8:74 lid 1 Algemene wet bestuursrecht (Awb) dient verweerder het griffierecht van € 136,00 aan eiser te vergoeden.
Op grond van 8:75 Awb veroordeelt de rechtbank verweerder in de proceskosten. Het gaat hierbij in de eerste plaats om de kosten, die eiser in verband met het beroep bij de rechtbank heeft moeten maken. Eiser heeft de rechtbank voorts verzocht om verweerder te veroordelen in de kosten van de bezwaarschriftenprocedure. Het bezwaarschrift is deels gegrond verklaard, maar verweerder is niet ingegaan op het verzoek om een vergoeding voor de kosten toe te kennen, aldus eiser. De rechtbank is van oordeel dat dit verzoek, gelet op het bepaalde in art. 7:15 lid 2 in samenhang met art. 8:75 lid 1 Awb, toewijsbaar is. Het gaat hier immers om de (gedeeltelijke) herroeping van het primaire besluit op de grond dat de onberispelijke staat van dienst van eiser bij het opleggen van de sanctie onvoldoende is meegewogen. Onder deze omstandigheden is voldaan aan het criterium dat de herroeping het gevolg is van een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
Op grond van het bepaalde in het Besluit proceskosten bedragen de proceskosten van eiser in totaal € 1.288,00 ter zake van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (bezwaarschrift 1 punt, verschijnen ter hoorzitting 1 punt; beroepschrift 1 punt; verschijnen ter zitting 1 punt; gewicht van de zaak: gemiddeld; waarde per punt € 322,00). De rechtbank wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden het betaalde griffierecht van € 136,00 aan eiser vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser ten bedrage van € 1.288,00, aan eiser te vergoeden door de Staat der Nederlanden.
Aldus gegeven door mr. C.M. Telman, voorzitter, en mrs. W.K.F. Hangelbroek en E. de Witt, rechters, en door genoemde voorzitter in het openbaar uitgesproken op 26 mei 2005 in tegenwoordigheid van mr. F.P. Dillingh als griffier.
w.g. F.P. Dillingh
w.g. C.M. Telman
Tegen deze uitspraak staat voor partijen het rechtsmiddel hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks behoudens het bepaalde in art. 6:13 juncto 6:24 Awb.
Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
de Centrale Raad van Beroep
Postbus 16002
3500 DA Utrecht
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.
Afschrift verzonden op: 26 mei 2005