Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht
Uitspraak ex artikel 8:84 van de Algemene wet bestuursrecht
Reg.nr.: 05/234
Inzake het geding tussen
de stichting De Faunabescherming, gevestigd te Amstelveen, verzoekster,
gemachtigde: A.P. de Jong, secretaris,
en
het college van gedeputeerde staten van Fryslân, verweerder,
gemachtigde: mr. J.V. van Ophem, advocaat te Leeuwarden.
Procesverloop
Bij besluit van 22 februari 2005 heeft verweerder aan de stichting Faunabeheereenheid Fryslân (hierna: Fbe Fryslân) ontheffing verleend voor het doden van vossen op grond van art. 68 van de Flora- en faunawet (Ffw).
Verzoekster heeft tegen dit besluit een bezwaarschrift ingediend. Tevens heeft verzoekster zich tot de voorzieningenrechter gewend met het verzoek om op grond van art. 8:81 lid 1 Algemene wet bestuursrecht (Awb) een voorlopige voorziening te treffen.
Het verzoek is ter zitting behandeld op 25 maart 2005. Namens verzoekster zijn verschenen H.H. Niesen, vice-voorzitter, en A.P. de Jong, secretaris. Namens verweerder zijn verschenen mr. W.H.L. Oostra en ing. J.P. de Waard, werkzaam in provinciale dienst, bijgestaan door mr. Van Ophem voornoemd. Namens Fbe Fryslân zijn verschenen B. Schmidt, voorzitter, en C. Udding, gemachtigde.
Motivering
Op grond van art. 8:81 lid 1 Awb kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Ten aanzien van de ontvankelijkheid van het verzoek overweegt de voorzieningenrechter dat niet is gebleken van beletselen om verzoekster te kunnen ontvangen. Voorts is genoegzaam aangetoond dat verzoekster een spoedeisend belang heeft bij de gevraagde voorlopige voorziening.
Aan een verzoek als het onderhavige kan in beginsel worden voldaan, indien het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter in de hoofdzaak luidt dat het bezwaar tegen het aangevallen besluit gegrond verklaard zal moeten worden.
Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de hoofdzaak.
De voorzieningenrechter overweegt het volgende.
Art. 68 Ffw luidt -voor zover hier relevant- als volgt:
"1. Wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort, kunnen gedeputeerde staten, voorzover niet bij of krachtens enig ander artikel van deze wet vrijstelling is of kan worden verleend, ten aanzien van beschermde inheemse diersoorten, het Faunafonds gehoord, ontheffing verlenen van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 9 tot en met 18 en 72, vijfde lid:
a. in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid;
b. in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer;
c. ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren;
d. ter voorkoming van schade aan flora en fauna of
e. met het oog op andere, bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen, belangen.
2. De ontheffing, bedoeld in het eerste lid, wordt slechts verleend aan een faunabeheereenheid op basis van een faunabeheerplan.
3. Onverminderd het bepaalde in artikel 80, onderdeel e, worden ontheffingen als bedoeld in het eerste lid, verleend voor een periode van ten hoogste vijf jaren.
(...)"
In het bestreden besluit zijn twee onderdelen te onderscheiden. In onderdeel (a) van het besluit is ontheffing verleend op grond van art. 68 lid 1 aanhef en onder d Ffw, in verbinding met art. 68 lid 2 en 3 Ffw, voor het vangen en doden van vossen ter voorkoming van schade aan flora en fauna. In onderdeel (b) van het besluit is ontheffing verleend op grond van art. 68 lid 1 aanhef en onder c Ffw, in verbinding met art. 68 lid 2 en 3 Ffw, voor het doden van vossen ter voorkoming van belangrijke schade aan vee.
De ontheffing geldt voor het gehele werkgebied van Fbe Fryslân, met uitzondering van de Waddeneilanden. De ontheffing gaat in op 25 februari 2005 en is geldig tot en met 6 december 2009. Aan de ontheffing zijn 26 voorschriften verbonden.
Overwegingen ten aanzien van onderdeel (a) van de ontheffing
Dit onderdeel van de ontheffing is verleend om te voorkomen dat weidevogels en andere bodembroeders een verdere negatieve invloed van predatie door vossen ondervinden. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is verweerder hiertoe bevoegd. Hiertoe wordt verwezen naar rechtsoverweging 2.7 in de uitspraak van 9 februari 2005 (LJN: AS 5527) van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS). De argumenten van verzoekster die deze bevoegdheid ter discussie stellen, kunnen daarom onbesproken worden gelaten.
De vraag of verweerder in redelijkheid van zijn bevoegdheid gebruik heeft gemaakt op de wijze zoals neergelegd in het bestreden besluit, moet naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter bevestigend worden beantwoord.
Verweerder heeft in de voorschriften vastgelegd dat vossen in de periode van 15 augustus tot 1 april met het geweer (en met gebruikmaking van kunstlicht) mogen worden gedood en in de periode van 1 september tot 1 maart met gebruikmaking van aardhonden. Met gebruikmaking van kooien mogen in de periode van 1 april tot 1 juni jonge vossen worden gevangen.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder op deze wijze genoegzaam uitvoering gegeven aan het advies van het Faunafonds van 20 januari 2003, dat onder meer inhoudt dat geen afschot zou moeten worden toegestaan in de kraam- en zoogperiode van de vos (van 1 april tot en met 31 juli). In de voorschriften is tevens rekening gehouden met het belang van het waarborgen van de rust in de weidevogelgebieden. Niet gebleken is dat door deze maatregelen aan de gunstige staat van instandhouding van de vos afbreuk zal worden gedaan.
Uit het advies van het Faunafonds blijkt voorts, dat er twijfel bestaat over de noodzaak van het aanwijzen van het gehele grondgebied van de provincie als gebied waar afschot van vossen is toegestaan. Niettemin heeft verweerder bij het bestreden besluit het gehele grondgebied van de provincie, behoudens de Waddeneilanden, aangewezen.
Door verweerder is in kaart gebracht waar zich binnen de provincie de belangrijke weidevogelgebieden bevinden, waarbij de Grutto als gidssoort is gebruikt. Tevens is op de kaart aangegeven waar zich broedplaatsen bevinden van andere grondbroedende vogelsoorten die voorkomen op de rode lijst. In verband met de actieradius van de vos heeft verweerder een bufferzone gehanteerd van 5 kilometer rond de belangrijke weidevogelgebieden. Daarmee is nagenoeg de gehele provincie bedekt. Dat zou anders zijn, wanneer gebieden met minder dan 8 tot 20 broedparen van de Grutto worden weggelaten, maar wanneer de broedplaatsen van andere grondbroedende rode lijstsoorten worden ingebracht met daaromheen eenzelfde bufferzone, is het gehele gebied van de provincie opnieuw bedekt.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder voldoende draagkrachtig heeft gemotiveerd waarom toch is overgegaan tot het aanwijzen van het gehele grondgebied van de provincie als gebied waar afschot van vossen is toegestaan. Het argument van verzoekster dat de meeste vossen binnen hun eigen territorium blijven en prederen tot ten hoogste 2 kilometer vanaf mogelijke dagrustplaatsen, doet hieraan niet af. Niet gezegd kan worden dat verweerder in het advies van het Faunafonds, waarin staat dat vossen in staat zijn grote afstanden af te leggen zodat geadviseerd wordt een ruime buffer aan te houden rond belangrijke weidevogelgebieden, in redelijkheid geen steun heeft kunnen vinden voor het aanhouden van een bufferzone van 5 kilometer.
De ontheffing maakt het ook mogelijk dat vossen worden gedood in speciale beschermingszones (SBZ's) die zijn aangewezen ingevolge richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (hierna: Vogelrichtlijn).
De voorzieningenrechter is van oordeel dat de onderhavige ontheffing moet worden aangemerkt als een plan of project als bedoeld in art. 6 lid 3 van de richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (hierna: Habitatrichtlijn). Het door verweerder ter zitting naar voren gebrachte argument dat het vossenafschot een beheersmaatregel is ten behoeve van de SBZ's, acht de voorzieningenrechter vooralsnog onvoldoende onderbouwd.
Op grond van art. 6 lid 3 Habitatrichtlijn dient verweerder, behoudens de omstandigheid dat op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat gebruikmaking van de ontheffing in de SBZ's, afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten, significante gevolgen heeft voor die gebieden, de met de gebruikmaking van de ontheffing gepaard gaande activiteiten aan een passende beoordeling te onderwerpen (HvJEG 7 september 2004, zaak C-127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee en Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels - Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij).
Volgens verzoekster heeft verweerder miskend dat hij voorafgaand aan de verlening van de ontheffing een passende beoordeling van de gevolgen voor de SBZ's had moeten maken.
Blijkens het bestreden besluit heeft verweerder dit evenwel niet miskend. Verweerder heeft zich gemotiveerd op het standpunt gesteld dat de activiteiten die uit de ontheffing voortvloeien, de wezenlijke kenmerken van deze gebieden niet aantasten. De kwaliteit van de habitats in de SBZ's is niet verslechterd door soortgelijke activiteiten in het verleden en het is niet aannemelijk dat eventuele verstoringen significante effecten zullen hebben, aldus verweerder. Bovendien vertrouwt verweerder er op dat de terreinbeherende organisaties, wanneer deze van mening zijn dat de instandhoudingsdoelstellingen van de SBZ's door de activiteiten rond het doden van vossen zullen worden aangetast, de benodigde privaatrechtelijke toestemming zullen weigeren.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is verweerders motivering waarom geen significante effecten zullen optreden vooralsnog onvoldoende onderbouwd met objectieve gegevens, terwijl het argument van de privaatrechtelijke toestemming onvoldoende draagkrachtig is: verweerder dient immers zélf deze beoordeling te maken. Niettemin ziet de voorzieningenrechter hierin geen aanleiding om het bestreden besluit in zoverre te schorsen, aangezien dit motiveringsgebrek bij de beslissing op bezwaar kan worden hersteld en niet op voorhand aannemelijk is dat de jacht op vossen tot significante effecten in de SBZ's zal leiden.
Overwegingen ten aanzien van onderdeel (b) van de ontheffing
Dit onderdeel van de ontheffing is verleend om te voorkomen dat schade ontstaat aan bedrijfsmatig gehouden kippen (Freiland-systeem). De beoordeling spitst zich toe op de vraag of verweerder in redelijkheid van zijn bevoegdheid gebruik heeft gemaakt.
Gebruik van de ontheffing als bedoeld in onderdeel (b) is slechts toegestaan in de periode van 1 april tot en met 14 augustus binnen een straal van 2 kilometer vanaf het schadeperceel. Verweerder heeft hiertoe overwogen dat het in Fryslân gaat om circa 180.000 vrije uitloopkippen (Freilandkippen), verdeeld over 12 stallen.
Verzoekster heeft aangevoerd dat in de gedingstukken geen gegevens voorkomen waaruit blijkt dat er belangrijke schade aan pluimvee is aangericht door vossen. Bovendien is predatie door vossen een bedrijfsrisico wanneer een eigenaar uit kostenoverwegingen besluit om geen vossenwerend raster te plaatsen.
Dit betoog slaagt gedeeltelijk.
Uit het generiek advies van het Faunafonds van 14 juli 2004 met betrekking tot de toepassing van art. 68 Ffw in verband met Freilandkippen blijkt, dat het van de pluimveehouder in redelijkheid niet gevraagd kan worden vossenwerende rasters te plaatsen, omdat uit bedrijfs-economisch onderzoek is gebleken de kosten van een dergelijke maatregel 10 tot 35% van de te behalen opbrengst belopen. Voor een adequatie schadebestrijding van de vos adviseert het Faunafonds daarom ontheffing te verlenen voor het doden van vossen in de ruime omgeving van het bedrijf, waarbij gedacht kan worden aan een straal van enkele kilometers.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter volgt uit het voorgaande, dat het niet plaatsen van een vossenwerend rooster niet in de weg staat aan de bevoegdheid van verweerder om de onderhavige ontheffing te verlenen, en dat een ontheffing waarbij het doden van vossen in een straal van 2 kilometer rond het bedrijf, zoals in het bestreden besluit is opgenomen, in beginsel een adequate maatregel is.
Verweerder heeft naar het oordeel van de voorzieningenrechter nut en noodzaak van onderdeel (b) van de ontheffing echter onvoldoende gemotiveerd.
Hiertoe wordt in de eerste plaats overwogen dat uit de parlementaire geschiedenis van art. 68 Ffw blijkt dat het voorkomen van 'belangrijke schade' tenminste enigszins dient te worden gekwantificeerd. Het moet dan gaan om schade die in een aanzienlijke frequentie voorkomt en onevenredig hoog is in vergelijking met een bedrijf waar geen vossenschade optreedt. De gedingstukken bevatten echter geen kwantitatieve gegevens die grond geven voor de stelling dat bedrijven met Freilandkippen belangrijke schade van predatie door vossen hebben te vrezen. Het Faunabeheerplan vermeldt in par. 20.3.1 weliswaar dat vossen door predatie schade kunnen aanrichten aan bedrijfsmatig gehouden pluimvee, maar of vossen ooit belangrijke schade hebben veroorzaakt aan bedrijfsmatig gehouden vee in Fryslân, is niet bekend (par. 20.3.2). De in de toekomst te verwachten schade aan met name Freilandkippen is in par. 20.3.3 van het Faunabeheerplan evenmin kwantitatief onderbouwd.
In de tweede plaats heeft de voorzieningenrechter overwogen dat verweerder niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom onderdeel (b) van de ontheffing nodig is, gelet op het feit dat de vos met gebruikmaking van onderdeel (a) van de ontheffing gedurende belangrijke delen van het jaar bejaagbaar is. Voorts is niet gemotiveerd waarom ten aanzien van de (aanvullende) ontheffing ten behoeve van het doden van vossen in de omgeving van bedrijven met Freilandkippen is afgeweken van het advies van het Faunafonds van 20 januari 2003. Hierin wordt het afschieten van vossen in de kraam- en zoogperiode van de vos afgeraden. Zodoende wordt voorkomen dat moervossen worden geschoten en dat jonge vossen in de burcht van honger sterven. Weliswaar is dit advies uitgebracht met het oog op de bescherming van weidevogels tegen predatie door vossen, maar de voorzieningenrechter ziet niet in waarom deze argumenten niet ook in het onderhavige geval opgaan.
Op grond van hetgeen hiervoor is overwogen, komt de voorzieningenrechter tot de slotsom dat het verzoek voor gedeeltelijke toewijzing in aanmerking komt. Op na te melden wijze zal onderdeel (b) van de ontheffing worden geschorst.
De provincie Fryslân zal worden opgedragen het betaalde griffierecht aan verzoekster te vergoeden, alsmede de proceskosten van verzoekster die in dit geval € 77,00 bedragen ter zake van gemaakte reiskosten.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- schorst het bestreden besluit voor zover daarbij ontheffing is verleend op grond van art. 68 van de Flora- en faunawet ter voorkoming van belangrijke schade aan vee, zoals op pagina 12 van het besluit nader omschreven als onderdeel (b) van de ontheffing;
- bepaalt dat deze voorlopige voorziening van kracht blijft tot twee weken nadat de beslissing op bezwaar op de voorgeschreven wijze bekend is gemaakt, met dien verstande dat wanneer binnen die termijn van twee weken opnieuw een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening is ingediend, de schorsing van kracht blijft totdat de voorzieningenrechter op dat nieuwe verzoek heeft beslist;
- bepaalt dat de provincie Fryslân het betaalde griffierecht van € 276,00 aan verzoekster vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekster ten bedrage van € 77,00, aan verzoekster te vergoeden door de provincie Fryslân;
- wijst af hetgeen meer of anders is gevorderd.
Aldus gegeven door mr. C.H. de Groot, voorzieningenrechter, en in het openbaar uitgesproken op 2 mei 2005, in tegenwoordigheid van mr. F.P. Dillingh als griffier.
w.g. F.P. Dillingh
w.g. C.H. de Groot
Tegen deze uitspraak kan geen rechtsmiddel worden aangewend.
Afschrift verzonden op: 2 mei 2005