Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht
Uitspraak ex artikel 8:84 van de Algemene wet bestuursrecht
Reg.nr.: 04/130 WRO
Inzake het geding tussen
de rechtspersonen en burgers verenigd in de Actiegroep "Laat het zout maar zitten", verzoekers,
gemachtigde: mr. K. Jurriëns, advocaat te Noordwijk,
en
het college van burgemeester en wethouders van Franekeradeel, verweerder,
gemachtigde: P.D. van der Ploeg, werkzaam als ambtenaar in dienst van de gemeente Franekeradeel.
Procesverloop
Op 2 september 2003 heeft verweerder een drietal aanlegvergunningen verleend aan Frisia Zout BV te Harlingen.
Namens verzoekers is tegen deze besluiten bezwaar gemaakt. Tevens hebben verzoekers zich bij brief van 27 januari 2004 tot de voorzieningenrechter gewend met het verzoek om ingevolge art. 8:81 lid 1 Algemene wet bestuursrecht (Awb) een voorlopige voorziening te treffen.
Het verzoek is ter zitting behandeld op 12 februari 2004. Namens verzoekers zijn verschenen mr. Jurriëns voornoemd alsmede de mrs. Wendt en Van der Spek, kantoorgenoten van mr. Jurriëns. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door bovengenoemde gemachtigde. Namens Frisia Zout BV (hierna: Frisia) zijn verschenen D. van Tuinen, financieel directeur, en mr. J.V. van Ophem, advocaat te Leeuwarden.
Motivering
De voorzieningenrechter gaat bij zijn beoordeling uit van de feiten en omstandigheden zoals die zijn gebleken uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting.
Frisia heeft op 3 september 2002 aanlegvergunningen aangevraagd voor de winningslocaties Bethanië en De Mieden. De vergunningen worden aangevraagd voor het gereedmaken van de locaties voor het winnen van steenzout. Hiervoor wordt een caverne aangelegd. Deze bestaat uit een ondergrondse verbuizing welke op een putkop wordt aangesloten. De putkop wordt geplaatst in de putkelder en wordt door een transportleiding verbonden met de pomp in het pompgebouw. Deze pomp zorgt voor de aanvoer van uitloogwater. Eveneens wordt er een transportleiding aan de putkop verbonden voor de afvoer van gewonnen pekel. De beide transportsystemen worden op de locatie gerealiseerd en zullen aan het transportleidingentracé worden gekoppeld. Ten behoeve van de winningslocatie Bethanië heeft de aanvraag tevens betrekking op een ontsluitingsweg van circa vijf meter breed van de locatie naar de Bethaniëleane.
Op 25 oktober 2002 heeft Frisia een vergunning aangevraagd voor het aanleggen van transportleidingen voor water en gewonnen pekel, energie- en communicatieleidingen. Het leidingtracé loopt vanaf de bestaande winningslocatie Barradeel ten zuiden van de Hearewei 7/9 te Pietersbierum, via de nieuw te realiseren winningslocatie De Mieden -die is geprojecteerd ten noorden van het windmolenpark aan de Slachte te Oosterbierum- naar de nieuwe zoutwinningslocatie Bethanië ten zuiden van de Bethaniëleane te Tzummarum. Het leidingtracé bestaat uit drie leidingen (twee met een doorsnede van circa 400 mm. en een met een doorsnede van 120 mm.), een telecommunicatiekabel en een electriciteitskabel. De leidingen worden gebruikt voor de aanvoer van water naar de nieuwe locaties en de afvoer van gewonnen pekel naar de bestaande winningslocatie, waarna het door de bestaande leiding verder wordt getransporteerd naar de zoutverwerkingsfabriek van Frisia te Harlingen.
Bij de bestreden besluiten heeft verweerder op de aanvragen beslist, waarbij deze grotendeels zijn ingewilligd.
Hierbij heeft verweerder in aanmerking genomen dat de locaties Bethanië en De Mieden zijn geprojecteerd op gronden waarop ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied 2001" de bestemming "Agrarisch gebied" rust. De aanlegvergunningen voor de genoemde nieuwe winningslocaties zijn verleend voor zover het gaat om het aanleggen van transport-, energie- en communicatieleidingen, alsmede voor het aanleggen van ontsluitingswegen bij de locaties De Mieden en Bethanië.
Het grootste gedeelte van het leidingtracé loopt door percelen die vallen onder het bestemmingsplan "Buitengebied 2001". Voor wat betreft de ingevolge dit plan op de desbetreffende gronden rustende bestemming "Agrarisch gebied" en de aanvullende bestemming "Cultuurhistorisch en landschappelijk waardevol gebied", passen de gevraagde vergunningen naar de mening van verweerder binnen de in voormeld bestemmingsplan opgenomen aanlegvergunningstelsels. Voor het gedeelte van het leidingtracé dat is gelegen binnen voormelde bestemmingen van genoemd plan, is daarom een aanlegvergunning verleend voor de aanleg van een leidingtracé met drie leidingen ten behoeve van de aanvoer van water en de afvoer van de gewonnen pekel, een telecommunicatiekabel en een electriciteitskabel. Hieraan is het voorschrift verbonden dat de deklaag boven het leidingtracé in het agrarisch gebied minimaal 1,50 meter is.
Voor zover het leidingtracé gronden doorkruist waarop ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied 2001" andere bestemmingen rusten, kan volgens verweerder een aanlegvergunning eerst worden verleend nadat vrijstelling is verleend van het bestemmingsplan. Hetzelfde geldt voor zover het leidingtracé is geprojecteerd op gronden die vallen onder het bestemmingsplan "Glastuinbouw Sexbierum". Op grond van een daartoe strekkend besluit van de gemeenteraad van Franekeradeel van 26 juni 2003 is inmiddels een vrijstellingsprocedure gestart.
Verzoekers betwisten de rechtmatigheid van de verleende aanlegvergunningen omdat -kort samengevat- de werken waarvoor de aanlegvergunningen zijn verleend niet ten dienste staan van de agrarische bestemming die op de gronden rust en om die reden hadden moeten worden geweigerd. Namens verzoekers is gevraagd de aanlegvergunningen hierom te schorsen.
De voorzieningenrechter overweegt hieromtrent als volgt.
Op grond van art. 8:81 lid 1 Awb kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Voor zover de beoordeling van het verzoek met zich brengt dat het geschil in de hoofdzaak wordt beoordeeld heeft het oordeel van de voorzieningenrechter daaromtrent een voorlopig karakter. Aan een verzoek als het onderhavige kan in beginsel worden voldaan, indien het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter in de hoofdzaak luidt dat het bezwaar tegen het aangevallen besluit gegrond verklaard zal moeten worden.
De voorzieningenrechter gaat voorbij aan het argument van Frisia dat voor zover het onderhavige verzoek is gericht tegen de aanlegvergunningen voor de locaties De Mieden en Bethanië, geen van de verzoekers rechtstreeks in zijn belangen wordt getroffen aangezien deze locaties niet in gebruik zijn bij verzoekers.
Frisia miskent hiermee dat het voor het zijn van belanghebbende niet is vereist dat men gebruiker is van de gronden waarop de winningslocaties -en voor zover het de locatie Bethanië betreft: een ontsluitingsweg- worden aangelegd. Namens verzoekers is aangevoerd dat zich in de actiegroep meer dan 2100 burgers en rechtspersonen hebben verenigd die wonen in de nabijheid van de zoutwinningslocaties of op andere wijze direct betrokken zijn bij de gronden boven de zoutwinningslocaties. Bij het aanvullende bezwaarschrift is een lijst van 26 natuurlijke personen overgelegd die gronden bezitten waarop de aanlegvergunning voor het leidingtracé betrekking heeft of gronden die daaraan grenzen, dan wel die in de onmiddellijke nabijheid van de winningslocaties wonen.
Gelet op deze concrete gegevens die van de zijde van verzoekers naar voren zijn gebracht, ziet de voorzieningenrechter geen beletselen om verzoekers -binnen het bestek van dit verzoek om een voorlopige voorziening- ontvankelijk te kunnen achten. Dit oordeel laat uiteraard onverlet dat verweerder de ontvankelijkheid van verzoekers bij de voorbereiding van de beslissing op bezwaar ambtshalve dient te betrekken.
Voorts is genoegzaam aangetoond dat verzoekers een spoedeisend belang hebben bij de gevraagde voorlopige voorziening.
Ten aanzien van de inhoud van het verzoek overweegt de voorzieningenrechter het volgende.
Art. 44 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) -voor zover hier relevant- luidt als volgt:
"1. De aanlegvergunning mag alleen en moet worden geweigerd, indien:
a. het werk of de werkzaamheid in strijd zou zijn met een bestemmingsplan of de krachtens zodanig plan gestelde eisen;
b. voor het werk of de werkzaamheid een vergunning ingevolge de Monumentenwet 1988 of een provinciale of gemeentelijke monumentenverordening is vereist en deze niet is verleend.
2. Aan een vergunning mogen slechts voorwaarden worden verbonden ter bescherming van de belangen ten behoeve waarvan de bepalingen strekken krachtens welke de vergunning wordt verleend en waaraan het werk of de werkzaamheid, waarop de aanvraag betrekking heeft, moet voldoen."
Ingevolge art. 4 lid A van de bij het bestemmingsplan "Buitengebied 2001" behorende voorschriften zijn de op de plankaart als "Agrarisch gebied" aangewezen gronden bestemd voor:
1. de grondgebonden agrarische productiefunctie;
2. het behoud van de landschappelijke en ecologische waarden, indien de gronden op de kaart zijn voorzien van de aanduiding "pingo/dobbe";
3. sport- en recreatieve doeleinden, zoals een kaatsveld, indien de gronden op de kaart zijn voorzien van de aanduiding "sport- en recreatieve doeleinden toegestaan";
en in beperkte mate voor:
4. dagrecreatief medegebruik;
5. openbare nutsvoorzieningen;
6. infrastructurele voorzieningen;
7. waterhuishoudkundige doeleinden;
met de daarbij behorende:
8. agrarische hobbyschuren;
9. bouwwerken, geen gebouwen zijnde.
De uitoefening van een agrarisch bedrijf heeft binnen deze bestemming prioriteit. De overige functies, uitgezonderd de bescherming van de cultuurhistorische, landschappelijke, ecologische en archeologische waarden, zijn daaraan ondergeschikt, in die zin dat de daaruit voortvloeiende activiteiten geen onevenredige beperkingen voor de agrarische functie tot gevolg mogen hebben. De bescherming van de cultuurhistorische, landschappelijke, ecologische en archeologische waarden is binnen de daartoe aangewezen gebieden grensstellend voor de wijze waarop de gronden mogen worden gebruikt voor andere doeleinden.
In art. 4 lid E van de planvoorschriften is bepaald dat het is verboden zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van burgemeester en wethouders (aanlegvergunning) de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, en werkzaamheden uit te voeren:
a. het aanbrengen en/of verwijderen van beplanting;
b. het aanleggen van verharde kavel- en perceel-ontsluitingswegen met een grotere breedte dan 4,00 m;
c. het aanleggen van fiets-, voet- en ruiterpaden;
d. het aanleggen van recreatieve voorzieningen;
e. het verrichten van exploratieboringen;
f. het aanleggen van ondergrondse en bovengrondse transport-, energie- en telecommunicatieleidingen.
Op grond van art. 26 lid A van de planvoorschriften zijn de op de plankaart als "Cultuurhistorisch en landschappelijk waardevol gebied" aangewezen gronden, naast de andere krachtens dit plan daarop rustende bestemming (basisbestemming), tevens bestemd voor:
- het herstel, het behoud en de ontwikkeling van de cultuurhistorische en landschappelijke waarden.
In art. 26 lid C van de planvoorschriften is bepaald dat het is verboden zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van burgemeester en wethouders (aanlegvergunning) de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, en werkzaamheden uit te voeren, zulks ongeacht het bepaalde in de voorschriften bij de andere op deze gronden van toepassing zijnde bestemmingen:
a. het ontgronden, afgraven, egaliseren en ophogen van gronden;
b. het graven en dempen van sloten en andere watergangen;
c. het aanbrengen en/of verwijderen van beplanting;
d. het aanleggen van ondergrondse en bovengrondse transport-, energie- en telecommunicatieleidingen;
e. het aanleggen van oppervlakteverhardingen met een grotere gezamenlijke oppervlakte dan 50 m².
Op grond van art. 36 van de planvoorschriften is het verboden gronden en bouwwerken te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de krachtens de voorschriften van dit plan daaraan gegeven bestemming.
Het argument van verzoekers dat ten onrechte is getoetst aan het bestemmingsplan "Buitengebied 2001", treft geen doel aangezien voormeld plan ten tijde van het nemen van de bestreden beslissingen (onherroepelijk) van kracht was. De door verzoekers opgeworpen vraag of de aanvragen van Frisia niet geweigerd hadden moeten worden omdat deze ten tijde van het indienen daarvan strijdig waren met het destijds geldende bestemmingsplan "Buitengebied Barradeel", kan dan ook onbesproken blijven.
De voorzieningenrechter kan verzoekers niet volgen in hun betoog dat de aanlegvergunningen op grond van het in art. 36 van de planvoorschriften opgenomen algemene gebruiksverbod hadden moeten worden geweigerd, omdat het hier gaat om werken en werkzaamheden die ten dienste staan van de zoutwinning en daarom niet dienstig zijn aan de agrarische bestemming. Door verzoekers wordt miskend dat het bij het aanleggen gaat om een gekwalificeerde vorm van gebruik, waarbij door middel van het vergunningvereiste -voor zover zulks noodzakelijk is- in het bestemmingsplan een preventieve toetsing is ingebouwd van activiteiten waarvan op voorhand niet duidelijk is of het terrein hierdoor minder geschikt wordt voor de verwerkelijking van de daaraan bij het plan gegeven bestemming.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter moest verweerder, gelet op het limitatief-imperatieve karakter van art. 44 lid 1 WRO, aanlegvergunningen afgeven voor de door Frisia voorgenomen werken en werkzaamheden, echter alleen voor zover de voorgenomen werken en werkzaamheden passen binnen de in de art. 4 lid E sub b en f en art. 26 lid C sub d van de planvoorschriften opgenomen omschrijvingen en mits voldaan wordt aan het criterium dat het werk of de werkzaamheid niet in strijd zou zijn met een bestemmingsplan of de krachtens zodanig plan gestelde eisen.
Terecht heeft verweerder dan ook de aanlegvergunningen voor de nieuwe winningslocaties De Mieden en Bethanië beperkt tot deze werken en werkzaamheden, terwijl de aanvraag mede betrekking heeft op de aanleg van een caverne met een ondergrondse verbuizing alsmede een putkelder.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder zich voorts in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de aan de desbetreffende gronden gegeven bestemming "Agrarisch gebied" zich niet verzet tegen het aanleggen van ondergrondse transport-, energie- en telecommunicatieleidingen, aangezien deze gronden hierdoor niet minder geschikt worden voor de verwerkelijking van deze bestemming. Door verweerder is in dit verband terecht overwogen dat tijdens de aanleg van de leidingen een strook van ongeveer 30 meter breed niet gebruikt kan worden voor de agrarische functie en dat deze strook gedurende enige jaren een verminderde gewasopbrengst zal hebben of minder bruikbaar zal zijn. Op de lange termijn zijn er echter geen gevolgen voor de agrarische functie aangezien de leidingen op een zodanige diepte worden aangelegd, dat er een minimale deklaag is van 1,50 m. boven de leidingen resteert, zodat de agrarische werkzaamheden normaal kunnen worden uitgeoefend.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder ten onrechte in de aanlegvergunningen voor de nieuwe winningslocaties toestemming verleend voor het aanleggen van twee ontsluitingswegen. Voor wat betreft de locatie De Mieden is een ontsluitingsweg niet aangevraagd, zodat deze niet in de vergunning kon worden opgenomen. Wat betreft de locatie Bethanië geldt, dat van het aanleggen van een ontsluitingsweg voor een zoutwinningslocatie niet gezegd kan worden dat dit niet in strijd zou zijn met het geldende bestemmingsplan. De aanleg van een ontsluitingsweg van circa 5 meter breed voor niet-agrarisch gebruik heeft immers tot gevolg dat, anders dan bij het aanleggen van kabels en ondergrondse transportleidingen, de verwerkelijking van de agrarische bestemming van die gronden illusoir wordt.
Verzoekers hebben er voorts op gewezen dat verweerder zich bij de verlening van de aanlegvergunningen onvoldoende rekenschap heeft gegeven van de bevindingen en conclusies die zijn opgenomen in het milieu-effectrapport "MER uitbreiding zoutwingebied Frisia Zout B.V.". Op de p. 40 en 93 van dit rapport is vermeld, dat de locatie De Mieden in een gebied ligt met een hoge archeologische verwachtingswaarde en dat de locatie Bethanië op de grens tussen een hoge en lage verwachtingswaarde ligt.
De kans op het treffen van archeologisch waardevolle objecten is, gelijk ook in het MER is aangegeven, reëel aanwezig. Dit roept dan ook de vraag op of verweerder in redelijkheid heeft kunnen afzien van het verbinden van een voorschrift aan de aanlegvergunning(en) waarmee de bescherming van archeologische waarden afdoende wordt verzekerd. De voorzieningenrechter beantwoordt deze vraag echter bevestigend. Omdat de winningslocaties en het leidingtracé geen in het bestemmingsplan als archeologisch waardevol aangemerkte gebieden doorsnijden, zou het opnemen van een voorschrift met een dergelijke strekking op gespannen voet staan met art. 44 lid 2 WRO.
Uit het gestelde op p. 41 van het MER kan voorts worden afgeleid dat het belangrijkse cultuurhistorisch object waarmee bij de aanlegvergunningen rekening gehouden moet worden, de Slachtedyk is. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder afdoende gemotiveerd dat de cultuurhistorische waarde van de Slachte niet zal worden verstoord, omdat de leidingen voldoende diep lopen. Ook overigens is er naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van verweerders opvatting dat het aanleggen van het leidingtracé de gronden waarop de aanvullende bestemming "Cultuurhistorisch en landschappelijk waardevol gebied" rust, minder geschikt maakt voor de verwerkelijking van deze bestemming.
De overige argumenten van verzoekers lenen zich niet voor een uitgebreide bespreking. Door de wijziging van het leidingtracé door Frisia nadat zij hun zienswijze hadden gegeven, zijn verzoekers niet in hun processuele belangen getroffen. De argumenten die betrekking hebben op de met de zoutwinning gepaard gaande bodemdaling, vallen buiten de reikwijdte van het onderhavige geschil. Aan de stelling van verzoekers dat de aanlegvergunningen geweigerd hadden moeten worden vanwege strijd met de Vogelrichtlijn en/of de Habitatrichtlijn, gaat de voorzieningenrechter voorbij. Voor zover deze stelling is gebaseerd op de gevolgen van de met de zoutwinning gepaard gaande bodemdaling, valt dit argument buiten de grenzen van dit geding. Voor het overige is de stelling onvoldoende onderbouwd. Ook overigens is er naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen reden om aan te nemen dat gebruikmaking van de aanlegvergunningen tot significante ecologische gevolgen zal leiden die het door de Vogel- en Habitatrichtlijn voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar brengen.
Aan al hetgeen hiervoor is overwogen, verbindt de voorzieningenrechter de conclusie dat de bestreden aanlegvergunningen terecht en op goede gronden zijn verleend, behoudens voor zover hierbij vergunning is verleend voor het aanleggen van ontsluitingswegen voor de nieuwe zoutwinningslocaties De Mieden en Bethanië. In zoverre zullen de bezwaren van verzoekers dan ook gegrond worden verklaard. De voorzieningenrechter ziet hierin aanleiding tot het treffen van een voorlopige voorziening zoals hierna in het dictum is bepaald.
Gelet op het vorenstaande en op art. 8:82 lid 1 Awb dient de gemeente Franekeradeel het door verzoekers betaalde griffierecht van € 116,00 te vergoeden.
Op grond van art. 8:75 lid 1 juncto art. 8:84 lid 4 Awb veroordeelt de voorzieningenrechter verweerder in de proceskosten. Overeenkomstig het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht worden de proceskosten van verzoeker vastgesteld op € 644,00 (verzoekschrift 1 punt; verschijnen ter zitting 1 punt; gewicht van de zaak: gemiddeld), terzake van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. De voorzieningenrechter wijst de gemeente Franekeradeel aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden.
Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek toe en schorst de op 2 september 2003 aan Frisia verleende aanlegvergunningen voor de nieuwe zoutwinningslocaties De Mieden en Bethanië voor zover hierbij vergunning is verleend voor het aanleggen van een ontsluitingsweg;
- bepaalt dat deze schorsing duurt tot twee weken nadat de beslissing op het tegen voormelde beschikkingen ingediende bezwaarschrift op de voorgeschreven wijze bekend is gemaakt, met dien verstande dat wanneer binnen die termijn opnieuw een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening is ingediend, de schorsing doorloopt totdat de voorzieningenrechter op dat nieuwe verzoek heeft beslist;
- bepaalt dat de gemeente Franekeradeel het griffierecht van € 116,00 aan verzoekers vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekers ten bedrage van € 644,00, aan eiser te vergoeden door de gemeente Franekeradeel;
- wijst af hetgeen meer of anders is gevorderd.
Aldus gegeven door mr. D.J. Keur, voorzieningenrechter, en in het openbaar uitgesproken op 19 maart 2004 in tegenwoordigheid van mr. F.P. Dillingh als griffier.
w.g. F.P. Dillingh
w.g. D.J. Keur
Tegen deze uitspraak kan geen rechtsmiddel worden aangewend.
Afschrift verzonden op: 19 maart 2004