Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht
Uitspraak ex artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht
Reg.nr.: 03/678 BESLU en 03/679 BESLU
Inzake het geding tussen
Stichting De Faunabescherming, gevestigd te Amstelveen, eiseres,
gemachtigden: A.P. de Jong en H.H. Niesen, secretaris respectievelijk vice-voorzitter van de stichting,
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Fryslân, verweerder,
gemachtigden: mr. J.V. van Ophem, advocaat te Leeuwarden, en H. de Waard, D.A. Beintema en W.H.L. Oostra, allen werkzaam op de afdeling Landelijk Gebied van de provincie Fryslân.
Procesverloop
Op 4 februari 2003 en 7 februari 2003 heeft verweerder een tweetal besluiten genomen op grond van de Flora- en faunawet (Ffw).
Eiseres heeft tegen deze besluiten bezwaar gemaakt. Tevens heeft eiseres zich tot de voorzieningenrechter van deze rechtbank gewend met het verzoek om de besluiten bij wijze van voorlopige voorziening te schorsen. De voorzieningenrechter heeft de verzoeken bij uitspraak van 27 maart 2003 (03/170 en 03/171 BESLU) afgewezen. Verweerder heeft de bezwaarschriften bij besluit van 10 juni 2003 ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brieven van 15 juni 2003 een tweetal beroepschriften ingediend. Het beroepschrift dat zich richt tegen de ongegrondverklaring van het bezwaarschrift tegen het besluit van 4 februari 2003 is geregistreerd onder nummer 03/679 BESLU. Het beroepschrift dat zich richt tegen de ongegrondverklaring van het bezwaarschrift tegen het besluit van 7 februari 2003 is geregistreerd onder nummer 03/678 BESLU.
De rechtbank heeft termen aanwezig geacht om de zaak met toepassing van artikel 8:52 Algemene wet bestuursrecht (Awb) versneld te behandelen. De zaak is behandeld ter zitting van de rechtbank, meervoudige kamer, gehouden op 3 februari 2004. Eiseres en verweerder zijn verschenen bij hun voornoemde gemachtigden. Namens de derde-belanghebbende, de Bond van Friese Vogelwachten (hierna: BFVW), is verschenen haar voorzitter, A. Osinga.
Motivering
Bij het besluit van 4 februari 2003 heeft verweerder, met toepassing van artikel 67 Ffw, aangewezen als categorie personen die, ter voorkoming van schade aan flora en fauna, de stand van de vos mogen beperken: alle jachthouders, op de gronden waarvan zij jachthouder zijn. Het bejagen is op grond van dit besluit uitsluitend toegestaan van zonsopgang tot zonsondergang en met gebruikmaking van het hagelgeweer en de kogelbuks vanaf ten minste kaliber 5,6 x 43. De aanwijzing geldt voor alle gronden binnen de provincie Fryslân. Aan het aanwijzingsbesluit zijn voorschriften verbonden.
Bij het besluit van 7 februari 2003 heeft verweerder, met toepassing van artikel 68 Ffw, aan de BFVW ontheffing verleend van het bepaalde in artikel 9 en 72 lid 5 Ffw voor het vangen en doden van vossen, zulks ter voorkoming van schade aan flora en fauna. Het bejagen is op grond van dit besluit toegestaan gedurende het gehele etmaal en met gebruikmaking van het hagelgeweer en de kogelbuks vanaf ten minste kaliber 5,6 x 43, kunstlicht, aardhonden, kastvallen en vangkooien. De ontheffing is verleend voor de gehele provincie Fryslân, met uitzondering van de Waddeneilanden. Aan het ontheffingsbesluit zijn voorschriften verbonden.
Verweerder is van mening dat beide bovenbedoelde besluiten noodzakelijk zijn om de in Fryslân voorkomende en nestelende weidevogels, bodembroeders en koloniebroeders, waarvan een aantal behoren tot bedreigde soorten, te beschermen tegen de toenemende predatiedruk van de vos. De bezwaren die eiseres tegen beide besluiten naar voren heeft gebracht deelt verweerder niet. In het bestreden besluit heeft verweerder opgemerkt dat voldoende vaststaat dat predatie van vossen schade toebrengt aan weidevogels en andere grondbroeders, ook al is het oorzakelijk verband tussen de achteruitgang van (weide)vogelpopulaties en predatie door vossen (nog) niet wetenschappelijk vastgesteld. Verweerder heeft ter ondersteuning van dit standpunt verwezen naar het op grond van de Ffw ingewonnen advies van het Faunafonds van 20 januari 2003. Uit dit advies volgt volgens verweerder tevens dat aannemelijk moet worden geacht dat geen andere bevredigende oplossingen bestaan voor het reguleren van vossen dan door afschot. Van onnodig dierenleed zal daarbij geen sprake zijn en van verstoring van fauna of significante effecten als bedoeld in artikel 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn evenmin, zoals ook uit de praktijk blijkt. Verweerder heeft in het bestreden besluit benadrukt dat de aanwijzing en de ontheffing samen weliswaar ruime mogelijkheden bieden om de vos te bejagen, maar dat de geldigheidsduur van beide besluiten in tijd is beperkt en dat aan beide besluiten verschillende voorschriften zijn verbonden.
Eiseres heeft in beroep gesteld dat de nadelige gevolgen van de beide besluiten onevenredig zijn in verhouding tot het daarmee beoogde doel. Daartoe heeft eiseres in de eerste plaats aangevoerd dat op geen enkele wijze met wetenschappelijk verantwoorde gegevens is aangetoond dat sprake is van schade aan fauna in de zin van de Ffw. Predatie kan volgens eiseres niet als zodanig worden beschouwd. Verder bestrijdt eiseres dat afschot de enige oplossing zou zijn om predatie door vossen te beperken. Andere alternatieven, waarbij bijvoorbeeld via het reguleren van voedselaanbod en het opruimen van dekkingbiedende vegetatie de omstandigheden voor vossen minder gunstig gemaakt worden, zijn voorhanden. Daarnaast meent eiseres dat niet aannemelijk is gemaakt dat het doden van een aantal vossen daadwerkelijk een significante bijdrage zal leveren aan het verlagen van de predatiedruk.
De rechtbank overweegt allereerst dat het aanwijzingsbesluit, overeenkomstig het bepaalde in artikel 5 lid 3 van dat besluit, op 15 februari 2004 is vervallen, zoals verweerder ter zitting ook aan de orde heeft gesteld. Dat betekent dat eiseres met haar beroep thans niet meer kan bereiken wat zij daarmee beoogt, vernietiging van het bestreden besluit. Het beroepschrift dat zich tegen het aanwijzingsbesluit richt (03/679 BESLU) zal derhalve niet-ontvankelijk moeten worden verklaard. De daarin aangevoerde grieven kunnen verder onbesproken blijven.
De rechtbank overweegt voorts als volgt.
De Ffw vormt het kader voor de wettelijke bescherming van in het wild levende planten en dieren. Blijkens de Memorie van Toelichting op het wetsvoorstel stoelt de wens de flora en fauna in stand te houden op de ethische erkenning van het autonome bestaansrecht van in het wild levende planten en dieren, uit het besef dat zij een onvervangbaar onderdeel zijn van het ecosysteem, alsmede uit de wens tot het behoud van de genetische variatie en de diversiteit in soorten. Uitgangspunt van de Ffw is daarom dat alle in het wild levende planten en dieren, en niet alleen de soorten die met uitsterven worden bedreigd, tegen menselijk ingrijpen worden beschermd.
Van dit uitgangspunt kan onder voorwaarden worden afgeweken ter bescherming van bepaalde zwaarwegende belangen. Zo biedt artikel 68 lid 1 onder d Ffw verweerder de mogelijkheid om, wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort, ten aanzien van beschermde inheemse diersoorten ontheffing verlenen van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 9 tot en met 18 en 72 lid 5 van de wet, ter voorkoming van schade aan flora en fauna. Wel zal bij de uitoefening van deze bevoegdheid rekening moeten worden gehouden met de intrinsieke waarde van alle dieren, zoals die in de considerans van de wet wordt erkend, hetgeen met zich kan brengen dat in geval van twijfel over de noodzaak van ingrijpen, of over de effectiviteit daarvan, het voordeel van de twijfel aan het betreffende dier wordt gegeven.
In het voorliggende geval is ontheffing verleend aan de BFVW om met de in het ontheffingsbesluit genoemde middelen gedurende het hele etmaal en in de gehele provincie (met uitzondering van de Waddeneilanden) vossen te vangen en doden. Nu hiermee een aanzienlijke inbreuk wordt gemaakt op het hierboven weergegeven uitgangspunt van de Ffw, moeten aan de totstandkoming van het ontheffingsbesluit en de motivering daarvan hoge eisen worden gesteld. Daar komt bij dat een dergelijke ontheffing op grond van artikel 68 lid 2 en lid 4 Ffw in beginsel slechts verleend kan worden aan een faunabeheereenheid en op grond van een faunabeheerplan. Een faunabeheerplan dient onder meer regels te bevatten met betrekking tot de aard, omvang en noodzaak van de te verrichten handelingen ten aanzien van de diersoorten in het gebied waarop het plan ziet, alsmede regels omtrent de wijzen waarop en perioden waarin die handelingen worden verricht. Aldus wordt met het opstellen van een faunabeheerplan gewaarborgd dat over deze onderwerpen -mede in relatie tot het bepaalde in artikel 68 lid 1 Ffw- een grondige en zorgvuldige besluitvorming plaatsvindt. Nu verweerder echter vooralsnog geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om een faunabeheerplan te laten opstellen, mag des te meer worden verwacht dat het bestreden ontheffingsbesluit door een deugdelijke motivering wordt gedragen. In het bijzonder zal daarbij voldoende aannemelijk moeten worden gemaakt (en met concrete en objectieve gegevens moeten worden onderbouwd) dat het vangen en doden van vossen op de wijze en in de omvang waarvoor ontheffing is verleend, noodzakelijk en effectief is ter voorkoming van (verdere) schade aan de weidevogelpopulatie in Fryslân.
Naar het oordeel van de rechtbank is, gezien de bij de aanvraag van de BFVW overgelegde kaart van het aantal gedode vossen in de drie noordelijke provincies in de periode van 1 april 2000 tot en met 1 april 2001, voldoende aannemelijk dat de vos thans vrijwel in de gehele provincie Fryslân voorkomt, zij het dat zijn leefgebied zich in het oostelijke deel van de provincie lijkt te concentreren. Verder lijkt op grond van een vergelijking tussen het gemiddeld aantal geschoten vossen in de periode 1980-1982 en de periode 1997-1999 de conclusie getrokken te kunnen worden dat het aantal vossen in Fryslân in de loop der jaren is toegenomen. Tussen partijen is daarnaast niet in geschil dat, zoals in de aanvraag ook wordt gesteld, de weidevogelpopulatie in Fryslân gestaag in omvang achteruitgaat. Deze achteruitgang kan naar het oordeel van de rechtbank in beginsel als 'schade' in de zin van artikel 68 Ffw kan worden beschouwd. Zoals ook al door de voorzieningenrechter overwogen, is immers bij de behandeling van de Ffw in het parlement aan de orde gesteld dat van schade aan flora en fauna sprake kan zijn wanneer er als gevolg van predatie van een bepaalde soort die als voedsel dient voor andere dieren, minder exemplaren zijn dan wenselijk wordt geacht.
De rechtbank stelt vast dat verweerder ter motivering van het ontheffingsbesluit heeft verwezen naar de toelichting van de BFVW op haar aanvraag en het advies van het Faunafonds dat de achteruitgang van de weidevogelpopulatie kan worden toegeschreven aan de toegenomen predatiedruk door de vos. Het Faunafonds heeft haar conclusie onderbouwd door te verwijzen naar "berichten in de pers en mededelingen van mensen in het veld (jagers, vogelaars, terreinbeheerders)". Daarnaast heeft het Faunafonds verwezen naar een onderzoek van Alterra naar de effecten van vossenpredatie op weidevogels in het Noord-Hollands Duinreservaat in de periode van 1995-1998, maar met de kanttekening dat uit het verslag geen eensluidende en overtuigende conclusies kunnen worden getrokken. De BFVW heeft in de toelichting op haar aanvraag eveneens verwezen naar de praktijkervaringen van de bij haar aangesloten vogelwachten, die de door hen vastgestelde achteruitgang van de weidevogelpopulatie in de provincie voor een belangrijk deel toeschrijven aan predatie door de vos, en voorts heeft zij verwezen naar een overzicht van publicaties over de invloed van de vos op weidevogels, overigens zonder nadere toelichting, en een door SOVON Vogelonderzoek Nederland en Alterra vervaardigde predatiekaart.
De overweging van verweerder dat de weidevogelpopulatie in Fryslân achteruitgaat als gevolg van toegenomen predatiedruk van de vos stoelt derhalve hoofdzakelijk op de waarnemingen van vogelwachten en andere veldwerkers. Op grond van dergelijke waarnemingen kan wel worden vastgesteld dat de vos op (nesten van) weidevogels predeert, maar kunnen naar het oordeel van de rechtbank geen harde conclusies worden getrokken met betrekking tot de vraag of de predatiedruk van de vos zodanig is dat daardoor de achteruitgang van de weidevogelstand wordt veroorzaakt. Evenmin kan uit dergelijke waarnemingen worden afgeleid in welke mate andere roofdieren en andere verliesoorzaken bij de achteruitgang van de weidevogelstand in Fryslân een (mogelijk veel belangrijker) rol spelen.
De rechtbank acht in dit verband van belang dat in de toelichting op de door SOVON Vogelonderzoek Nederland en Alterra vervaardigde predatiekaart wordt benadrukt dat er op dit moment weinig feitenkennis bestaat over de frequentie van predatie, de identiteit van de predatoren en de invloed daarvan op de weidevogelstand, reden voor beide organisaties om inmiddels een grootschalig onderzoek te verrichten. In het rapport "Ruim baan voor de vos" (1999) van het Instituut voor Bos- en Natuuronderzoek te Wageningen, dat door eiseres in beroep is overgelegd, wordt eveneens opgemerkt dat de gegevens die naar voren komen uit onderzoeken naar de invloed van predatie door vossen op de weidevogelstand veelal op uiteenlopende wijzen kunnen worden geïnterpreteerd, onder andere omdat de effecten van (het samenspel van) verschillende soorten predatoren niet goed kunnen worden onderscheiden, er ook andere factoren in het geding zijn die de populaties beïnvloeden en het aantal aanwezige predatoren, zoals vossen, niet goed kan worden vastgesteld.
Ook de andere stukken die eiseres in beroep heeft overgelegd laten ruimte voor twijfel over de omvang van de invloed van predatie door vossen op de weidevogelstand. In meerdere artikelen wordt erop gewezen dat de invloed van de vos, anders dan op lokaal niveau, op een wat grotere territoriale schaal bezien gering is en dat (door menselijk handelen veroorzaakte) verandering in natuurlijke landschappen de belangrijkste oorzaak is voor het verdwijnen van weidevogelpopulaties, terwijl ook predatie door andere roofdieren (onder meer de zwarte kraai, meeuw, bunzing, wezel en hermelijn) een rol speelt. Bovendien blijkt uit een overzicht van de weidevogelpopulaties in Fryslân in 1991 en 1999 dat ook voor de inwerkingtreding van de Ffw, toen de vos -onder de Jachtwet- vrij bejaagbaar was, het aantal weidevogels sterk is afgenomen.
Dat er predatie door vossen op weidevogels, bodembroeders en koloniebroeders plaatsvindt is zonder meer aannemelijk. Op grond van de beschikbare gegevens kan echter niet met voldoende mate van zekerheid worden vastgesteld in hoeverre juist de predatiedruk van de vos voor de achteruitgang van de weidevogelpopulaties in Fryslân verantwoordelijk is. Zelfs in aanmerking genomen dat aan de ontheffingsmogelijkheid van artikel 68 Ffw een beschermingsgedachte ten grondslag ligt, en dus ingegrepen moet kunnen worden voordat absolute zekerheid bestaat, en dat Fryslân meer dan andere provincies zich verantwoordelijk voelt voor het handhaven van haar weidevogelpopulaties, bestaat naar het oordeel van de rechtbank zoveel onduidelijkheid over de rol van de vos ten opzichte van andere factoren, dat dit niet een zo vergaande opheffing van de bescherming van de vos rechtvaardigt als waarvoor in het ontheffingsbesluit is gekozen.
De rechtbank overweegt overigens dat ook de effectiviteit van het bejagen van de vos ter verlaging van de predatiedruk discutabel is. Zo vermeldt het rapport "De vos in Meijendel en Berkheide, verslag van onderzoek 1997-2000" van J.L. Mulder dat de vossenpopulatie in het onderzochte gebied allerlei kenmerken vertoont die erop duiden dat het aantal vossen op natuurlijke wijze wordt gereguleerd, zoals lage voortplanting, hoge sterfte en veel zwervers op zoek naar een territorium. Dat betekent dat eventueel afschot om de predatiedruk te verminderen erg hoog moet zijn: de bejaagde populatie zal immers eerst haar verliezen compenseren doordat het voortplantingssucces stijgt, de natuurlijke sterfte afneemt en zwervers zich kunnen vestigen en voortplanten. In het rapport van Altenburg & Wymenga, "De vossenproblematiek rond het Lauwersmeer" (N. Beemster en J.L. Mulder, 2002) wordt deze conclusie onderschreven. Ook heeft de vrije bejaagbaarheid van de vos onder de voormalige Jachtwet niet tot afname van het aantal vossen geleid en, zoals hierboven reeds opgemerkt, kennelijk ook de achteruitgang van de weidevogelstand niet kunnen voorkomen.
In het licht van het voorgaande is naar het oordeel van de rechtbank, mede gelet op de eisen die daaraan mogen worden gesteld, in de toelichting op het ontheffingsbesluit en in het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd dat met het vangen en doden van vossen op de wijze zoals in het ontheffingsbesluit aangegeven, schade aan de weidevogelpopulatie in Fryslân wordt voorkomen. Het beroep is derhalve gegrond. Het bestreden besluit zal worden vernietigd. De rechtbank ziet tevens aanleiding om, met toepassing van artikel 8:72 lid 5 Awb, een voorlopige voorziening te treffen, in die zin dat het besluit van 7 februari 2003 wordt geschorst tot twee weken nadat opnieuw op het bezwaarschrift zal zijn beslist.
Nu het beroep gegrond wordt verklaard, zal de rechtbank op grond van artikel 8:74 Awb de provincie Fryslân aanwijzen als de rechtspersoon die het door eiseres betaalde griffierecht dient te vergoeden. De rechtbank zal verder, overeenkomstig artikel 8:75 Awb, verweerder veroordelen in de proceskosten van eiseres. Deze kosten, die in het geval van eiseres geheel bestaan uit door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, worden op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 644,-- (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor de toelichting ter zitting; waarde per punt € 322,-- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroepschrift onder nummer 03/679 BESLU niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroepschrift onder nummer 03/678 BESLU gegrond;
- vernietigt het besluit van 10 juni 2003 in zoverre;
- bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat het besluit van 7 februari 2003 wordt geschorst tot twee weken nadat opnieuw op het bezwaarschrift zal zijn beslist;
- wijst de provincie Fryslân aan als de rechtspersoon die het door eiseres betaalde griffierecht ad € 232,-- aan haar dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ad € 644,--, onder aanwijzing van de provincie Fryslân die deze aan eiseres dient te voldoen.
Aldus gegeven door mrs. C.H. de Groot, voorzitter, en E.M. Visser en A.J.G.M. van Montfort, leden, en in het openbaar uitgesproken op 16 maart 2004 in tegenwoordigheid van mr. J. van Bruggen als griffier.
w.g. J. van Bruggen
w.g. C.H. de Groot
Tegen deze uitspraak staat voor partijen het rechtsmiddel hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks behoudens het bepaalde in artikel 6:13 juncto 6:24 Algemene wet bestuursrecht.
Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van de uitspraak te zenden aan:
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Postbus 20019
2500 EA Den Haag
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.
Afschrift verzonden op: 16 maart 2004