Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht
Uitspraak ex artikel 8:70 van Pro de Algemene wet bestuursrecht
Reg.nr.: 03/535 WW44
Inzake het geding tussen
de Fryske Feriening foar Fjildbiology, statutair gevestigd te Leeuwarden, eiseres,
gemachtigde: R. Kleefstra,
en
het college van burgemeester en wethouders van Boarnsterhim, verweerder,
gemachtigden: V. Weewer en S. Hoogenkamp, ambtenaren in gemeentelijke dienst.
Procesverloop
Bij brief van 27 maart 2003 heeft verweerder eiseres mededeling gedaan van zijn besluit op bezwaar van 18 maart 2003 betreffende de toepassing van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) en de Woningwet. Het besluit strekt tot ongegrondverklaring van het bezwaarschrift van eiseres en de handhaving van de verleende vrijstelling en bouwvergunning voor de oprichting van een paviljoen/natuurvoorlichtingscentrum nabij Terherne.
Tegen deze beslissing heeft eiseres op 5 mei 2003, aangevuld bij schrijven van 1 juni 2003, beroep aangetekend.
De zaak is behandeld ter zitting van de rechtbank, enkelvoudige kamer, gehouden op 2 september 2003. Eiseres heeft zich doen vertegenwoordigen door J. van den Bergs, bestuurslid, en voornoemde gemachtigde Kleefstra. Verweerder is ter zitting vertegenwoordigd door de gemachtigden Weewer en Hoogenkamp voornoemd. Namens Gedeputeerde Staten van Fryslân (GS), die als partij deelnemen aan dit geding, is verschenen K. van der Tuin, ambtenaar in provinciale dienst. Vergunninghoudster, de Kameleon Paviljoen Terherne BV, is ter zitting vertegenwoordigd door F. Zeilstra en A. Lange. Door verweerder is ter zitting meegebracht E. Wymenga van ecologisch onderzoeksbureau Altenburg & Wymenga te Veenwouden (hierna A&W).
Motivering
Voor de voorgeschiedenis verwijst de rechtbank kortheidshalve naar de uitspraak van de president van de rechtbank van 25 oktober 2000 in de zaken met registratienummers 00/1037, 00/1050, 00/1071, 00/1072, 00/1073 en 00/1075.
Bij voormelde uitspraak is -voor zover hier relevant- het besluit van verweerder van 20 juli 2000 geschorst. Bij dit besluit is aan vergunninghoudster -onder gelijktijdige verlening van vrijstelling van het geldende bestemmingsplan op grond van art. 19 WRO Pro- een bouwvergunning verleend voor het oprichten van een paviljoen annex natuurvoorlichtingscentrum met een oppervlakte van circa 365 m² op de locatie gelegen aan de Zoutepoel, plaatselijk bekend Utbuorren te Terherne (kadastraal gemeente Terherne, sectie A, nr. 1721). Het besluit van 20 juli 2000 strekt tevens tot legalisering van een reeds bestaande aanlegsteiger.
Hangende de behandeling van het bezwaarschrift van eiseres heeft A&W in opdracht van verweerder onderzoek uitgevoerd. De resultaten van dit onderzoek zijn weergegeven in A&W-rapport 309 van 4 februari 2002, genaamd "Pannenkoekhuis en/of Noordse woelmuis. Onderzoek naar de mogelijke ecologische effecten van bebouwing aan de Zoutepoel".
Op 17 september 2002 heeft de raad van Boarnsterhim verklaard dat een bestemmingsplan voor het onderhavige perceel wordt voorbereid. Bij dit voorbereidingsbesluit ex art. 21 WRO Pro is bepaald dat het in werking treedt op 25 september 2002.
Op 18 maart 2003 heeft verweerder besloten om, conform het advies van de Commissie voor de beroep- en bezwaarschriften Boarnsterhim (hierna: de commissie), het door eiseres tegen het besluit van 20 juli 2000 ingediende bezwaarschrift gegrond te verklaren. De primaire beslissing waarbij besloten is tot verlening van vrijstelling en bouwvergunning wordt gehandhaafd onder aanpassing van de motivering, doch aan dit besluit wordt het voorschrift verbonden dat de lichtuitstraling in het winterhalfjaar (oktober-maart) zodanig wordt beperkt dat verstoring van de slaapplaats van ganzen op het boezemland Sâltepoel wordt voorkomen.
De rechtbank overweegt als volgt.
De inleidende bouwaanvraag is ingediend op 2 juli 1999.
Op 3 april 2000 is de Wet van 1 juli 1999, houdende wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (Stb. 1999, 302) in werking getreden. Op grond van art. VI lid 1 van deze wet blijft ten aanzien van het nemen van besluiten op een aanvraag ingevolge art. 19 WRO Pro, die is ingediend voor de datum van inwerkingtreding van de desbetreffende bepalingen van deze wet, het recht zoals dat gold voor dat tijdstip van toepassing tot het tijdstip waarop het betrokken besluit onherroepelijk is geworden. Een en ander betekent dat de rechtbank het bestreden besluit dient te toetsen aan het bepaalde in art. 19 WRO Pro zoals dit artikel heeft geluid tot 3 april 2000.
Met ingang van 15 augustus 2002 en 1 januari 2003 is een aantal bepalingen van de Woningwet gewijzigd (Stb. 2002, 411). Op grond van art. VII van de wet van 18 oktober 2001 (Stb. 2001, 518) is op een aanvraag om bouwvergunning als bedoeld in art. 40 lid Pro 1 (oud) Woningwet of een melding als bedoeld in art. 42 lid Pro 1 (oud) Woningwet die is ingediend vóór de inwerkingtreding van de desbetreffende bepalingen, het recht van toepassing zoals dat gold op de dag waarop die aanvraag of melding is ingediend, tenzij art. I onderdeel N van voormelde wet ertoe leidt dat voor het bouwen geen bouwvergunning is vereist. Aangezien het onderhavige bouwplan bij of krachtens art. 43 Woningwet Pro, zoals deze bepaling luidt met ingang van 15 augustus 2002 respectievelijk 1 januari 2003, niet als bouwvergunningvrij kan worden aangemerkt, dient op grond van voormeld art. VII in de onderhavige zaak te worden getoetst aan de bepalingen van de Woningwet zoals die hebben geluid tot de inwerkingtreding van voormelde wijzigingen.
Op grond van art. 19 lid 1 WRO Pro kunnen burgemeester en wethouders voor het gebied waarvoor een voorbereidingsbesluit geldt of een ontwerp-bestemmingsplan ter inzage is gelegd, behoudens het bepaalde in het derde lid, vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen dat zij geen bezwaar hebben tegen het verlenen van vrijstelling.
In dat geval vormt art. 44 aanhef Pro en onder c Woningwet -op grond waarvan de bouwvergunning moet worden geweigerd bij strijd van het bouwplan met het bestemmingsplan of krachtens dit plan gestelde eisen- geen belemmering meer voor de inwilliging van de bouwaanvraag. Niettemin dient de voorgenomen bouw in overeenstemming te zijn met het toekomstige bestemmingsplan. Laatstgenoemd plan vormt dus bij uitzondering, nog voordat het de in de WRO voorgeschreven procedure heeft doorlopen, het toetsingskader voor de bouwaanvraag.
Volgens vaste jurisprudentie is de toepassing van art. 19 WRO Pro slechts passend indien daarvoor voldoende dringende redenen aanwezig zijn en daaraan geen overwegende bezwaren zijn verbonden. De mate van de te verlangen spoedeisendheid van het project is afhankelijk van de omvang van de inbreuk op het ter plaatse geldende planologische regime alsmede van de zwaarte van de planologische uitstraling die het project op de omgeving heeft. Hetzelfde geldt voor de eisen die moeten worden gesteld aan het planologische kader waarop vooruit wordt gegrepen. Wanneer het om een ingrijpend bouwplan of een ingrijpende wijziging van het toegestane gebruik gaat, heeft als uitgangspunt te gelden dat dit kader voldoende draagvlak biedt voor een adequate planologische toets van het ter beoordeling zijnde project.
Bij de toepassing van art. 19 WRO Pro moet derhalve het belang bij onverwijlde uitvoering van het bouwplan worden afgewogen tegen het belang dat ermee gemoeid is dat eerst de uitkomst van de bestemmingsplanprocedure wordt afgewacht. De bestuursrechter dient zich hierbij te beperken tot de vraag of sprake is van een zodanige onevenwichtigheid van de afweging van de betrokken belangen, dat moet worden geoordeeld dat burgemeester en wethouders niet in redelijkheid tot verlening van de gevraagde vrijstelling hebben kunnen komen.
De rechtbank heeft vastgesteld dat ten tijde van de beslissing op bezwaar aan de formele voorwaarden voor toepassing van art. 19 WRO Pro is voldaan. Er is een voorbereidingsbesluit van kracht en GS hebben op 20 juli 2000 een verklaring van geen bezwaar afgegeven.
Op het onderhavige perceel rust op grond van het geldende bestemmingsplan "Buitengebied Boarnsterhim" de bestemming "Wegverkeer". De als zodanig aangewezen gronden zijn bestemd voor (a) wegen, parkeerplaatsen, voet- en fietspaden en geluidswerende voorzieningen, (b) verlaadplaatsen voor landbouwprodukten, (c) parkeer- en picknickplaatsen, en (d) openbare nutsvoorzieningen. Voor zover hier relevant geldt voor het bouwen van gebouwen dat de inhoud hiervan niet meer mag bedragen dan 50 m³. Voor het bouwen van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, geldt dat de bouwhoogte niet meer mag bedragen dan 3 m.
Het bouwplan is gesitueerd aan de noordoostelijke oever van de Zoutepoel (een baai in het oosten van het Sneekermeer), tegenover een bestaande aanlegsteiger, tussen de Utbuorren en een fietspad langs de oever. In de omgeving van deze bouwlocatie komt de Noordse woelmuis voor. Op een afstand van circa 600 meter, in het boezemland van de Zoutepoel, liggen belangrijke leefgebieden voor deze soort. De bouwlocatie bevindt zich voorts op geringe afstand van het gebied dat op grond van de richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (hierna: Vogelrichtlijn) door de staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij bij besluit van 24 maart 2000 is aangewezen als speciale beschermingszone (hierna: SBZ). Dit gebied, dat bekend is onder de naam Sneekermeer/Goëngarijpsterpoelen/Terkaplesterpoelen en Akmarijp, maakt tevens deel uit van de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) als bedoeld in de planologische kernbeslissing (pkb) Structuurschema Groene Ruimte (SGR).
De rechtbank is van oordeel dat, gelet op de inbreuk die het bouwplan maakt op het geldende bestemmingsplan en de planologisch uitstraling ervan, mede gelet op de ligging ten opzichte van voormelde SBZ, aan de urgentie en het planologisch kader waarop wordt vooruit gelopen de nodige eisen mogen worden gesteld.
De rechtbank overweegt hieromtrent het volgende.
Ingevolge het Streekplan Friesland 1994 (hierna: het streekplan) is de bouwlocatie gelegen binnen het op plankaart 3 (Toeristisch-recreatieve hoofdstructuur) aangegeven toeristisch recreatief concentratiegebied "Merengebied Zuidwest-Friesland", nabij het als recreatie-ontwikkelingskern aangeduide dorp Terherne. In het streekplan is verwoord dat het provinciaal bestuur de ontwikkeling van recreatie en toerisme vooral zal stimuleren in de concentratiegebieden. Recreatie-ontwikkelingskernen hebben onder meer de functie dat in- of aansluitend op deze kernen een belangrijk deel van de toeristisch-recreatieve voorzieningen tot stand gebracht dient te worden.
Op plankaart 1 (Landelijke gebieden) bevindt de locatie van het bouwplan zich op gronden die in het streekplan zijn aangemerkt als "landbouw en ontwikkelingsmogelijkheden (intensieve recreatie)". Blijkens de plankaart vallen de als zodanig aangewezen gronden onder de noemer 'dynamische gebieden'. In het streekplan is hieromtrent opgenomen dat het sleutelwoord voor dynamische gebieden 'flexibiliteit' is: maatschappelijke ontwikkelingen vragen voortdurend om aanpassingen van de ruimtelijke inrichting. Hieronder wordt onder meer verstaan de wijzigingen naar functie die optreden bij het toevoegen van nieuwe gebieden voor wonen, werken en recreëren en van nieuwe infrastructuur, hetgeen meestal ten koste gaat van het areaal met een landbouwkundige functie.
Het aangrenzende merengebied is op plankaart 1 aangeduid als "meren, natuurgebieden (nat) en waterlopen met ontwikkelingsmogelijkheden recreatief gebruik". De als zodanig aangewezen gronden vallen onder de noemer 'stabiele gebieden'. Het streekplan vermeldt hierover dat bij de stabiele gebieden onderscheid is gemaakt tussen de provinciale ecologische hoofdstructuur en de natuurwaarden daarbuiten. De meest kwetsbare wateren, bossen en natuurterreinen zullen worden gevrijwaard van intensieve recreatieve ontwikkelingen. In de gebieden met de toevoeging 'ontwikkelingsmogelijkheden voor recreatie (mede) gebruik' richt het beleid zich op handhaving, kwaliteitsverbetering en waar nodig op uitbreiding van het recreatieve medegebruik.
Naar het oordeel van de rechtbank is het bouwplan niet in strijd met de hiervoor weergegeven beleidsuitspraken in het streekplan.
Hetzelfde geldt voor de in het streekplan opgenomen richtinggevende beleidsuitspraak, dat voor publieksaantrekkende functies in het buitengebied in de eerste plaats ruimte gevonden moet worden in de kernen of op daarop aansluitende terreinen, of -indien een dergelijke inpassing niet mogelijk is- op een zorgvuldig gekozen locatie in het buitengebied, waarbij de inpassing met name gezocht moet worden in de dynamische gebieden. Hetgeen van de zijde van eiseres is aangevoerd, biedt naar het oordeel van de rechtbank geen grond om het standpunt van GS dat een aanvaardbare inpassing binnen de bestaande dorpsbebouwing van Terherne niet mogelijk is, doch dat de thans gekozen locatie in enigermate aansluit bij een bestaand complex van recreatiewoningen en ook thans reeds een dagrecreatieve functie vervult voor surfers, voor onjuist te houden.
In het streekplan is verder geen aanwijzing te vinden dat langs de oever van de Zoutepoel een ecologische verbindingszone is gepland vanaf het ten zuidwesten van de bouwlocatie gelegen boezemland, via de brug Heerenzijl, naar de oostelijk gelegen Terkaplesterpoelen.
Van het planologisch kader, bestaande uit een voorbereidingsbesluit en een ad hoc standpunt over de toekomstige planologische ontwikkelingen ter plaatse, kan naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet gezegd worden dat dit in strijd komt met het provinciaal planologisch beleid, zoals neergelegd in het streekplan. In zoverre voldoet het planologisch kader aan de daaraan te stellen eisen.
De zaak spitst zich vervolgens toe op de vraag of van de bouw van het paviljoen annex natuurvoorlichtingscentrum vanuit ecologisch oogpunt belangrijke negatieve effecten zijn te verwachten. Deze vraag is van belang zowel in het licht van de externe werking van de Vogelrichtlijn, vanwege de aanwijzing van het aangrenzende merengebied als SBZ, als vanwege het voorkomen in de omgeving van de bouwlocatie van de Noordse woelmuis.
Eiseres is van mening dat uit A&W-rapport 309 blijkt, dat sprake is van lichtuitstraling waardoor verstoring optreedt van de ganzen op hun slaapplaatsen. Eiseres stelt dat ganzen en Smienten eveneens verstoord zullen worden door geluid en extra vaarbewegingen. Over de bezoekersaantallen van het paviljoen/natuurvoorlichtingscentrum in de periode oktober-maart bestaat bovendien te veel onduidelijkheid.
De rechtbank overweegt hieromtrent als volgt.
Ingevolge art. 4 lid 1 Vogelrichtlijn Pro worden voor de leefgebieden van de in bijlage I vermelde soorten speciale beschermingsmaatregelen getroffen, opdat deze soorten daar waar zij nu voorkomen, kunnen voortbestaan en zich kunnen voortplanten. In dat verband wordt gelet op:
a) soorten die dreigen uit te sterven;
b) soorten die gevoelig zijn voor bepaalde wijzigingen van het leefgebied;
c) soorten die als zeldzaam worden beschouwd omdat hun populatie zwak is of omdat zij slechts plaatselijk voorkomen;
d) andere soorten die vanwege de specifieke kenmerken van hun leefgebied speciale aandacht verdienen.
Bij de beoordeling wordt rekening gehouden met de tendensen en de schommelingen van het populatiepeil. De Lid-Staten wijzen met name de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte leefgebieden als speciale beschermingszones aan, waarbij rekening wordt gehouden met de bescherming die deze soorten in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, behoeven.
Op grond van art. 4 lid 2 Vogelrichtlijn Pro nemen de Lid-Staten soortgelijke maatregelen ten aanzien van de niet in bijlage I genoemde en geregeld voorkomende trekvogels, waarbij rekening wordt gehouden met de behoeften van het gebied van bescherming in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, ten aanzien van hun broed-, rui- en overwinteringsgebieden en rustplaatsen in hun trekzones. Met het oog hierop besteden de Lid-Staten zelf bijzondere aandacht aan de bescherming van watergebieden en in het bijzonder aan de watergebieden van internationale betekenis.
In art. 7 van Pro richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (hierna: Habitatrichtlijn) is bepaald dat het beschermingsregime van de leden 2, 3 en 4 van art. 6 Habitatrichtlijn Pro van toepassing is op de ingevolge de Vogelrichtlijn als SBZ aangewezen gebieden.
Het gaat in dit geval met name om art. 6 lid 3 en Pro 4 Habitatrichtlijn. Deze bepalingen luiden als volgt:
"3. Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
4. Indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot algemeen belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, neemt de Lid-Staat alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De Lid-Staat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen.
Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type habitat en/of een prioritaire soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd."
Ook een plan of project, afzonderlijk of in combinatie met andere plannen, dat betrekking heeft op een gebied dat niet binnen een SBZ is gelegen maar wel significante gevolgen kan hebben voor de desbetreffende SBZ, dient aan een passende beoordeling als bedoeld in art. 6 lid 3 Habitatrichtlijn Pro te worden onderworpen (externe werking).
Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat moet worden beoordeeld of het onderhavige bouwproject significante gevolgen kan hebben voor de SBZ Sneekermeer/Goëngarijpsterpoelen/Terkaplesterpoelen en Akmarijp.
Zoals de rechtbank in eerdere uitspraken heeft overwogen, dient het begrip "significant" in kwalitatieve zin te worden uitgelegd, hetgeen betekent dat het moet gaan om gevolgen die van betekenis zijn in het licht van de beschermingsdoelstellingen van de Habitat- of Vogelrichtlijn. Dit impliceert dat het om gevolgen moet gaan die in negatieve zin van betekenis kunnen zijn voor de instandhouding van de diersoorten en hun leefgebieden waarvoor het gebied is aangewezen als SBZ.
Blijkens de toelichting, die deel uitmaakt van het aanwijzingsbesluit van 24 maart 2000, kwalificeert het gebied Sneekermeer/Goëngarijpsterpoelen/Terkaplesterpoelen en Akmarijp zich als SBZ vanwege het voorkomen van drempeloverschrijdende aantallen van Kolgans, Brandgans en Smient, die het gebied benutten als overwinteringsgebied en rustplaats.
Uit A&W-rapport 309 blijkt dat de wijde omgeving van de beoogde bouwlocatie zeer rijk is aan watervogels. Pleisterplaatsen van tienduizenden watervogels liggen op een afstand van circa 2.500 meter. Ook op het open water van het Sneekermeer kunnen grote groepen vogels verblijven. In de directe omgeving van de bouwlocatie zijn pleisterende watervogels aanwezig op het boezemland van de Zoutepoel, in de baai zelf en in het moerasje bij de nabij gelegen brug Heerenzijl. Het boezemland van de Zoutepoel, gelegen op circa 600 meter van de bouwlocatie, wordt meer of minder regelmatig als slaapplaats gebruikt door -zo is uit tellingen gebleken- duizenden ganzen.
Het zwaartepunt van de pleisterplaatsen valt, zo volgt uit voormeld rapport, grotendeels buiten de periode van drukte in het paviljoen annex natuurvoorlichtingscentrum. Tijdens de winterperiode -wanneer de ganzen aanwezig zijn- is het paviljoen mogelijk in de weekeinden open en bij schaatsweer. In het laatste geval zijn de ganzen vertrokken naar zuidelijker streken. In het winterhalfjaar, wanneer er nauwelijks vaarbewegingen zijn en bezoekers niet van het terras gebruik zullen maken, zal het paviljoen volgens A&W geen storender factor zijn dan het aanwezige fietspad, de nabijgelegen boerderij en de Heerenzijlbrug met de daarbij behorende activiteiten. Wel is het denkbaar, aldus A&W, dat -op dagen dat het paviljoen geopend is en afhankelijk van het type verlichting en de intensiteit daarvan- de lichtuitstraling tot verstoring kan leiden, waardoor de ganzen het boezemland van de Zoutepoel minder geschikt zullen vinden als slaapplaats.
In de oeverstrook van de Zoutepoel in onmiddellijke nabijheid van de bouwlocatie broeden moerasvogels. Gezien de kleine aantallen en gelet op het feit dat het hierbij gaat om algemene, niet-kritische soorten, beoordeelt A&W de verstoring van deze broedvogels door het paviljoen als zijnde van gering belang. Ten aanzien van de in het boezemland van de Zoutepoel (op circa 750 meter van de bouwlocatie) broedende kritische weidevogels geeft A&W aan, dat verstoring niet aan de orde is, gelet op de op grond van de literatuur aannemelijk geachte verstoringsafstand van 250 meter.
Eiseres heeft niet aannemelijk kunnen maken -bijvoorbeeld door het overleggen van een door een deskundig te achten persoon of instantie opgesteld tegenrapport- dat de bevindingen en conclusies van A&W, inclusief de daarbij gehanteerde uitgangspunten aangaande de te verwachten bezoekersaantallen en vaarbewegingen, onjuist zouden zijn. Gelet op het voorgaande en mede gelet op het aan het bestreden besluit verbonden voorschrift dat de lichtuitstraling in het winterhalfjaar (oktober-maart) zodanig moet worden beperkt dat geen verstoring van de slaapplaats van ganzen op het boezemland Sâltepoel plaatsvindt, ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de voorgenomen bouw significante effecten zal hebben voor de in de SBZ overwinterende en rustende vogelsoorten.
Voor zover het de (externe werking van de) Vogelrichtlijn betreft, heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat van het bouwplan geen nadelige significante effecten zijn te verwachten.
Eiseres heeft er voorts op gewezen dat de duurzame instandhouding van de Noordse woelmuis in het centrale merengebied in het geding is. De bouwlocatie ligt in het gebied waar in het kader van de Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening een robuuste, natte ecologische verbindingszone is gepland. Volgens eiseres blijkt uit het A&W-rapport 309 dat het paviljoen een obstakel zou vormen voor een ter plaatse van de oeverzone van de Zoutepoel in te richten ecologische verbindingszone. Mede gelet hierop is volgens eiseres ook de coherentie van het Europees ecologisch netwerk van speciale beschermingszones Natura 2000, zoals dit wordt voorgestaan door de Habitatrichtlijn, in het geding.
Naar de mening van eiseres zal het paviljoen annex natuurvoorlichtingscentrum een (nieuw) knelpunt vormen in de nog aan te leggen ecologische verbindingszone, met als gevolg dat leefgebied en populatie van de Noordse woelmuis worden bedreigd. Aangezien het paviljoen volgens eiseres invloed kan hebben op de soorten in de beschermde gebieden en met de oprichting ervan geen zwaarwegend maatschappelijk belang, doch enkel een commercieel belang is gediend, had nadrukkelijk gekeken moeten worden naar alternatieve locaties.
De rechtbank overweegt hieromtrent als volgt.
De Habitatrichtlijn heeft tot doel bij te dragen tot het waarborgen van de biologische diversiteit door het instandhouden van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna op het Europese grondgebied van de lidstaten waarop het verdrag van toepassing is. De op grond van deze richtlijn genomen maatregelen beogen de natuurlijke habitats en de wilde dier- en plantensoorten van communautair belang in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen.
De Noordse woelmuis is vermeld in bijlage IV onder letter a van de Habitatrichtlijn. Dit houdt in dat het hier gaat om een prioritaire soort, dat wil zeggen: een diersoort van communautair belang die strikt moet worden beschermd. De lidstaten zijn op grond van art. 12 Habitatrichtlijn Pro verplicht de nodige maatregelen te treffen voor de instelling van een systeem van strikte bescherming van deze diersoorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied, waarbij een verbod wordt ingesteld op -onder meer- het opzettelijk verstoren, vangen of doden van die soort en de beschadiging of vernieling van voortplantings- of rustplaatsen.
De vermelding van de Noordse woelmuis op bijlage II van de Habitatrichtlijn betekent voorts, dat het hier gaat om een diersoort van communautair belang voor de instandhouding waarvan de aanwijzing van speciale beschermingszones vereist is. Deze speciale beschermingszones vormen, samen met de overeenkomstig de Vogelrichtlijn aangewezen speciale beschermingszones, een coherent Europees ecologisch netwerk, Natura 2000 genaamd.
De argumenten van eiseres roepen de vraag op of, zoals eiseres lijkt te menen, het bouwplan rechtstreeks getoetst moet worden aan art. 6 lid Pro 2, 3 en 4 Habitatrichtlijn vanwege het voorkomen in de nabijheid van de bouwlocatie van de Noordse woelmuis.
Ten tijde van het bestreden besluit was de communautaire lijst als bedoeld in art. 4 lid 2 Habitatrichtlijn Pro nog niet vastgesteld. Op de lijst van Habitatgebieden die door de Nederlandse regering aan de Commissie is toegezonden, staat het gebied rond het Sneekermeer en de Terkaplesterpoelen niet vermeld.
Namens eiseres is aangevoerd dat het centrale merengebied in Fryslân, dat wordt gevormd door de ecologische eenheid van de Witte en Zwarte Brekken, het Sneekermeergebied en de Terkaplesterpoelen, natuurwaarden herbergt op grond waarvan het zich zou kwalificeren voor aanwijzing als SBZ in de zin van de Habitatrichtlijn, onder andere vanwege het voorkomen van populaties van de Noordse woelmuis.
Eiseres miskent hiermee echter dat in art. 4 lid 5 van Pro de Habitatrichtlijn is bepaald, dat de bepalingen van art. 6 lid Pro 2, 3 en 4 Habitatrichtlijn eerst van toepassing zijn zodra een gebied op de communautaire lijst is geplaatst. Dat het gebied rond het Sneekermeer in de omgeving van de bouwlocatie zich op grond van ecologische criteria zou kwalificeren voor aanwijzing, maakt dit niet anders. Immers, op grond van art. 5 Habitatrichtlijn Pro ligt het op de weg van de Commissie om in uitzonderlijke gevallen, wanneer de Commissie constateert dat op de nationale lijst een gebied ontbreekt met een prioritair type natuurlijke habitat of een prioritaire soort die haar onontbeerlijk lijkt voor het behoud van dat prioritaire type natuurlijke habitat of het voortbestaan van die prioritaire soort, actie te ondernemen richting de lidstaat teneinde het meningsverschil op te lossen. Het is verder niet aannemelijk geworden dat de oprichting van het paviljoen annex natuurvoorlichtingscentrum het door de Habitatrichtlijn voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar zou brengen.
Het voorgaande betekent, gelijk de rechtbank eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 17 juli 1998 (AB 1998, 405), dat voor zover het de bescherming van soorten en leefgebieden betreft waarvoor ten tijde van het bestreden besluit nog geen lijst van gebieden van communautair belang, waarop de gebieden met een of meer prioritaire typen natuurlijke habitats of een of meer prioritaire soorten staan aangegeven zoals bedoeld in art. 4 lid 2 Habitatrichtlijn Pro, is vastgesteld, de bepalingen van art. 6 lid Pro 2, 3 en 4 Habitatrichtlijn bij de beoordeling van dit beroep geen rol kunnen spelen voor zover het gaat om andere diersoorten dan de vogelsoorten die uit hoofde van de Vogelrichtlijn worden beschermd, maar dat in zoverre moet worden teruggevallen op de desbetreffende nationale wettelijke regelingen en de in pkb's opgenomen beleidsuitspraken.
In het onderhavige geval houdt dit in, dat getoetst moet worden of het vrijstellingsbesluit niet is genomen in strijd met de in het SGR opgenomen beleidsuitspraken en of verweerder in redelijkheid heeft kunnen menen dat voor het bouwproject (voor zover vereist) vrijstelling zal worden verleend op grond van de Flora- en Faunawet. Onder verwijzing naar de uitspraak van de AbRS van 9 april 2003 (JB 2003/141) stelt de rechtbank vast dat de Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening geen geldend rijksbeleid is, zodat verweerder bij zijn beslissing op bezwaar hiermee geen rekening behoefde te houden. Het argument van eiseres dat met name beoordeeld moet worden of het paviljoen een obstakel zou vormen voor een ingevolge de Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening ter plaatse van de oeverzone van de Zoutepoel in te richten ecologische verbindingszone, faalt derhalve.
In het SGR, waarin het geldende rijksbeleid is neergelegd (AbRS 9 april 2003, JB 2003/141), zijn beleidsuitspraken opgenomen met het oog op een duurzame ontwikkeling en een verantwoord toekomstig ruimtegebruik in het landelijk gebied. De EHS bestaat uit kerngebieden, natuurlijke ontwikkelingsgebieden en verbindingszones. Het beleid voor de EHS heeft ten doel te waarborgen dat de natuurwaarden in kerngebieden duurzaam in stand gehouden kunnen worden en dat de natuurwaarden in natuurontwikkelingsgebieden en verbindingszones kunnen worden gerealiseerd.
Op de bij het SGR behorende kaart 7, waarop de EHS is aangegeven, is de bouwlocatie niet, maar het Sneekermeer en de Terkaplesterpoelen wel aangeduid als kerngebied. Op deze kaart is in de oeverzone van de Zoutepoel ter plaatse van de bouwlocatie niet een te ontwikkelen of te versterken verbindingszone aangegeven.
Voor het in stand houden van kerngebieden geldt een basisbescherming die, afhankelijk van de specifieke situatie in een kerngebied, betrekking heeft op de bestaande natuur- en landschapswaarden, zoals de bestaande natuurlijke processen (o.a. migratiemogelijkheden), de bestaande ontsluiting en rust en de bestaande landschapsstructuur. In het SGR is verder verwoord dat het rijksbeleid ingrepen en ontwikkelingen in en in de onmiddellijke nabijheid van de kerngebieden niet toestaat, indien deze de wezenlijke kenmerken en waarden van het kerngebied aantasten. Alleen bij een zwaarwegend maatschappelijk belang kan hiervan worden afgeweken. Beoordeeld dient dus te worden, of de voorgenomen bouw de wezenlijke kenmerken en waarden van het kerngebied zal aantasten.
In het A&W-rapport wordt een omschrijving gegeven van de ecologische waarde van de bouwlocatie en de nabije omgeving. De oeverzone van de baai Zoutepoel bestaat uit rietland en ruigtekruiden. De rietzoom loopt van de Heerenzijlbrug tot voorbij de aanlegsteigers. De breedte van de oeverzone bedraagt, gemeten vanaf de kade, maximaal vijf meter, waarvan een strook van een tot drie meter uit riet bestaat. Op de bouwlocatie en in de oeverzone staan geen vegetaties of planten van bijzondere betekenis. In het boezemland van de Zoutepoel, op een afstand van circa 600 meter van de bouwlocatie, bevinden zich goed ontwikkelde en zeldzame dotterbloemvegetaties.
Teneinde informatie te vergaren over het voorkomen van de Noordse woelmuis in de directe omgeving van de bouwlocatie, heeft A&W in september 2001 veldonderzoek gedaan. In geen van de uitgezette raaien zijn Noordse woelmuizen gevangen, ook niet op het boezemland van de Zoutepoel waar eerder wel Noordse woelmuizen zijn gevangen. Volgens A&W betekent dit overigens niet, dat de muizen daar niet meer voorkomen. In de oeverzone nabij de bouwlocatie zijn wel Aardmuizen en Veldmuizen aangetroffen, welke soorten doorgaans drogere biotopen bezetten dan de Noordse woelmuis en waarvan bekend is dat ze laatstgenoemde soort verdrijven. De Noordse woelmuis trekt zich, als enige zwemmer onder de woelmuizen, terug op zeer natte terreinen zoals onder water staande boezemlanden. De oeverzone is naar de mening van A&W in de huidige vorm geen geschikt leefgebied voor de Noordse woelmuis, maar deze zone is in potentie wel van betekenis als verbindingszone voor de soort.
A&W beschrijft dat een mogelijk effect van de bouw van het paviljoen annex natuurvoorlichtingscentrum kan zijn dat het dotterbloemgrasland op het boezemland wordt betreden, doordat boten hier aanleggen in plaats van bij de daarvoor bedoelde steiger. De bouw heeft geen negatieve invloed op de actuele leefgebieden van de Noordse woelmuis, aangezien geen habitatvernietiging optreedt en -gelet op de afstand tot de bouwlocatie- verstoring vanuit het paviljoen niet aan de orde is. Verstoring van de Noordse woelmuis in de oeverzone doet zich evenmin voor, aangezien het voorkomen van de soort aldaar niet aannemelijk is. Wel wordt het paviljoen door A&W gezien als een mogelijke belemmering van de verbindingsfunctie die de oeverzone voor de Noordse woelmuis zou kunnen vervullen, maar actueel lijkt het ontbreken van geschikte habitat -de oeverzone is minder geschikt als leefgebied voor de Noordse woelmuis- een veel groter knelpunt te zijn. Door A&W zijn in het rapport enkele aanbevelingen gedaan voor de wijze waarop een verbindingszone tot stand kan worden gebracht tussen de leefgebieden van de Noordse woelmuis in het Sneekermeergebied en het gebied rond de Terkaplesterpoelen.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat niet van de juistheid van de hierboven weergegeven bevindingen en conclusies van A&W kan worden uitgegaan. Uit het A&W-rapport kan naar het oordeel van de rechtbank niet de gevolgtrekking worden gemaakt dat bestaande natuur- en landschapswaarden van het Sneekermeer en/of de Terkaplesterpoelen door de bouw van het paviljoen annex natuurvoorlichtingscentrum worden aangetast. Dat A&W het paviljoen ziet als een belemmering voor de mogelijke verbindingsfunctie van de oeverzone voor de Noordse woelmuis, maakt dit niet anders. Het bouwplan belemmert immers niet een bestaande migratiemogelijkheid, maar hooguit een eventueel in de toekomst te realiseren verbindingszone. Dat mogelijk dotterbloemgrasland op het boezemland wordt betreden indien boten daar aanleggen in plaats van bij de daarvoor bedoelde steiger, staat naar het oordeel van de rechtbank in een te ver verwijderd verband van het onderhavige bouwplan om als een rechtstreeks gevolg daarvan te worden aangemerkt.
Een en ander brengt de rechtbank tot de conclusie dat niet gezegd kan worden dat verweerder bij zijn besluit om vrijstelling te verlenen niet in redelijkheid het standpunt heeft kunnen innemen dat als gevolg van de oprichting van het paviljoen annex natuurvoorlichtingscentrum aan de Utbuorren te Terherne de wezenlijke kenmerken of waarden van het aan de orde zijnde kerngebied niet worden aangetast. Bedoeld besluit kan derhalve niet in strijd met de in het SGR opgenomen beleidsuitspraken worden geacht
Evenmin kan naar het oordeel van de rechtbank worden gezegd dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het in de rede ligt dat een ontheffing ingevolge de Flora- en Faunawet zal worden verleend. Uit het A&W-rapport blijkt immers dat de Noordse woelmuis in de directe omgeving van de bouwlocatie niet voorkomt, en dat de oeverzone van de Zoutepoel voor deze soort geen geschikt leefgebied is. In het A&W-rapport zijn ook overigens geen aanwijzingen te vinden die verweerder tot het oordeel hadden moeten brengen dat een ontheffing op grond van de Flora- en Faunawet mogelijk geweigerd zou kunnen worden.
De rechtbank is dan ook tot de conclusie gekomen dat het vrijstellingsbesluit van een voldoende planologische onderbouwing is voorzien.
In een reactie op schriftelijke vragen van de zijde van GS heeft verweerder bij brief van 16 mei 2000 aangegeven dat de beoogde exploitanten van het paviljoen al jaren in onzekerheid verkeren over hun horecabedrijf d'Oude Herbergh, terwijl de bouwplannen ten tijde van het schrijven reeds circa acht jaar bestaan. Naar het oordeel van de rechtbank is hiermee tevens aan het urgentiecriterium voldaan .
De rechtbank ziet in hetgeen overigens van de zijde van eiseres is aangevoerd evenmin grond voor het oordeel dat in de door verweerder gepleegde belangenafweging sprake is van een zodanige onevenwichtigheid dat moet worden geoordeeld dat burgemeester en wethouders niet in redelijkheid tot verlening van de gevraagde vrijstelling hebben kunnen komen.
Voor zover het de bouwvergunning betreft zijn door eiseres geen grieven naar voren gebracht op grond waarvan dat besluit voor onrechtmatig zou moeten worden gehouden.
Op grond van al hetgeen hierboven is overwogen komt de rechtbank tot de slotsom dat het beroep van eiseres ongegrond moet worden verklaard. Er is geen aanleiding voor het uitspreken van een proceskostenveroordeling.
Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gegeven door mr. E. de Witt, rechter, en in het openbaar uitgesproken op 23 januari 2004, in tegenwoordigheid van mr. F.P. Dillingh als griffier.
w.g. F.P. Dillingh
w.g. E. de Witt
Tegen deze uitspraak staat voor partijen het rechtsmiddel hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks behoudens het bepaalde in art. 6:13 juncto Pro 6:24 Awb.
Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Postbus 20019
2500 EA Den Haag
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.
Afschrift verzonden op: 23 januari 2004