Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht
Uitspraak ex artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht
Reg.nr.: 02/1246 WRO
Inzake het geding tussen
Vereniging Milieudefensie, gevestigd te Amsterdam, eiseres,
gemachtigden: J. van der Meer en G.J. Koers,
en
het college van burgemeester en wethouders van Leeuwarden, verweerder,
gemachtigden: M.C.M. Waanders, wethouder en mr. G. Folmer, juridisch adviseur.
1 Procesverloop
Bij brief van 1 november 2002 heeft verweerder eiseres mededeling gedaan van zijn besluit op bezwaar van 29 oktober 2002 betreffende de toepassing van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO).
Tegen dit besluit is namens eiseres op 14 november 2002 beroep ingesteld.
In het kader van het vooronderzoek heeft de rechtbank de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) te Den Haag benoemd tot deskundige als bedoeld in art. 8:47 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De StAB heeft op 21 maart 2003 en op 26 juni 2003 advies uitgebracht aan de rechtbank. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld hierop te reageren.
De zaak is behandeld ter zitting van de rechtbank, meervoudige kamer, gehouden op 5 september 2003. Namens eiseres zijn verschenen de gemachtigden Van der Meer en Koers. Verweerder is ter zitting vertegenwoordigd door de gemachtigden Waanders en Folmer voornoemd. Namens Gedeputeerde Staten van Fryslân (GS), die als partij deelnemen aan dit geding, is verschenen drs. S.B. Douma, ambtenaar in provinciale dienst. De CV Blitsaerd te Drachten, aan wie vrijstelling is verleend als bedoeld in art. 19 lid 1 WRO, is ter zitting vertegenwoordigd door mr. J.C. Ellerman, advocaat te Amsterdam, mr. J. La Faille en ir. W.H.J. Dragt.
Door verweerder zijn ter zitting meegebracht: D. Bos van ecologisch onderzoeksbureau Altenburg & Wymenga te Veenwouden en B.S. Ebbinge van onderzoeksbureau Alterra te Wageningen. Tevens zijn verschenen de deskundigen ing. P.M. Stroeken en ing. J.H. Grit van de StAB.
2 Motivering
2.1 Vaststaande feiten en omstandigheden
Op 28 mei 2001 heeft de raad van de gemeente Leeuwarden het bestemmingsplan "Tusken Moark en Ie" vastgesteld. Het bestemmingsplan voorziet in een nieuw woongebied, gesitueerd aan de noordoostelijke rand van de stad Leeuwarden, direct ten noorden van de Groningerstraatweg, nabij het natuurgebied "Groote Wielen". Het plan voorziet in de invulling van het plangebied met 400 woningen.
GS hebben het bestemmingsplan goedgekeurd bij besluit van 18 december 2001, behoudens de secundaire ontsluiting (vanaf 150 meter ten westen van het zogenoemde Ouddeel in oostelijke richting) en de woonbestemming ten oosten van het Ouddeel. Als gevolg van de door de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) op 16 mei 2002 uitgesproken schorsing van het goedkeuringsbesluit van GS van 18 december 2001, is het bestemmingsplan niet van kracht geworden.
Op 12 juli 2001 heeft de Wind Groep BV, gevestigd te Drachten, namens de CV Blitsaerd (i.o.), bij verweerder een aanvraag ingediend om zo spoedig mogelijk te starten met een zelfstandige projectprocedure ten behoeve van de realisatie van de eerste fase van het bestemmingsplan "Tusken Moark en Ie", bestaande uit het bouwrijp maken van de gronden, de aanleg van de hoofdontsluitingsweg en de buurtontsluitingswegen in de eerste fase van dat bestemmingsplan, alsmede de bouw van circa 120 woningen.
Het plan voor de eerste fase van het woongebied "Tusken Moark en Ie" is niet in overeenstemming met het geldende bestemmingsplan "Buitengebied", zoals dat is vastgesteld door de gemeenteraad op 8 januari 1973, goedgekeurd door GS op 21 februari 1974, en waaraan bij KB van 26 mei 1978 gedeeltelijk goedkeuring is onthouden.
Verweerder heeft de aanvraag ter kennis gebracht van de gemeenteraad. De raad heeft op 10 september 2001 besloten om de bevoegdheid tot het verlenen van vrijstelling op grond van art. 19 lid 1 WRO in dit geval te delegeren aan verweerder. GS hebben op 11 februari 2002 een verklaring van geen bezwaar afgegeven.
Bij besluit van 19 februari 2002 (verzonden op 28 februari 2002) heeft verweerder aan de CV Blitsaerd vrijstelling verleend van de bestemmingen "Agrarisch gebied A", "Agrarisch gebied C" en "Water" van het bestemmingsplan "Buitengebied" ten behoeve van de realisatie van de eerste fase van het bestemmingsplan "Tusken Moark en Ie".
Tegen dit besluit is namens eiseres op 27 maart 2002 bezwaar aangetekend. Op 28 maart 2002 heeft eiseres de voorzieningenrechter van de rechtbank gevraagd om op grond van art. 8:81 lid 1 Awb een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 5 juli 2002 (reg.nr. 02/341 WRO; M en R 2002, 121) heeft de voorzieningenrechter het vrijstellingsbesluit van 19 februari 2002 geschorst tot twee weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar, met dien verstande dat wanneer binnen die termijn opnieuw een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening is ingediend, de schorsing doorloopt totdat door de voorzieningenrechter op dat nieuwe verzoek is beslist.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiseres, conform het advies van de Commissie van advies voor de bezwaar- en beroepschriften van 22 oktober 2002, ongegrond verklaard en het vrijstellingsbesluit van 19 februari 2002 -onder het alsnog verlenen van vrijstelling van de artikelen 3, 4 en 16 van het bestemmingsplan "Buitengebied"- gehandhaafd.
Tegen dit besluit heeft eiseres beroep ingesteld en op 14 november 2002 tevens een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening ingediend. Dit verzoek is geregistreerd onder nummer 02/1245 WRO. Het verzoek is, gelet op de versnelde behandeling van de hoofdzaak, met instemming van partijen door de voorzieningenrechter aangehouden.
Het goedkeuringsbesluit van het bestemmingsplan "Tusken Moark en Ie" is door de AbRS bij uitspraak van 16 juli 2003 vernietigd.
2.2 Rechtsoverwegingen
2.2.1 De ontvankelijkheid van het beroep
Namens Blitsaerd CV is betoogd, onder verwijzing naar een uitspraak van de AbRS van 25 juni 2003 (LJN AH8637), dat eiseres niet-ontvankelijk moet worden verklaard in haar beroep, dan wel dat haar inleidende bezwaarschrift alsnog niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
De rechtbank overweegt hieromtrent als volgt.
In voormelde uitspraak is het bezwaarschrift van de Milieugroep De Bilt, een milieudefensiegroep als bedoeld in de statuten en het Groepenreglement van de Vereniging Milieudefensie, alsnog niet-ontvankelijk verklaard. De AbRS oordeelde dat de Milieugroep De Bilt op eigen naam rechtsmiddelen heeft aangewend. Om reden dat deze milieudefensiegroep geen rechtspersoonlijkheid heeft, noch als een vereniging met beperkte rechtsbevoegdheid kan worden aangemerkt, diende het bezwaarschrift naar het oordeel van de AbRS op grond van art. 1:2 lid 3 Awb niet-ontvankelijk te worden verklaard.
In het onderhavige geval zijn J. van der Meer en G.J. Koers, blijkens een op 1 oktober 1999 gedateerde en door de ter zake bevoegde functionarissen ondertekende machtiging, gemachtigd om namens de Vereniging Milieudefensie (statutair gevestigd te Amsterdam) op te treden, alle mogelijke rechtsmiddelen aan te wenden in verband met bezwaar en beroep tegen het bestemmingsplan "Tusken Moark en Ie" en om al het nodige conform de doelstelling van de Vereniging Milieudefensie in verband hiermee te doen. Het bezwaarschrift is ingediend "Namens Vereniging Milieudefensie Leeuwarden" en ondertekend door de gemachtigde Van der Meer. Het "Namens Vereniging Milieudefensie groep Leeuwarden" ingediende beroepschrift is eveneens ondertekend door de voornoemde Van der Meer.
In de gegeven feiten en omstandigheden ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat door of namens een andere entiteit dan de Vereniging Milieudefensie bezwaar en beroep is ingesteld. De ondertekening van het bezwaar- en het beroepschrift maakt voldoende duidelijk dat de Vereniging Milieudefensie zich in deze als partij stelt. De toevoegingen "Leeuwarden" respectievelijk "groep Leeuwarden" acht de rechtbank onvoldoende om te kunnen spreken van een met de zaak van de Milieugroep De Bilt vergelijkbaar geval.
De rechtbank verwijst in dit verband tevens naar de uitspraak van de voorzitter van de AbRS van 16 mei 2002 en de uitspraak van de AbRS van 16 juli 2003 in de bestemmingsplanprocedure, waarin de Vereniging Milieudefensie als indiener van het verzoek- respectievelijk beroepschrift is aangemerkt. Blijkens het bij de AbRS op 11 februari 2002 ingediende beroepschrift, dat zich onder de gedingstukken bevindt, is dit beroep ingesteld "Namens Vereniging Milieudefensie Leeuwarden". Gelet op het feit dat de AbRS -getuige ook de uitspraak van 25 juni 2003- de ontvankelijkheid ambtshalve onderzoekt, moet het ervoor worden gehouden dat de AbRS geen aanleiding heeft gezien om een andere entiteit dan de Vereniging Milieudefensie als procespartij aan te merken. De rechtbank vermag -anders dan namens vergunninghoudster is aangevoerd- niet in te zien dat het verschil maakt dat het bij de bestemmingplanprocedure gaat om een actio popularis.
De rechtbank komt derhalve tot de conclusie dat verweerder het inleidende bezwaarschrift terecht ontvankelijk heeft geacht, en tevens dat eiseres -nu van andere beletselen niet is gebleken- in haar beroep kan worden ontvangen.
2.2.2 Het wettelijk kader
Op grond van art. 19 lid 1 WRO kan de gemeenteraad, behoudens het gestelde in het tweede en derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. De gemeenteraad kan de in de eerste volzin bedoelde vrijstellingsbevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders.
Art. 19 lid 4 WRO bepaalt dat vrijstelling krachtens het eerste lid niet wordt verleend voor een project dat wordt uitgevoerd in een gebied waarvoor (a) het bestemmingsplan niet tijdig overeenkomstig art. 33 lid 1 WRO is herzien of (b) geen vrijstelling overeenkomstig art. 33 lid 2 WRO is verleend, tenzij voor het gebied een voorbereidingsbesluit geldt of een ontwerp voor een herziening ter inzage is gelegd.
2.2.3 De vrijstelling op grond van art. 19 lid 1 WRO
De rechtbank zal eerst ingaan op een door eiseres opgeworpen formele grief.
Eiseres heeft er op gewezen dat de voorzitter van de AbRS in zijn uitspraak van 16 mei 2002 heeft aangegeven dat het hem niet zonder meer aannemelijk voorkomt dat de voorziene woningbouw geen significant nadelige gevolgen zal hebben voor het natuurgebied "Groote Wielen", op grond waarvan het (goedkeuringsbesluit van het) bestemmingsplan is geschorst. Verder is door eiseres aangevoerd dat verweerder misbruik maakt van zijn bevoegdheden door naast de bestemmingsplanprocedure aparte procedures te voeren voor (onder meer) de aanleg van de eerste fase van het bestemmingsplan "Tusken Moark en Ie". Eiseres heeft er op gewezen dat de gemeente alle deskundigheid kan inhuren, terwijl dit voor haar als vrijwilligersorganisatie niet mogelijk is.
Voor zover eiseres hiermee tracht te betogen dat verweerder niet gerechtigd is tot het voeren van een zelfstandige projectprocedure voor het onderhavige project, faalt dit argument.
Uit de tekst en de parlementaire geschiedenis van art. 19 lid 1 WRO, zoals deze bepaling luidt sedert 3 april 2000, blijkt dat -anders dan voorheen, toen met een vrijstellingsbesluit ex art. 19 WRO werd vooruitgelopen op de realisering van het in procedure zijnde bestemmingsplan of een herziening daarvan- de koppeling tussen een vrijstellingsbesluit en het toekomstige planologische regime is losgelaten. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat het vrijstellingsbesluit voor de eerste fase van het woongebied dat is voorzien in het bestemmingsplan "Tusken Moark en Ie", in beginsel moet worden beoordeeld op zijn eigen merites.
Dit zou anders kunnen zijn indien gezegd kan worden dat verweerder zonder goede reden heeft gekozen voor het tegelijkertijd voeren van een zelfstandige projectprocedure naast een bestemmingsplanprocedure, hetgeen niet zou getuigen van goed bestuur. Een dergelijk geval doet zich hier echter niet voor. Door GS is gewezen op de samenhangende belangen van de voortgang van de woningbouw in Leeuwarden en het tegengaan van de verstedelijking van het platteland, in welk verband aan de gemeente Leeuwarden een kwantitatieve en kwalitatieve taakstelling is opgelegd. Gelet op de noodzaak tijdig aan deze taakstelling te kunnen voldoen en mede gelet op de tijd die nog gemoeid zal zijn met het bouwrijp maken van de locatie, heeft verweerder ter bevordering van een snelle realisering van het onderhavige project gekozen voor de toepassing van art. 19 lid 1 WRO. Naar het oordeel van de rechtbank is de keuze voor de zelfstandige projectprocedure daarmee voldoende draagkrachtig gemotiveerd.
Vervolgens moet de rechtbank onderzoeken of verweerder bevoegd geacht kan worden tot het verlenen van vrijstelling op grond van art. 19 lid 1 WRO.
Het geldende bestemmingsplan "Buitengebied" is niet tijdig overeenkomstig art. 33 WRO herzien. De rechtbank stelt vast dat zowel ten tijde van het primaire besluit als ten tijde van de beslissing op bezwaar, een ontwerp voor een herziening van het bestemmingsplan ter inzage lag, zodat is voldaan aan het bepaalde in art. 19 lid 4 WRO.
Ten behoeve van het onderhavige project hebben GS op 11 februari 2002 een verklaring van geen bezwaar afgegeven en heeft de raad op 10 september 2001 besloten om zijn bevoegdheid ter zake van dit project te delegeren aan verweerder.
In zoverre is voldaan aan de voorwaarden voor het bestaan van voormelde bevoegdheid. De rechtbank zal thans ingaan op de vraag of het project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing, zoals bedoeld in art. 19 lid 1 WRO.
2.2.3.1 De ruimtelijke onderbouwing
Blijkens de beslissing op bezwaar wordt de ruimtelijke onderbouwing waaraan verweerder het project heeft getoetst, gevormd door het vastgestelde bestemmingsplan "Tusken Moark en Ie". In dit bestemmingsplan, waarin de visie van de gemeenteraad op de toekomstige bestemming van dit gebied is vastgelegd, wordt een beschrijving gegeven van de relevante ruimtelijke en functionele kenmerken en karakteristieken van het plangebied, de relatie met het geldende bestemmingsplan, de ecologische waarden van het plangebied en de omgeving, alsmede van de verhouding met gemeentelijk, provinciaal en landelijk planologisch beleid.
In (de toelichting op) het bestemmingsplan "Tusken Moark en Ie" is -samengevat- het volgende vermeld.
De aanleiding voor de ontwikkeling van een hoogwaardige woningbouwlocatie aan de noord-oostkant van Leeuwarden (in de zogeheten Bullepolder) is het gegeven dat jaarlijks gemiddeld 1000 -voornamelijk draagkrachtige- inwoners van Leeuwarden naar omliggende gemeenten zijn vertrokken. Eén van de redenen hiervoor is het in onvoldoende mate aanwezig zijn van hoogwaardige woonmilieus. Een gevolg van het vertrek van hogere inkomensgroepen is het verlies aan draagvlak voor onder meer het voorzieningenniveau.
Tussen de gemeente Leeuwarden en de provincie Fryslân zijn bestuurlijke afspraken gemaakt om het proces van verhuisbewegingen vanuit het stedelijk gebied van Leeuwarden- waar het woningbestand niet kon voldoen aan de gevraagde kwaliteiten en te maken kreeg met een stagnatie van de woningmarkt- naar andere gemeenten te keren. Deze afspraken zijn vastgelegd in het door GS op 16 maart 1999 vastgestelde rapport "Wenjen yn Fryslân, woningbouwbeleid 1998-2010". Op grond van dit beleid dienen in de periode 1999-2010 netto circa 6500 woningen aan het gemeentelijk bestand te worden toegevoegd. Naast een kwantitatieve inhaalslag moet de gemeente Leeuwarden op redelijk korte termijn over een fors aantal royale kavels, passend in een aantrekkelijk woonmilieu, kunnen beschikken. Het uitbreidingsplan Zuiderburen komt hieraan gedeeltelijk tegemoet, maar een verdere verruiming van het aanbod, met name in het topsegment, is nodig.
Na een locatiestudie, waarvan een verkorte weergave in de toelichting is opgenomen, is het agrarisch gebied dat grenst aan de noordelijke stadsrand als de enige overgebleven zoekruimte voor een nieuwe woonlocatie binnen het gemeentelijk grondgebied naar voren gekomen. Op grond van de uitkomsten van de studie naar kansen en bedreigingen, zoals weergegeven in het ontwikkelingsplan "Tusken Moark en Ie", is gekomen tot een voor woningbouw geschikt plangebied bestaande uit een strook van circa 350 meter langs de Bonkevaart, ten noorden van de Groningerstraatweg.
Dit plangebied biedt, aldus de toelichting, aantrekkelijke kansen voor het hogere marktsegment omdat de omgeving rijk is aan natuur, de locatie aansluit op de stad en recreatieve voorzieningen in de directe omgeving volop aanwezig zijn. In totaal zullen in het woongebied "Tusken Moark en Ie" 400 woningen in het hoogste marktsegment worden gebouwd, onderverdeeld in 260 vrijstaande woningen op grote tot zeer grote kavels, 60 woningen in een bijzondere woonvorm en 80 meer stedelijk vormgegeven patriciërswoningen of appartementen in het entreegebied van het plan. Tussen de verschillende typen woningen is een onderlinge uitwisselbaarheid aanwezig, maar het aantal van 400 woningen mag niet worden overschreden.
Om de (ecologische) waarde van het plangebied in beeld te krijgen, heeft het ecologisch onderzoeksbureau Altenburg & Wymenga te Veenwouden (hierna: A&W) in opdracht van de gemeente Leeuwarden onderzoek uitgevoerd. In het A&W-rapport 220, genaamd "Ecologische effecten van mogelijke woningbouw Tusken Moark en Ie", is het gehele gebied tussen het Ouddeel, De Bonke, de Dokkumer Ee en de Canterlânswei meegenomen, teneinde uitspraken te kunnen doen over eventuele verstoringen in de omgeving van het plangebied. Om meer inzicht te krijgen in de betekenis van het plangebied voor ganzen, die in grote getale overnachten en pleisteren in de "Groote Wielen", is door A&W het rapport "Overwinterende ganzen in de Bullepolder en omgeving" (A&W-rapport 246) uitgebracht.
In de toelichting op het bestemmingsplan is in dit verband vermeld dat het studiegebied, dat bijna geheel in agrarisch gebruik is, aan de oostzijde grenst aan het natuurgebied "Groote Wielen". Dit natuurgebied is aangewezen als speciale beschermingszone (hierna: SBZ) in de zin van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (hierna: Vogelrichtlijn) en maakt deel uit van de Ecologische Hoofdstructuur (EHS). Samenhangend met het agrarisch gebruik komen in het plangebied overwegend soortarme, zeer algemene graslandvegetaties voor. De Bullepolder is met zijn vochtige graslandgebieden, open karakter, rust en voedselrijke omgeving, zeer in trek als broedgebied voor weidevogels. De betekenis van het studiegebied voor watervogels is onlosmakelijk verbonden met de "Groote Wielen". De kwaliteit van het studiegebied als foerageergebied wordt dan ook bepaald door de korte afstand tot de "Groote Wielen" in combinatie met de voedselrijkdom en de rust die er heerst.
De voorgenomen woningbouw in dit gebied zal, aldus de toelichting op het bestemmingsplan, zeker leiden tot enige verstoring van de huidige biotoop. Deze verstoring is echter zo beperkt mogelijk gehouden door de woningbouwlocatie zo dicht mogelijk bij de bestaande stad te projecteren. De stad en de Groningerstraatweg vormen in dit gebied reeds een behoorlijke storingsbron. De kwaliteiten van het gebied voor weidevogels kunnen worden ontzien door met de bebouwing een afstand van 250 meter tot het Vogelrichtlijngebied in acht te nemen. Het te ontwikkelen woongebied is geprojecteerd in de huidige geluidzone van de Groningerstraatweg die, vanaf de weg gerekend, circa 600 meter breed is. De afname van foerageerareaal voor ganzen kan in het studiegebied worden gecompenseerd. In dit verband zijn voorstellen gedaan voor een revitalisering van het complex Binnemiede- en Weeshuispolder, alsmede voor het instellen van een gedooggebied voor de opvang van ganzen rond de "Groote Wielen", uitgewerkt in A&W-rapport 261 genaamd "Beheer en inrichting van de Binnemiede-Weeshûspolder, Wielhals en Blitsaard-Noord". De conclusie luidt dat de invloed van de woningbouw op het Vogelrichtlijngebied "Groote Wielen", met uitzondering van het verlies van foerageerareaal voor ganzen, zo goed als nihil is.
Het plan voorziet tussen het woongebied en de omgeving in een bufferzone van 250 meter breed, inclusief een fysieke barrière, zijnde een belemmering in de vorm van overwegend water die het binnentreden van het landelijk gebied vanuit het woongebied bemoeilijkt. Eén en ander is juridisch vormgegeven door op de plankaart binnen de bestemming "natuurgebied", waarbij op de als zodanig aangewezen gronden geen gebouwen en slechts in zeer beperkte mate bouwwerken mogen worden opgericht, gronden te voorzien van de aanduiding "fysieke barrière".
Op de plankaart is voor de bestemming "Woongebied" een drietal bouwklassen aangegeven. Het plan voorziet in een wijzigingsbevoegdheid, waarbij de bestemming "Woongebied" kan worden gewijzigd in "Woondoeleinden", "Groenvoorzieningen", "Doeleinden van verkeer en verblijf" en "Water", mits geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan het gestelde in de beschrijving in hoofdlijnen. Het aantal van maximaal 400 te bouwen woningen (waarvan ten hoogste 20 ten oosten van het Ouddeel) is vastgelegd in de beschrijving in hoofdlijnen.
2.2.3.2 Het toetsingskader
Tussen partijen is niet in geschil -hetgeen ook de rechtbank als vaststaand aanneemt- dat het project om te komen tot realisering van de eerste fase van het woongebied Tusken Moark en Ie, met alle daaraan verbonden ruimtelijke consequenties, in overeenstemming is met de ruimtelijke ontwikkelingen die voormeld bestemmingsplan mogelijk maakt. Eiseres stelt zich op het standpunt dat het project niettemin niet is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing wegens -kort samengevat- strijd met bestaand planologisch beleid en internationale natuurbeschermingsbepalingen.
Uit de parlementaire geschiedenis van art. 19 WRO blijkt dat een goede ruimtelijke onderbouwing geen procedureel maar een inhoudelijk criterium is, waarvan de invulling in het algemeen afhankelijk is van de aard en de omvang van de voorgenomen activiteit, de mate van ingrijpendheid, de actualiteit van het gemeentelijk ruimtelijk beleid, de relevantie voor het ruimtelijk beleid van de andere overheden en de aard van de eventueel tegen de voorgenomen activiteit ingebrachte bedenkingen.
Op de gronden waarop het project betrekking heeft, rusten ingevolge het geldende bestemmingsplan de bestemmingen "Agrarisch gebied A", "Agrarisch gebied C" en "Water". De gronden met een agrarische bestemming mogen uitsluitend worden gebruikt als cultuurgrond en hierop mogen -zakelijk samengevat- geen gebouwen worden gebouwd, doch uitsluitend andere bouwwerken van beperkte omvang. Voor het ophogen of afgraven van gronden met meer dan 50 cm. is een aanlegvergunning vereist, behoudens voor de realisering van ingevolge de bestemming of vrijstelling daarvan toegelaten bebouwing. De gronden met de bestemming "Water" mogen uitsluitend worden gebruikt voor sloten, vaarten, kanalen en oeverstroken. Op de als zodanig bestemde gronden mogen uitsluitend bedieningshuisjes voor kunstwerken en gemaaltjes worden gebouwd, mits de inhoud niet meer dan 20 m³ zal bedragen, en -zakelijk samengevat- andere bouwwerken en kunstwerken van beperkte omvang.
Het project waarvoor vrijstelling is verleend, voorziet in het bouwrijp maken van de gronden, de aanleg van de hoofdontsluitingsweg en de buurtontsluitingswegen in de eerste fase van het bestemmingsplan "Tusken Moark en Ie", alsmede in de bouw van circa 120 van het geplande totaal van (maximaal) 400 woningen. In haar zienswijze heeft eiseres aangegeven dat bebouwing van dit gebied significante schade zal toebrengen aan de "Groote Wielen" en dat met name de ganzenpopulatie hiervan nadeel zal ondervinden. Volgens eiseres is de bebouwing bovendien in strijd met een gemeentelijke structuurschets uit 1995, het provinciale streekplan uit 1994 en het landelijk planologisch beleid zoals verwoord in de vijfde nota ruimtelijke ordening.
Gezien de aard en de omvang van dit project is de rechtbank van oordeel dat sprake is van een ingrijpende inbreuk op het bestaande planologische regime. Gelet op de situering van het woongebied nabij het natuurgebied "Groote Wielen" moet voorts worden gezegd dat het project een aanmerkelijke planologische uitstraling heeft. Het voorgaande betekent dat de ruimtelijke onderbouwing van het onderhavige project aan zware eisen dient te voldoen. Niet alleen zal de ruimtelijke onderbouwing antwoord moeten geven op de vraag wat de mogelijke effecten van het project op het natuurgebied "Groote Wielen" zijn, maar ook hoe het project zich verhoudt tot gemeentelijk, provinciaal en landelijk planologisch beleid.
In hetgeen hierna volgt zal de rechtbank achtereenvolgens ingaan op de vraag hoe de ruimtelijke onderbouwing zich verhoudt tot het gemeentelijk, provinciaal en landelijk planologisch beleid, en op de vraag of het onderhavige project al dan niet in strijd komt met de Vogelrichtlijn en/of de Habitatrichtlijn.
2.2.3.3 Toetsing aan gemeentelijk, provinciaal en landelijk planologisch beleid
In het Streekplan Friesland 1994 (hierna: het streekplan) is het stadsgewest Leeuwarden aangemerkt als stedelijk ontwikkelingsgebied (p. 77). In het streekplan (p. 82-83) is de als richtinggevend aangemerkte beleidsuitspraak opgenomen dat stedelijke ontwik-kelingsgebieden dienen te voorzien in rijk gescha-keerde woongebieden, die voor vele categorieën van woningzoekenden aantrekkelijk zijn, waarbij het van belang is dat de woonmilieus wervend zijn om mee de economische ontwikkeling van deze gebieden te stimuleren. De nadruk wordt gelegd op woongebieden in de stad of aan de stadsrand van de stedelijke centra. Het provinciaal beleid is erop gericht, gelet op het belang van een positieve ontwikkeling van het stadsgewest Leeuwarden voor de gehele provincie, om het aandeel van de zes stadsgewestgemeenten in de groei van de Friese woningvoorraad in de komende jaren te handhaven op circa 30%. Binnen deze gemeenten zal een zwaar accent moeten liggen op het gebied van het (functioneel) stadsgewest. Binnen het stadsgewest wordt gestreefd naar continuering van het groeiaandeel van het stedelijk centrum en knooppunt Leeuwarden op circa tweederde deel. De kwalificatie als richtinggevende uitspraak betekent dat GS hiervan alleen volgens een bepaalde procedure gemotiveerd kunnen afwijken.
Op p. 106-107 van het streekplan wordt hieraan toegevoegd dat binnen het stedelijke ontwikkelingsgebied Leeuwarden nieuwe grootschalige woon-, werk- en recreatiegebieden direct aan-sluitend op de stad tot stand moeten worden gebracht. Voor het ontwikkelen van kwalitatief hoogwaardige woonlocaties acht het provinciaal bestuur de zuidrand van de stad goed geschikt. De noord- en oostrand van Leeuwarden worden benut voor recreatie. Deze functie kan nog verder worden versterkt in samenhang met natuurontwikkeling en de realisatie van kleinschalige woonlocaties. Een nadere afweging zal moeten plaatsvinden om tot een goede locatie te komen van de gewenste woningen, bedrijven, recreatie- en groenelementen en de benodigde verbindingen. Hierbij moet worden gezorgd voor een verantwoorde overgang van stedelijk gebied naar het open landelijk gebied rondom Leeuwarden. Deze beleidsuitspraken zijn aangemerkt als indicatief, hetgeen wil zeggen dat het provinciaal bestuur zijn ruimtelijk beleid hiermee inzet, maar in voorkomende gevallen op basis van een goede onderbouwing en motivering na goed overleg een andere uitkomst aanvaardt.
Naar het oordeel van de rechtbank betekent het voorgaande dat verweerder en GS zich niet ten onrechte op het standpunt hebben kunnen stellen dat het realiseren van het beoogde woongebied Tusken Moark en Ie op de geplande locatie in overeenstemming kan worden geacht met de in het streekplan opgenomen richtinggevende beleidsuitspraken. Het gaat in dit geval immers om een woongebied aan de stadsrand van Leeuwarden, gesitueerd binnen het stadsgewest dat blijkens provinciaal planologisch beleid een aanmerkelijk aandeel van de groei van de woningvoorraad op zich zou moeten nemen. Niet kan worden gezegd dat het voorgenomen woongebied geen bijdrage levert aan het streven naar een rijke schakering van woongebieden met wervende woonmilieus, mede bedoeld om de economische ontwikkeling te stimuleren.
Hieraan doet niet af dat op de bij het streekplan behorende plankaart Landelijke gebieden een smalle strook (circa 250 meter) ten noorden van de Bonkevaart is aangemerkt als "landbouw en ontwikkelingsmogelijkheden (intensieve recreatie)" en het gebied in de Bullepolder ten noorden daarvan als "landbouwgebied met accent op akkerbouw, melkveehouderij en inplaatsing melkveehouderij alsmede (beperkt) intensieve veehouderij". Volgens eiseres betekent dit dat de gronden waarop het bestemmingsplan "Tusken Moark en Ie" betrekking heeft dus niet als woonlocatie zijn aangewezen in het provinciaal planologisch beleid.
Eiseres miskent hiermee in het algemeen de samenhang tussen de verschillende plankaarten en de in het streekplan opgenomen beleidsteksten, alsmede dat in het streekplan is aangegeven dat het provinciaal bestuur zich aan de beleidsteksten gebonden acht en aan de plankaarten alleen in samenhang met de beleidstekst. Hier geldt verder dat het bij de vorenbedoelde aanduidingen op de plankaart om dynamische gebieden gaat. In het streekplan is hieromtrent opgenomen (p. 26) dat het sleutelwoord voor dynamische gebieden 'flexibiliteit' is: maatschappelijke ontwikkelingen vragen voortdurend om aanpassingen van de ruimtelijke inrichting. Hieronder wordt onder meer verstaan de wijzigingen naar functie die optreden bij het toevoegen van nieuwe gebieden voor wonen, werken en recreëren en van nieuwe infrastructuur, hetgeen meestal ten koste gaat van het areaal met een landbouwkundige functie. Naar het oordeel van de rechtbank kan niet worden gezegd dat de beoogde woonlocatie Tusken Moark en Ie in zoverre in strijd komt met het streekplan.
Vervolgens is aan de orde de vraag of in redelijkheid gezegd kan worden dat de ruimtelijke ontwikkelingen die verweerder beoogt te bewerkstelligen, niet in strijd zijn met de hierboven weergegeven indicatieve beleidsuitspraken in het streekplan.
Het gaat er hierbij in hoofdzaak om, dat het provinciaal bestuur in het streekplan heeft aangegeven dat met name de zuidrand van de stad geschikt is voor kwalitatief hoogwaardige woonlocaties, terwijl de noord- en oostrand van Leeuwarden kunnen worden benut voor (versterking van) de recreatiefunctie in samenhang met natuurontwikkeling en de realisatie van kleinschalige woonlocaties.
Naar de mening van GS heeft in het onderhavige geval een nadere afweging plaatsgevonden, op grond van de ontwikkeling die de ruimtelijke visie van het gemeentebestuur sedert de vaststelling van het streekplan heeft doorgemaakt. De uiteindelijke conclusies van deze beleidsontwikkeling zijn door de provincie overgenomen, waarmee volgens GS voormelde beleidsgrenzen overigens niet worden overschreden.
In de structuurschets "Leeuwarden, open stad" uit 1995 is de strategische keuze voor een ontwikkeling in westelijke, zuidwestelijke en zuidelijke richting opgenomen. Deze keuze maakt het mogelijk de noordelijke en oostelijke stadsrand voorlopig te vrijwaren van grootschalige stedelijke activiteiten. De Bullepolder blijft derhalve, aldus de tekst van de structuurschets, behouden als belangrijke pleisterplaats voor ganzen en de Groote Wielen wordt gespaard als natuurgebied.
Door verweerder (alsook door GS) is toegegeven dat, gelijk door eiseres is aangevoerd, de plannen voor het woongebied Tusken Moark en Ie (en daarmee ook het onderhavige project) hiermee in strijd zijn, maar daarbij is de opmerking gemaakt dat de structuurschets "Leeuwarden, open stad" geen structuurplan in de zin van art. 7 WRO is. Verweerder heeft er voorts op gewezen dat het ruimtelijk beleid een verdere ontwikkeling heeft doorgemaakt, die is uitgemond in het op het ontwikkelingsplan "Tusken Moark en Ie" gebaseerde (gelijknamige) bestemmingsplan. Door deze besluitvorming is het structuurplan uit 1971 -dat wél in bebouwing ter plaatse voorzag, zij het ten behoeve van de onderwijsfunctie- niet meer actueel.
In het besluit omtrent goedkeuring van het bestemmingsplan "Tusken Moark en Ie" van GS van 18 december 2001 is aangegeven dat bij de vaststelling van de structuurschets "Leeuwarden, open stad" reeds duidelijk was dat Leeuwarden een omvangrijke woningbouwtaakstelling zou krijgen waarvoor snel extra bouwgrond nodig was. In de structuurschets werd daarom gepleit voor een grensoverschrijdend beleid. Naar de mening van GS is de woningbouwlocatie Tusken Moark en Ie een logisch uitvloeisel van de door Provinciale Staten van Fryslân geaccordeerde nota "Sjoch dizze stêd; Ontwikkelingskader Leeuwarden, deel I" uit 1998. In deze beleidsnotitie is geconcludeerd dat Leeuwarden in ieder geval tot 2010 haar woningbouwtaakstelling op eigen grondgebied zou moeten kunnen realiseren, in welk verband ook de locatie Bullepolder is genoemd. Dit gegeven wierp een nieuw licht op voormelde structuurschets uit 1995 en maakte een beleidswijziging onontbeerlijk. Deze bijstelling van het ruimtelijk beleid heeft vorm gekregen in een herziening van het bestemmingsplan. Naar de mening van GS is het woongebied Tusken Moark en Ie dan ook niet in strijd met het gemeentelijk planologisch beleid, zoals is aangevoerd door eiseres. De rechtbank ziet in hetgeen door eiseres is aangevoerd geen reden om hier anders over te oordelen.
Er is evenmin grond voor het oordeel dat de keuze voor het realiseren van een woongebied in het zuidelijk deel van de Bullepolder onvoldoende is gemotiveerd. De bouw van maximaal 400 woningen kan, afgezet tegen de totale woningbouwtaakstelling, in redelijkheid als kleinschalig worden aangemerkt, waarbij in de opzet van het plan een verantwoorde overgang van stedelijk gebied naar het open landelijk gebied rondom Leeuwarden voldoende is gewaarborgd.
Op grond van voorgaande overwegingen beantwoordt de rechtbank de hiervoor vermelde vraag ontkennend.
Aan de streekplanuitwerking Blauwe Zone komt naar het oordeel van de rechtbank in dit geding geen (doorslaggevende) betekenis toe. Het woningbouwgebied Tusken Moark en Ie valt -behoudens het gedeelte ten oosten van het Ouddeel, dat hierin als een bestaand recreatiegebied is aangemerkt- buiten de grenzen van de streekplanuitwerking Blauwe Zone. Het onderhavige project (fase I van het bestemmingsplan "Tusken Moark en Ie") bevindt zich echter ten westen van het Ouddeel.
Door eiseres is verder aangevoerd dat de beoogde woningbouwlocatie Tusken Moark en Ie niet voldoet aan de in het rijksbeleid (Vinex) geformuleerde beleidsuitgangspunten omtrent 'compact bouwen'. Verweerder acht het onderhavige project (en plan) hiermee niet in strijd. GS hebben er in dit verband op gewezen dat het verstedelijkingsbeleid alleen kans van slagen heeft wanneer de steden de vrijheid krijgen om een gevarieerd woningbouwprogramma aan te bieden. Rijk en provincie stellen geen beperkende voorwaarden aan woningdichtheden, verkavelingsvormen en woningtypen. De woningdichtheid in het onderhavige project, alsmede in het plan waarvan het deel uitmaakt, moet naar de mening van GS worden gezien in samenhang met de totale woningbouwtaakstelling van de gemeente Leeuwarden. De rechtbank ziet in hetgeen door eiseres is aangevoerd geen aanleiding deze opvatting voor onjuist te moeten houden.
Naar het oordeel van de rechtbank is de gegeven ruimtelijke onderbouwing, gelet op het vorenstaande, in zoverre niet in strijd te achten met het gemeentelijk, provinciaal en landelijk planologisch beleid.
2.2.3.4 Toetsing aan de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn
Ingevolge art. 4 lid 1 Vogelrichtlijn worden voor de leefgebieden van de in bijlage I vermelde soorten speciale beschermingsmaatregelen getroffen, opdat deze soorten daar waar zij nu voorkomen, kunnen voortbestaan en zich kunnen voortplanten. In dat verband wordt gelet op:
a) soorten die dreigen uit te sterven;
b) soorten die gevoelig zijn voor bepaalde wijzigingen van het leefgebied;
c) soorten die als zeldzaam worden beschouwd omdat hun populatie zwak is of omdat zij slechts plaatselijk voorkomen;
d) andere soorten die vanwege de specifieke kenmerken van hun leefgebied speciale aandacht verdienen.
Bij de beoordeling wordt rekening gehouden met de tendensen en de schommelingen van het populatiepeil. De Lid-Staten wijzen met name de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte leefgebieden als speciale beschermingszones aan, waarbij rekening wordt gehouden met de bescherming die deze soorten in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, behoeven.
Op grond van art. 4 lid 2 Vogelrichtlijn nemen de Lid-Staten soortgelijke maatregelen ten aanzien van de niet in bijlage I genoemde en geregeld voorkomende trekvogels, waarbij rekening wordt gehouden met de behoeften van het gebied van bescherming in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, ten aanzien van hun broed-, rui- en overwinteringsgebieden en rustplaatsen in hun trekzones. Met het oog hierop besteden de Lid-Staten zelf bijzondere aandacht aan de bescherming van watergebieden en in het bijzonder aan de watergebieden van internationale betekenis.
In art. 7 van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (hierna: Habitatrichtlijn) is bepaald dat het beschermingsregime van art. 6 lid 2, 3 en 4 Habitatrichtlijn van toepassing is op de ingevolge de Vogelrichtlijn als SBZ aangewezen gebieden.
In dit geval is met name art. 6 lid 3 Habitatrichtlijn van belang, welke bepaling luidt als volgt:
"Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden."
Ook een plan of project, afzonderlijk of in combinatie met andere plannen, dat betrekking heeft op een gebied dat niet binnen een SBZ is gelegen maar wel significante gevolgen kan hebben voor de desbetreffende SBZ, dient aan een passende beoordeling als bedoeld in art. 6 lid 3 Habitatrichtlijn te worden onderworpen (externe werking).
Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder in strijd heeft gehandeld met art. 6 lid 3 Habitatrichtlijn, onder meer omdat zijn standpunt over de gevolgen van de woningbouw in de Bullepolder op het natuurgebied "Groote Wielen" ten onrechte gedeeltelijk is gebaseerd op stukken die dateren van na het primaire besluit. Volgens eiseres schrijft die bepaling immers voor dat de 'passende beoordeling' voorafgaand aan de besluitvorming dient plaats te vinden.
Dit argument faalt. Naar de huidige stand van de rechtspraak -in welk verband wordt verwezen naar de door de AbRS op 27 maart 2002 geformuleerde prejudiciële vragen (AB 2002, 419)- dient eerst wanneer het voldoende aannemelijk is dat een plan of project significante gevolgen kan hebben, een passende beoordeling te worden gemaakt als bedoeld in art. 6 lid 3 Habitatrichtlijn. Naar het oordeel van de rechtbank is er verder geen rechtsregel die zich ertegen verzet dat verweerder zijn standpunt dat van het project geen nadelige significante effecten uitgaan, bij de beslissing op bezwaar nader heeft onderbouwd. Gesteld noch gebleken is dat eiseres hierdoor in haar processuele belangen is geschaad.
Het voorgaande betekent dat de rechtbank zal moeten beoordelen of verweerder zich in de ruimtelijke onderbouwing terecht op het standpunt heeft gesteld dat het voldoende aannemelijk is dat het onderhavige project, bezien in samenhang met het geheel van ruimtelijke ontwikkelingen zoals voorzien in het bestemmingsplan "Tusken Moark en Ie", geen significante gevolgen zal hebben voor de SBZ "Groote Wielen".
Zoals de rechtbank eerder heeft overwogen, dient het begrip "significant" in kwalitatieve zin te worden uitgelegd, hetgeen betekent dat het moet gaan om gevolgen die van betekenis zijn in het licht van de beschermingsdoelstellingen van de Habitat- of Vogelrichtlijn. Dit impliceert dat het om gevolgen moet gaan die in negatieve zin van betekenis kunnen zijn voor de instandhouding van de diersoorten en hun leefgebieden waarvoor het gebied is aangewezen als SBZ.
Het plangebied van het bestemmingsplan "Tusken Moark en Ie" wordt aan de oostzijde begrensd door het natuurgebied "Groote Wielen". Bij besluit van 24 maart 2000 heeft de staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij dit gebied aangewezen als SBZ in de zin van art. 4 lid 1 Vogelrichtlijn. Het besluit is in werking getreden op 2 april 2000. Blijkens de toelichting, die deel uitmaakt van het besluit, kwalificeert de "Groote Wielen" zich als SBZ vanwege het voorkomen van drempeloverschrijdende aantallen van Kolgans, Brandgans (bijlage I-soort) en Smient, die het gebied benutten als overwinteringsgebied en rustplaats.
Andere soorten van bijlage I waarvoor het gebied van betekenis is, zijn Porseleinhoen en Kemphaan (als broedvogel en trekvogel). Moeras- en oeverlanden zijn van belang als broedgebied voor Rietzanger (trekvogel opgenomen in de nationale lijst van met uitroeiing bedreigde of speciaal gevaar lopende soorten, zogenaamde Rode Lijst). Een andere trekkende vogelsoort waarvoor het gebied van betekenis is als overwinteringsgebied en/of rustplaats is de Grutto (Rode Lijst-soort). De biotopen van deze vogels hebben mede de begrenzing van dit gebied bepaald. In het gebied komen verder nog de volgende vogelsoorten van bijlage I onregelmatig of in relatief kleine aantallen als broedvogel voor: Bruine Kiekendief, Kwartelkoning, Visdief, Velduil en Roerdomp.
Teneinde de vraag te kunnen beantwoorden of zich mogelijk significante effecten zullen voordoen, heeft A&W in opdracht van verweerder in het kader van de voorbereiding van het bestemmingsplan "Tusken Moark en Ie" onderzoek gedaan naar de ecologische situatie van het gebied dat ten westen wordt begrensd door de Dokkumer Ee, ten oosten door de Murk, ten zuiden door de Groninger Straatweg en ten noorden door de grens van de gemeente Leeuwarden. Het gebied waarop het project -en ook het bestemmingsplan "Tusken Moark en Ie"- betrekking heeft is in het zuidelijk deel van dit onderzoeksgebied gelegen, grenzend aan de Groninger Straatweg.
In haar rapport van 14 oktober 1999 (nr. 220) heeft A&W onder meer geconcludeerd dat het studiegebied vooral een foerageergebied is voor vogels in het winterhalfjaar en voor trekvogels. De betekenis van het studiegebied is onlosmakelijk verbonden met de "Groote Wielen". Op grond van de geregeld aanwezige aantallen ganzen kan het oostelijk deel van het studiegebied als "internationaal belangrijk" worden gekwalificeerd. Dit deel beslaat volgens A&W ongeveer 13% van het frequent door Brand- en Kolganzen vanuit de "Groote Wielen" bezochte foerageerareaal.
Door A&W is vervolgens nader onderzoek gedaan naar de effecten van de geplande woningbouw op de ganzen in de SBZ "Groote Wielen" (rapport van 24 juni 2000, nr. 246). Uit wekelijkse tellingen is gebleken dat de ganzen die overnachten in de "Groote Wielen" een gebied gebruiken dat zich uitstrekt tussen Leeuwarden, Stiens, Marrum, Rinsumageest en Suwâld. Het woningbouwgebied zelf heeft een grote betekenis als foerageergebied voor ganzen. Dit heeft -aldus A&W- enerzijds te maken met de ligging nabij de "Groote Wielen" en anderzijds met de voedselrijkdom en de rust die er heerst. Van het totale aantal gansdagen (elke dag die een gans verblijft in het betreffende gebied, telt als één gansdag) in het onderzoeksgebied werd 9% in het beoogde woningbouwgebied doorgebracht.
A&W heeft daaropvolgend onderzocht of het verlies aan foerageerareaal dat optreedt door de beoogde woningbouw in dit gebied, in de omgeving van de "Groote Wielen" kan worden opgevangen. Aangezien ook uit het buitenland voorbeelden bekend zijn waarbij is aangetoond dat ganzen flexibel zijn in hun keuze van foerageergebieden en kunnen overschakelen van het ene naar het andere foerageergebied, ziet A&W mogelijkheden hiervoor volgens de zogenaamde 'stick and carrot approach'. Hiermee wordt bedoeld dat in een (nog in te stellen) ganzengedooggebied nabij de SBZ, alsmede in de bestaande foerageergebieden in de nabijgelegen Binnemiede/Weeshuispolder, voor ganzen optimale omstandigheden worden geschapen (gras in goede conditie, rust), terwijl de ganzen daarbuiten worden verjaagd. Dit is verder uitgewerkt in A&W-rapport nr. 261 van 8 december 2000.
In aanvulling op de eerdere rapporten heeft A&W op 21 augustus 2002 (concept-)rapport 358 uitgebracht. In dit rapport komt A&W tot de conclusie dat er in de directe nabijheid van de slaapplaatsen in de SBZ "Groote Wielen" voldoende alternatief en profijtelijk foerageergebied voorhanden is en dat de ganzen voldoende flexibel zijn om die gebieden te benutten dan wel de begrazingsintensiteit aldaar op te voeren. De conclusie van dit rapport luidt, dat er geen significante effecten te verwachten zijn voor de Kolganzen en Brandganzen die in de SBZ "Groote Wielen" pleisteren.
Ter voorbereiding van de beslissing op bezwaar heeft verweerder het onderzoeksbureau Alterra te Wageningen (hierna: Alterra) gevraagd om een second opinion over de vraag of de aantallen pleisterende ganzen in het Vogelrichtlijngebied "Groote Wielen" significant negatief beïnvloed kunnen worden door het verlies van 74 ha. foerageergebied in de Bullepolder door de geplande nieuwbouw "Tusken Moark en Ie".
In het door B.S. Ebbinge van Alterra opgestelde rapport (gedateerd augustus 2002) wordt deze vraag ontkennend beantwoord. Het rapport is onder meer gebaseerd op de A&W-rapporten 220 en 246, alsmede op een recente studie (uit 2000) van Alterra over de 'stuurbaarheid' van ganzen.
In het Alterra-rapport wordt over de relatie tussen slaapplaatsen en foerageergebieden -kort samengevat- het volgende geschreven:
- de afstand tussen slaapplaatsen en foerageergebieden kan tot circa 20 km. bedragen;
- de potentiële draagkracht hangt af van de hoeveelheid en de kwaliteit van het beschikbare gras; de mate van verstoring (waaronder jacht) bepaalt de effectieve draagkracht;
- tot het moment van sluiting van de ganzenjacht in Nederland (vanaf het winterseizoen 2000-2001) trad plaatselijk veel verstoring op door jacht waardoor bepaalde voedselgebieden onderbenut bleven; jacht heeft (had) een sterk effect op het voorkomen van ganzen.
De draagkracht van voedselterreinen voor overwinterende ganzen wordt gewoonlijk uitgedrukt in gansdagen. Op grond van de telgegevens van A&W heeft Alterra de benodigde draagkracht voor de twee belangrijkste soorten (Kolgans en Brandgans) -na een correctie voor soortspecifieke verschillen in voedselbehoefte- geschat op totaal 3.243.000 gansdagen. Op grond van de gegevens van A&W beslaat de totale oppervlakte van de voedselgebieden rondom de SBZ "Groote Wielen" die door de ganzen regelmatig werden bezocht 3000 ha. Na toepassing van een correctie voor soortspecifieke verschillen in seizoensbreedte komt Alterra op basis van de empirisch bepaalde draagkracht in het ganzengedooggebied Oost-Dongeradeel tot een (gemiddelde) draagkracht van 1.470 gansdagen per hectare.
Dit betekent dat voor de in de SBZ "Groote Wielen" overwinterende ganzen ruim 2200 ha. foerageerareaal nodig is. Gelet op het beschikbare areaal van 3000 ha. zal het wegvallen van 74 ha. als gevolg van de woningbouw volgens Alterra geen significant negatief effect hebben op de aantallen pleiserende ganzen. Er blijft voldoende ruimte voor de ganzen om -gebruikmakend van de vanuit de slaapplaatsen goed bereikbare voedselgebieden- in de voedselbehoefte te voorzien. Zelfs indien er vanuit zou worden gegaan dat het beoogde woongebied -gelet op de bevindingen van A&W en de in de winter van 1999-2000 uitgevoerde tellingen- op grond van specifieke kwaliteiten een draagkracht van 4050 gansdagen per hectare heeft, kan het wegvallen van dit gebied binnen het beschikbare areaal worden opgevangen. In termen van gemiddelde begrazingsdruk komt het wegvallen van het woningbouwgebied overeen met het verdwijnen van 200 ha. Gezien de marge tussen de benodigde 2200 ha. en de minimaal overblijvende 2900 ha. resteert er volgens Alterra een voldoende marge om te zeggen dat er voor de pleisterende ganzen in de SBZ "Groote Wielen" geen significante effecten zijn te verwachten. Uit verstoringsonderzoek van Alterra in Oost-Dongeradeel is verder gebleken dat Kol- en Brandganzen voldoende flexibiliteit bezitten om bij verstoring alternatieve voedselterreinen te benutten zonder het gebied als zodanig te verlaten.
Daartoe opgedragen door de rechtbank heeft de StAB de validiteit van de conclusies zoals opgenomen in de rapporten van A&W en Alterra onderzocht en hieromtrent advies uitgebracht. In het StAB-advies van 26 juni 2003 is specifiek aandacht besteed aan de wetenschappelijke uitgangspunten waarop de conclusies zijn gebaseerd en de effecten van extra vliegbewegingen op de kwalificerende vogelsoorten Kolgans, Brandgans en Smient.
De StAB heeft aangegeven dat zowel door A&W als door Alterra op grond van de beschikbare kennis - welke is ontleend aan ganzenonderzoek elders en aan de inventarisaties in het onderzoeksgebied- goed is onderbouwd dat, ondanks het verdwijnen van het grasland in het woningbouwgebied, voldoende grasland resteert dat als voedselgebied voor de ganzen kan dienen. Volgens de StAB kan de rekenkundige inslag van voornoemde onderzoeksbureaus weliswaar verwarrend werken omdat hiermee een bepaalde absoluutheid wordt gesuggereerd, maar deze rekenkundige benadering speelt met name een rol waar het er om gaat om binnen een worst case benadering in kwantitatieve zin een beeld te verschaffen van de effecten.
Volgens de StAB kunnen de benaderingen van de beide onderzoeksbureaus worden aangemerkt als worst case scenario's. Het worst case element schuilt in dit geval in het gegeven dat de onderzoekers de werkelijkheid hebben versimpeld tot de 3.000 hectare grasland die het meest intensief door ganzen gebruikt wordt als foerageergebied. Slechts een beperkt deel van het huidige foerageerareaal verdwijnt met de bouw van de woonwijk. Volgens de StAB hebben de onderzoekers op goede gronden aangenomen dat de ganzen in staat zijn om de reeds benutte graslanden intensiever te begrazen, waarbij het voorts aannemelijk is dat die graslanden een grotere effectieve draagkracht hebben dan de begrazingsdruk die op grond van de beschikbare onderzoeksgegevens uit de winter 1999-2000 is berekend. Voorts is het volgens de StAB voldoende aannemelijk gemaakt dat binnen vliegafstand van de slaapplaatsen voldoende graslandareaal met een toereikende potentiële draagkracht beschikbaar is, en dat de ganzen flexibel zijn in de exploitatie van de beschikbare graslanden. Uit de beschikbare gegevens kan volgens de StAB niet worden afgeleid dat het afleggen van een wat grotere afstand vanaf de slaapplaats tot een wezenlijk langere foerageerduur leidt. Op grond hiervan is het niet aannemelijk is dat er sprake is van een negatieve invloed op de conditie van de ganzen. Naar de mening van de StAB zijn de conclusies van A&W en Alterra gebaseerd op de best beschikbare, wetenschappelijke kennis en actuele inventarisatiegegevens en veldkennis.
De rechtbank ziet in hetgeen door eiseres is aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de mening van de StAB, dat de opvattingen van A&W en Alterra ter zake van de effecten van woningbouw in de Bullepolder -zoals voorzien in het bestemmingsplan "Tusken Moark en Ie"- op de in de SBZ "Groote Wielen" overwinterende ganzen, voor onjuist moet worden gehouden. De kritiek van eiseres op de conclusies en bevindingen van de StAB is niet gebaseerd op onderzoek door of uitlatingen van een terzake deskundige persoon of instantie, zodat daaraan niet het gewicht kan worden toegekend dat eiseres eraan gehecht zou willen zien. Dat er -zoals door eiseres is betoogd- door de woningbouw geen 74 ha., maar 100 ha. foerageerareaal in de zuidelijke Bullepolder komt te vervallen, doet evenmin af aan de conclusie van de StAB dat het wegvallen van een aanmerkelijke oppervlakte foerageerareaal, gevoegd bij de verstoring van de woonwijk, geen significante effecten zal hebben op de aantallen ganzen die gebruik maken van de SBZ "Groote Wielen". In het StAB-rapport is aangegeven dat in de door de onderzoeksbureaus gevolgde worst case benadering reeds is uitgegaan van het wegvallen van circa 100 ha., zodat in het midden gelaten kan worden welke oppervlakte feitelijk komt te vervallen.
De StAB heeft ook advies uitgebracht over de vraag of de in het bestemmingsplan "Tusken Moark en Ie" opgenomen bufferzone van 250 meter tussen de geplande woningbouw en de SBZ, als toereikend kan worden beschouwd in relatie tot de verstoringsafstanden van voormelde kwalificerende vogelsoorten en de andere in het aanwijzingsbesluit als 'relevant' respectievelijk 'overige' aangemerkte vogelsoorten (Porseleinhoen, Kemphaan, Grutto en Rietzanger resp. Bruine Kiekendief, Kwartelkoning, Visdief, Velduil en Roerdomp).
Volgens de StAB is de in de woningbouwplannen gehanteerde verstoringsafstand van 250 meter gebaseerd op de best beschikbare, huidige kennis op dit gebied. Het betreft hier een best professional judgement die in wetenschappelijke kring wordt gedragen. Gezien de situering van de wijk, de bufferzone eromheen en de maatregelen die uitstralingseffecten in sterke mate beperken, kan naar de mening van de StAB met voldoende zekerheid worden gesteld dat van de woonwijk geen significante verstoring uitgaat op de in de SBZ broedende en pleisterende vogelsoorten zoals genoemd in het aanwijzingsbesluit.
De met de bouw van de woonwijk gepaard gaande toename van recreatieve vaarbewegingen, zoals die onder meer blijkt uit het rapport "Recreatieve nulmeting Groote Wielen", moet volgens de StAB worden beschouwd in samenhang met de bestaande recreatieve voorzieningen nabij de SBZ "Groote Wielen", waaronder een jachthaven en surfstranden. Het voorkomen van onaanvaardbare aantasting van de natuurwaarden in dit gebied door recreatief (mede)gebruik moet volgens de StAB worden gezien in het kader van het beheer van het gebied. Door zonering van de vaarrecreatie en eventuele beperking van de toegankelijkheid voor recreanten in het algemeen kunnen de beheersdoelen worden bereikt. Een en ander staat echter los van de herkomst van de recreanten (uit de nieuwe woonwijk of elders).
De rechtbank is, onder overneming van voorgaande conclusies van de StAB, van oordeel dat de gehanteerde afstand van 250 meter tussen de geplande woningbouw en de SBZ "Groote Wielen" als voldoende kan worden beschouwd. Evenmin kan op grond van de bevindingen en de conclusies van de StAB worden gezegd dat door de met de woningbouw gepaard gaande toename van de recreatiedruk nadelige significante effecten voor de SBZ zullen ontstaan. Hetgeen door eiseres is aangevoerd bevat onvoldoende aanknopingspunten voor een andersluidend oordeel.
Door de StAB is geconstateerd, dat in de rapporten van A&W en Alterra geen aandacht is besteed aan de Smient, die net als de Kolgans en de Brandgans een kwalificerende soort is waarvoor de SBZ "Groote Wielen" is aangewezen. De StAB heeft aangegeven dat deze eendensoort, net als de ganzen, de plassen en zomerpolders van de SBZ "Groote Wielen" gebruikt als slaapplaats en onder meer op de omliggende graslanden foerageert, op grond waarvan het aannemelijk is dat Smienten gebruik maken van het toekomstige woongebied.
Ten aanzien van dit punt is door verweerder aangevoerd dat, hoewel dit in de verschillende rapportages niet expliciet gemaakt is, met de aandacht voor de ganzen de problematiek van de andere soorten herbivore watervogels (zoals de Smient) voldoende in beeld is gebracht. Namens verweerder is hieraan, bij monde van B.S. Ebbinge van Alterra, kort samengevat het volgende toegevoegd. Het is zeer wel mogelijk dat ook op de plaats waar de woonwijk is gepland, 's nachts Smienten foerageren. Van Smienten is bekend dat zij tot op 16 km. afstand van de plaatsen waar zij overdag verblijven, zijn gesignaleerd. De in het kader van het verrichte onderzoek naar de Kolgans en Brandgans genomen marges zijn dermate ruim dat zonder het verrichten van aanvullend onderzoek gesteld kan worden dat het resterende foerageerareaal zeker voldoende is om ook de Smienten -uitgaande van een extreem aantal van 17.000 pleisterende vogels- van voldoende voedsel te voorzien.
De rechtbank overweegt ter zake het volgende.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft bij de beoordeling van een project als het onderhavige het navolgende als uitgangspunt te gelden. Gelet op het belang dat de Vogelrichtlijn toekent aan de instandhouding van broed-, rui- en overwinteringsgebieden en rustplaatsen in de trekzones van geregeld voorkomende trekvogels, waarbij groot belang wordt gehecht aan de bescherming van watergebieden, in het bijzonder aan de watergebieden van internationale betekenis, en mede gelet op het bepaalde in art. 6 lid 3 Habitatrichtlijn, dient ten minste op wetenschappelijk verantwoorde wijze inzichtelijk te worden gemaakt welke de mogelijke effecten zijn van dat project -eventueel in samenhang met andere projecten- op de soorten waarvoor een gebied zich met name kwalificeert als SBZ in de zin van de Vogelrichtlijn. Indien en voor zover dergelijk onderzoek feitelijk niet of niet goed mogelijk is, kan op basis van de best beschikbare kennis een inschatting van de mogelijke effecten worden gemaakt.
Een en ander laat onverlet dat het onderzoek naar de mogelijk nadelige gevolgen van een project eveneens inzichtelijk moet maken wat de effecten zullen zijn op de andere voor de desbetreffende SBZ relevante en de overige in het aanwijzingsbesluit genoemde vogelsoorten, dan wel welke leemten in kennis er zijn en wat hiervan de betekenis is.
Blijkens A&W-rapport 220 is bekend dat de Smienten die overdag pleisteren in het Groote Wielengebied, 's nachts foerageren op de omringende graslandgebieden. Om welke aantallen het gaat is niet bekend, maar in het Groote Wielengebied kunnen meer dan 10.000 exemplaren pleisteren, zij het dat deze niet alle foerageren in het studiegebied. Voor het overige staat vast dat de rapporten van A&W en Alterra geen tellingen van en onderzoek naar de Smient bevatten. Deze soort is in de verschillende onderzoeken verder geheel buiten beschouwing gelaten.
Onderzoek naar het belang van het toekomstige woongebied voor de in de SBZ "Groote Wielen" voorkomende Smienten is naar het oordeel van de rechtbank echter niet onmogelijk.
Dit blijkt onder meer uit verweerders reactie op het StAB-advies van 21 maart 2003. In dat schrijven van 22 april 2003 wijst verweerder onder meer op het bestaan van onderzoek uit 1981 naar de overwinteringsecologie van de Smient, alsmede op de mogelijkheid dat door middel van 'keutelonderzoek' (het tellen van Smientenkeutels om zodoende de aanwezigheid en de graasintensiteit vast te stellen) het gebruik van de foerageergebieden binnen en buiten de woningbouwzone in beeld gebracht had kunnen worden. Ook uit andere stukken blijkt dat het niet onmogelijk is tellingen te verrichten naar het voorkomen van de Smient in het gebied waar het hier om gaat. In de toelichting op het aanwijzingsbesluit van 24 maart 2000 is vermeld dat zich 12.500 Smienten in de SBZ bevinden. In het beheerplan Grutte Wielen 2002-2027, dat zich onder de gedingstukken bevindt als bijlage bij het StAB-rapport van 26 juni 2003, is aangegeven dat van de zwemeenden de Smient in de periode 1992-1997 verreweg de belangrijkste was met aantallen tussen de 10.000 en 17.000.
De rechtbank verbindt aan het voorgaande de gevolgtrekking dat met de rapporten van A&W en Alterra niet is voldaan aan het uitgangspunt dat ten minste op wetenschappelijk verantwoorde wijze inzichtelijk moet worden gemaakt welke de mogelijke effecten zijn van het onderhavige project -beschouwd in samenhang met de woningbouw die op grond van het bestemmingsplan "Tusken Moark en Ie" concreet voorzienbaar is- op de Smient, één van de kwalificerende soorten voor de SBZ "Groote Wielen".
Het betoog van verweerder komt er echter op neer, dat de Smient zonder nader onderzoek geacht kan worden te zijn meegenomen in de worst case scenario's. Deze bewering gaat naar het oordeel van de rechtbank echter alleen op, indien de voedselbehoefte (in kwantitatieve en kwalitatieve zin) van de Smient op grond van wetenschappelijk onderzoek bekend is en bovendien -gelet op de omvang van het onderzoeksgebied dat ten grondslag ligt aan de conclusies van de A&W-rapporten 246 en 358- als vaststaand kan worden aangenomen dat de actieradius van de Smient vergelijkbaar is met die van de ganzen én de Smient net zo flexibel is als de ganzen waar het gaat om de keuze van foerageergebieden.
Namens verweerder heeft Ebbinge van Alterra gesteld dat de dagelijkse voedselbehoefte van de Smient niet bekend is, maar dat hiervan wel een goede inschatting gemaakt kan worden op grond van het gegeven dat het lichaamsgewicht van de Smient 43% bedraagt van dat van de Kolgans, waarvan de voedselbehoefte wel uit de wetenschappelijke literatuur bekend is. Door de StAB is ter zitting aangegeven dat de juistheid van deze stelling bevestigd noch ontkend kan worden.
Op het punt van de actieradius van de Smient noemt Ebbinge van Alterra een afstand van 16 km., hetgeen ongeveer overeenkomt met de actieradius van de Kolgans en de Brandgans. De StAB gaat er in haar rapport van 21 maart 2003 vanuit dat de rustplaatsen van de Smienten binnen een straal van 10 kilometer van de foerageergebieden liggen. In het aanwijzingsbesluit van 24 maart 2000 wordt in de biotoopbeschrijving van de Smient aangegeven dat de rustplaatsen tot op enkele kilometers van de voedselgebieden liggen.
Ten aanzien van de vraag of Smienten even flexibel zijn als ganzen zijn geen gegevens voorhanden.
Naar de mening van de StAB, zoals verwoord in het advies van 26 juni 2003, is met de aandacht voor de ganzen de problematiek van de andere herbivore vogelsoorten, zoals de Smient, niet beoordeeld. Volgens de StAB zegt de rekenkundige benadering van verweerder niets over de foerageerintensiteit van Smienten in het plangebied.
Naar het oordeel van de rechtbank kunnen op grond van de voorhanden zijnde gegevens geen stellige uitlatingen worden gedaan over de voedselbehoefte van de Smient, noch over de actieradius van deze vogelsoort. Gegevens over de flexibiliteit van de Smient ontbreken bovendien geheel. Mede gelet op het advies van de StAB volgt hieruit dat verweerders betoog dat nader onderzoek naar de Smient niet nodig is, faalt.
Op grond van de voorgaande overwegingen komt de rechtbank tot de slotsom dat de rapporten van A&W en Alterra, alsmede de informatie die in de loop van de procedure bij de rechtbank naar voren is gebracht, een eenduidige beantwoording van de vraag welke de mogelijke effecten zijn van woningbouw in de Bullepolder op de geschiktheid van de SBZ "Groote Wielen" voor de Smient, niet mogelijk maken.
Aangezien bij de voorbereiding van het bestreden besluit derhalve niet de in art. 3:2 Awb voorgeschreven zorgvuldigheid in acht is genomen, heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank niet op goede gronden op het standpunt kunnen stellen dat dat het voldoende aannemelijk is dat het onderhavige project, bezien in samenhang met de ruimtelijke ontwikkelingen die op grond van het bestemmingsplan "Tusken Moark en Ie" concreet voorzienbaar zijn, geen significante gevolgen zal hebben voor de SBZ "Groote Wielen".
Dit maakt dat het project waar het hier om gaat niet is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing. Verweerder was derhalve niet bevoegd om vrijstelling te verlenen als bedoeld in art. 19 lid 1 WRO. Gelet hierop kunnen de overige argumenten onbesproken blijven.
2.2.4 Conclusie
Op grond van al hetgeen hiervoor is overwogen, komt de rechtbank tot de conclusie dat het beroep van eiseres gegrond moet worden verklaard. Het bestreden besluit zal worden vernietigd wegens strijd met art. 19 WRO.
Mede gelet op het verzoek van eiseres toepassing te geven aan art. 8:72 lid 5 Awb, ziet de rechtbank voldoende aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende dat het primaire besluit van 19 februari 2002 wordt geschorst. Deze schorsing loopt door tot twee weken nadat de nieuwe beslissing op bezwaar op de voor-geschreven wijze is bekendgemaakt, met dien verstande dat wanneer binnen die termijn een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening is ingediend, de schorsing doorloopt totdat de voorzieningenrechter op dat verzoek heeft beslist, dan wel, indien hoger beroep is ingesteld tegen deze uitspraak van de rechtbank, totdat op het hoger beroep is beslist.
2.2.5 Griffierecht en proceskosten
Op grond van art. 8:74 lid 1 Awb dient de gemeente Leeuwarden het griffierecht van € 218,00 aan eiseres te vergoeden.
Er is geen aanleiding voor het uitspreken van een proceskostenveroordeling, aangezien niet is gebleken van dergelijke kosten aan de zijde van eiseres.
3 Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- treft een voorlopige voorziening, inhoudende dat het primaire besluit van 19 februari 2002 wordt geschorst tot twee weken nadat de nieuwe beslissing op bezwaar op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt, met dien verstande dat wanneer binnen die termijn een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening is ingediend, de schorsing doorloopt totdat de voorzieningenrechter op dat verzoek heeft beslist, dan wel, indien hoger beroep is ingesteld tegen deze uitspraak, totdat op het hoger beroep is beslist.
- verstaat dat de gemeente Leeuwarden het griffierecht van € 218,= aan eiseres vergoedt.
Aldus gegeven door mr. C.H. de Groot, voorzitter, en mrs. E. de Witt en A.J. Rietveld, rechters, en door voornoemde voorzitter in het openbaar uitgesproken op 31 december 2003, in tegenwoordigheid van mr. F.P. Dillingh als griffier.
w.g. F.P. Dillingh
w.g. C.H. de Groot
Tegen deze uitspraak staat voor partijen het rechtsmiddel hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks behoudens het bepaalde in art. 6:13 juncto 6:24 Awb.
Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Postbus 20019
2500 EA Den Haag
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.
Afschrift verzonden op: 31december 2003