Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht
Uitspraak ex artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht
Reg.nr.: 02/1377 AW
Inzake het geding tussen
[naam eiseres], wonende te [woonplaats], eiseres,
gemachtigde: mr. S.O. Voogd, advocaat te Rotterdam,
en
het college van burgemeester en wethouders van Leeuwarden, verweerder,
gemachtigde: mr. T. Knoop, advocaat te Groningen.
Procesverloop
Bij brief van 19 november 2002 heeft verweerder eiseres mededeling gedaan van zijn besluit, strekkende tot ongegrondverklaring van het bezwaar van eiseres tegen haar herbenoeming als buitengewoon ambtenaar van de burgerlijke stand voor de periode van 1 januari 2000 tot 1 september 2001.
Tegen dit besluit is namens eiseres op 12 december 2002 beroep ingesteld.
De zaak is behandeld ter zitting van de rechtbank, meervoudige kamer, gehouden op 15 mei 2003. Eiseres is in persoon verschenen, vergezeld van haar gemachtigde. Voor verweerder zijn verschenen gemachtigde voornoemd en mr. P.J. Achterhof, werkzaam bij de Sector Juridische en Veiligheidszaken van verweerders gemeente.
Motivering
Eiseres is sedert 17 februari 1986 werkzaam bij de gemeente Leeuwarden als trouwambtenaar van de burgerlijke stand. Bij besluit van 23 januari 1996 heeft verweerder eiseres met ingang van 1 januari 1995 benoemd tot buitengewoon ambtenaar van de burgerlijke stand, met de bepaling dat de benoeming geldt voor een termijn van 5 jaar, behoudens herbenoeming.
Bij besluit van 22 juni 2001 heeft verweerder eiseres met ingang van 1 januari 2000 herbenoemd, met de bepaling dat de benoeming geldt tot 1 september 2001. Verweerder stelt zich op het standpunt dat een buitengewoon ambtenaar van de burgerlijke stand alle bij het ambt behorende taken dient uit te voeren. Eiseres heeft te kennen gegeven partners van hetzelfde geslacht niet te willen of te kunnen huwen of als zodanig te registreren in verband met haar godsdienstige overtuiging. Gelet hierop is besloten eiseres te herbenoemen tot 1 september 2001. Indien eiseres schriftelijk verklaart alle wettelijke bij het ambt behorende taken uit te zullen voeren, kan zij volgens verweerder na deze datum voor een herbenoeming in aanmerking komen.
Het door eiseres tegen dit besluit gemaakte bezwaar is door verweerder bij besluit van 28 maart 2002 niet-ontvankelijk verklaard. Verweerder stelde zich op het standpunt dat eiseres niet aangemerkt kon worden als ambtenaar in de zin van de Ambtenarenwet en dat zij daarom op grond van art. 7:1 en 8:4 aanhef en onder d van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), niet de mogelijkheid heeft om bezwaar en beroep in te stellen.
Deze beslissing op bezwaar is door de rechtbank bij uitspraak van 21 oktober 2002 vernietigd. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat eiseres krachtens haar aanstelling als buitengewoon ambtenaar van de burgerlijke stand aangemerkt dient te worden als ambtenaar in de zin van de Ambtenarenwet en dat verweerder het bezwaarschrift ten onrechte niet-ontvankelijk heeft geacht.
Verweerder heeft in de uitspraak van de rechtbank berust en vervolgens alsnog inhoudelijk op het bezwaar van eiseres beslist. Bij het thans bestreden besluit is het bezwaar van eiseres, in afwijking van een advies van de commissie van advies voor bezwaarschriften inzake personeelsaangelegenheden (de commissie) van 18 maart 2002, ongegrond verklaard. Verweerder is van mening dat het belang van een strikte naleving van de wet door buitengewoon ambtenaren van de burgerlijke stand zwaarder dient te wegen dan de individuele belangen van de personen die bekleed zijn met dit ambt.
In beroep is namens eiseres aangevoerd dat verweerder niet of vrijwel niet heeft gereageerd op het bezwaar van eiseres dat de eenzijdige aanstelling met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2000 tot 1 september 2001 strijdig is met algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Evenmin is verweerder volgens eiseres ingegaan op haar standpunt dat de besluitvorming -procedureel gezien- onzorgvuldig is geweest. Voorts is eiseres van mening dat verweerders besluit in strijd komt met de Algemene wet gelijke behandeling (AWGB), omdat onderscheid wordt gemaakt op grond van godsdienstige overtuiging. Tenslotte is aangevoerd dat er sprake is van een niet gerechtvaardigde inbreuk op de godsdienstvrijheid van eiseres, zoals neergelegd in de Grondwet (GW) en in internationale verdragen.
De rechtbank overweegt als volgt.
Sedert 1 januari 1995 is de positie van de buitengewoon ambtenaar van de burgerlijke stand geregeld in het Burgerlijk Wetboek (BW).
In art. 16 BW leden 1, 2 en 3 Boek 1 is het volgende bepaald:
1. In elke gemeente zijn twee, of, naar goedvinden van burgemeester en wethouders, meer ambtenaren van de burgerlijke stand. Daarenboven kunnen een of meer ambtenaren van de burgerlijke stand worden belast met het verrichten van bepaalde taken. Deze dragen de titel van buitengewoon ambtenaar van de burgerlijke stand.
2. De in het eerste lid bedoelde ambtenaren worden door burgemeester en wethouders benoemd, geschorst of ontslagen. Een benoeming kan voor een bepaalde tijdsduur geschieden.
3. Ambtenaar van de burgerlijke stand van een gemeente kan slechts zijn een ambtenaar in dienst van die gemeente of een andere gemeente. Buitengewoon ambtenaar van de burgerlijke stand kan mede zijn een persoon die geen ambtenaar in gemeentelijke dienst is.
Op grond van art. 16a lid 2 Boek 1 BW kan de buitengewoon ambtenaar van de burgerlijke stand uitsluitend worden belast met de taken omschreven in de artikelen 45, 45a (betreffende formaliteiten die aan de voltrekking van het huwelijk moeten voorafgaan), 63, 64, 65, 67 (betreffende de voltrekking van het huwelijk), 77a, 80a, vijfde lid, en 80f (betreffende geregistreerd partnerschap) Boek 1 BW.
Met ingang van 1 januari 1998 zijn bepalingen voor het geregistreerd partnerschap in het BW opgenomen. Op grond hiervan staat per deze datum geregistreerd partnerschap open zowel voor personen van gelijk geslacht als voor personen van verschillend geslacht. Per 1 april 2001 is in werking getreden de Wet openstelling huwelijk, waarmee een regeling in het BW is opgenomen, die het (ook) voor personen van hetzelfde geslacht mogelijk maakt om een huwelijk aan te gaan. Voor eiseres is het op basis van haar geloofsovertuiging niet mogelijk medewerking te verlenen aan het afsluiten van partnerregistraties of huwelijken voor personen van een gelijk geslacht. Gelet op haar gewetensbezwaren en op basis van gevoerd werkoverleg heeft eiseres vanaf 1998 geen taken verricht met betrekking tot geregistreerd partnerschap. Afgesproken is dat eventuele registraties door een collega gedaan zouden worden. Bij brief van 28 mei 2001 heeft eiseres haar gewetensbezwaren in een brief aan de toenmalige wethouder B. Bilker verduidelijkt.
De gemeente Leeuwarden voert het (in juli 2000 feitelijk vastgestelde) beleid dat buitengewoon ambtenaren van de burgerlijke stand alle bij het ambt behorende wettelijke taken behoren uit te voeren, inclusief het sluiten van huwelijken van partners van gelijk geslacht en de partnerregistratie. Op grond van dit beleid wordt niet overgegaan tot herbenoeming van trouwambtenaren die gewetensbezwaren hebben.
De rechtbank stelt vast dat de bij de gemeente Leeuwarden geldende rechtspositieregeling voor ambtenaren, de Collectieve arbeidsvoorwaardenregeling en de Uitwerkingsovereenkomst (CAR/UWO), niet op eiseres van toepassing is. Art. 1:2 sub e CAR/UWO bepaalt namelijk dat de ambtenaar van de burgerlijke stand als zodanig is uitgesloten van de werking van die regeling. Verweerder heeft voorts niet voorzien in een eigen rechtspositieregeling voor de buitengewoon ambtenaar van de burgerlijke stand conform het bepaalde in artikel 125 lid 1 Ambtenarenwet. Wel is in art. 4.2 van het door verweerder bij besluit van 23 januari 1996 vastgestelde Reglement burgerlijke stand bepaald dat de buitengewoon ambtenaar van de burgerlijke stand wordt benoemd voor een periode van maximaal vijf jaar, welke periode in het benoemingsbesluit wordt vermeld.
De rechtbank stelt voorts vast -en tussen partijen is ook niet in geschil- dat de benoeming van eiseres bij besluit van 23 januari 1996 tot buitengewoon ambtenaar van de burgerlijke stand de periode betreft van 1 januari 1995 tot 1 januari 2000, dat verweerder de benoeming voorafgaande aan laatstgenoemde datum niet heeft verlengd en dat eiseres haar feitelijke werkzaamheden op en na die datum heeft voortgezet. Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank dat de benoeming van eiseres geacht moet worden van rechtswege te zijn verlengd en wel voor een periode van vijf jaar. De rechtbank acht daarbij met name van belang dat, zowel gelet op de in art. 4.2. Reglement burgerlijke stand vermelde termijn van maximale benoeming van een buitengewoon ambtenaar van de burgerlijke stand, als gelet op de eerder door verweerder bij de benoeming van eiseres gehanteerde termijn, eiseres er onder de gegeven omstandigheden op mocht vertrouwen dat haar benoeming was verlengd tot 1 januari 2005. Vervolgens heeft verweerder bij besluit van 22 juni 2001 alsnog een verlengingsbesluit genomen en bepaald dat de (her-)benoeming geldt van 1 januari 2000 tot 1 september 2001. Blijkens de stukken heeft verweerder voor die laatste datum gekozen omdat eiseres in de periode van 22 juni tot 1 september 2001 al afspraken had gemaakt over het voltrekken van een aantal huwelijken.
Verweerder heeft zich blijkens de stukken bevoegd geacht om de van rechtswege verlengde benoeming van eiseres in de tijd te beperken. Verweerder heeft van die bevoegdheid gebruik gemaakt met het oog op de beëindiging van de benoeming van eiseres tot buitengewoon ambtenaar van de burgerlijke stand, nu zij weigert alle bij het ambt behorende wettelijke taken uit te voeren. In een dergelijke omstandigheid kan door verweerder aanleiding worden gevonden om, conform het door hem gevoerde beleid, de betrokken buitengewoon ambtenaar van de burgerlijke stand na afloop van de benoemingsperiode niet opnieuw te benoemen, waarbij in het kader van een eventueel beroep tegen een dergelijk besluit zal dienen te worden beoordeeld of verweerder met dat beleid binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling is gebleven. De vraag dringt zich op of het verweerder, gelet op het bepaalde in art. 3:3 Awb, nog wel vrij staat van die bevoegdheid gebruik te maken in de situatie van eiseres waarin, hangende de (van rechtswege verlengde) periode van benoeming, die omstandigheid zich voordoet en verweerder van mening is dat vanwege die omstandigheid de benoeming dient te worden beëindigd. Het instrument van (her-)benoeming wordt dan in feite gebruikt om eiseres te ontslaan. In dat laatste geval dient verweerder echter de met meer waarborgen omklede ontslagprocedure te volgen.
Voorafgaande aan de beantwoording van die vraag dient de rechtbank echter eerst te beoordelen of verweerder wel bevoegd was het bestreden (her-)benoemingsbesluit te nemen. De rechtbank is ter zake van oordeel dat de verlenging van de benoeming van eiseres van rechtswege tot 1 januari 2005 er aan in de weg staat dat door verweerder die periode van benoeming door een verlengingsbesluit alsnog in de tijd wordt beperkt. Uit de aard van een dergelijke verlenging volgt immers dat deze ook voor verweerder een gegeven is. Een andersluidend oordeel zou er toe leiden dat de op grond van het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel jegens eiseres in acht te nemen grenzen zouden worden overschreden. Voor verweerder stond met betrekking tot de (her-)benoeming van eiseres geen andere weg open dan de van rechtswege verlengde benoeming tot 1 januari 2005 te formaliseren. Nu verweerder zich desalniettemin bevoegd heeft geacht de van rechtswege verlengde benoeming van eiseres in de tijd te beperken, kan het bestreden besluit de rechterlijke toets niet doorstaan.
Het beroep van eiseres is gegrond en het bestreden besluit dient te worden vernietigd. De overige argumenten van partijen behoeven derhalve geen bespreking meer. De rechtbank acht voorts, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, termen aanwezig om op de voet van art. 8:72 lid 5 Awb een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende dat het primaire besluit van 22 juni 2001 wordt geschorst tot twee weken na de bekendmaking van de nieuwe beslissing op bezwaar.
Gelet op het vorenstaande en op het bepaalde in art. 8:74 lid 1 Awb dient de gemeente Leeuwarden het griffierecht van € 109,= aan eiseres te vergoeden.
Op grond van art. 8:75 Awb veroordeelt de rechtbank verweerder in de proceskosten. Overeenkomstig het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht bedragen de proceskosten van eiseres ter zake van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand
€ 644,= (beroepschrift 1 punt; verschijnen ter zitting 1 punt; gewicht van de zaak: gemiddeld; waarde per punt € 322,=). De rechtbank wijst de gemeente Leeuwarden aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- schorst het primaire besluit van 22 juni 2001 tot twee weken na de bekendmaking van de nieuwe beslissing op bezwaar;
- bepaalt dat de gemeente Leeuwarden het betaalde griffierecht van € 109,= aan eiseres vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres van € 644,=, aan eiseres te vergoeden door de gemeente Leeuwarden.
Aldus gegeven door mr. D.J. Keur, voorzitter, en mrs. C.H. de Groot en E.M. Visser, rechters, en door voornoemde voorzitter in het openbaar uitgesproken op 24 juni 2003, in tegenwoordigheid van mr. P.R.M. Poiesz als griffier.
w.g. P.R.M. Poiesz
w.g. D.J. Keur
Tegen deze uitspraak staat voor partijen het rechtsmiddel hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks behoudens het bepaalde in art. 6:13 juncto 6:24 Awb.
Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
de Centrale Raad van Beroep
Postbus 16002
3500 DA Utrecht
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.
Afschrift verzonden op: 24 juni 2003