Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht
Uitspraak ex artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht
Reg.nr.: 02/94 WRB
Inzake het geding tussen
de Stichting Rechtsbijstand Friesland, gevestigd te Leeuwarden, eiseres,
gemachtigde: mr. A. Speksnijder, directeur van het Buro voor Rechtshulp te Leeuwarden
en
de raad voor rechtsbijstand te Leeuwarden, verweerder,
gemachtigde: mr. A.B. van Rijn, advocaat te 's-Gravenhage.
Procesverloop
Bij brief van 21 december 2001 heeft verweerder eiseres in kennis gesteld van zijn beslissing op de bezwaarschriften van eiseres inzake de Wet op de rechtsbijstand (Wrb).
Tegen dit besluit is namens eiseres op 25 januari 2002 beroep ingesteld bij de rechtbank.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
De zaak is, gevoegd met de behandeling van het beroep van de Stichting Rechtsbijstand Drenthe (reg.nr. 02/93 WRB), ter zitting behandeld op 3 december 2002. Eiseres is verschenen bij gemachtigde. Verweerder is verschenen bij gemachtigde, vergezeld door mr. P.T. Huisman, directeur van verweerder.
Motivering
In 1994 hebben de Buro's voor Rechtshulp te Leeuwarden en Assen aan verweerder meegedeeld dat zij relatief goedkope rechtshulp willen blijven verlenen aan rechtzoekenden met middeninkomens, die onder de Wet Rechtsbijstand On- en Minvermogenden recht hadden op gefinancierde rechtshulp, maar die daarvan onder de Wet op de rechtsbijstand (Wrb) verstoken raken. De Buro's kondigen aan dat zij deze groep rechtshulp zullen aanbieden tegen een door die rechtzoekenden te betalen uurtarief. Hoewel verweerder daarop de Buro's heeft gesommeerd deze commerciële activiteiten onmiddellijk te staken, hebben de Buro's hieraan geen gehoor gegeven. Sindsdien is tussen (de rechtsvoorgangsters van) eiseres en de stichting rechtsbijstand Friesland enerzijds en verweerder anderzijds, alsmede in de landelijke politiek, gedebatteerd omtrent deze zogenoemde "betalende praktijk".
In 1994 is de betalende praktijk van eiseres ondergebracht in de daartoe opgerichte Stichting Juridische Dienstverlening (SJD). Een concept-samenwerkingsovereenkomst is opgesteld om de wederzijdse rechten en plichten van eiseres en de SJD vast te leggen. Hoewel deze overeenkomst kennelijk nimmer in definitieve vorm is vastgelegd, vormde zij aanvankelijk wel het uitgangspunt voor de samenwerking tussen beide stichtingen. In het kader van deze samenwerking verlenen eiseres en de SJD rechtsbijstand onder de naam Buro voor Rechtshulp, waarbij eiseres zich richt op rechtzoekenden die onder het bereik van de Wrb vallen en de SJD op rechtzoekenden die niet voor gefinancierde rechtshulp in aanmerking komen.
Op 16 april 1998 heeft de Tweede Kamer der Staten-Generaal de (gewijzigde) motie-Van der Burg c.s. (Kamerstukken II 1997/98, 25 600-VI, nr. 56) aangenomen waarin -voor zover hier van belang- is overwogen dat de Wrb ervan uitgaat dat de bureau's voor rechtshulp geen betalende rechtspraktijk uitoefenen en dat deze betalende praktijk in zijn huidige vorm geleidelijk dient te worden afgebouwd. De Kamer heeft de regering in deze motie verzocht de afbouw van de betalende praktijk vanaf mei 1998 zo te laten plaatsvinden dat er ruimte is voor acceptabele nieuwe varianten voor de betalende praktijk. Vervolgens heeft de staatssecretaris van Justitie de raden bij brief van 18 mei 1998 verzocht zo spoedig mogelijk maatregelen te nemen die binnen aanvaardbare termijn leiden tot beëindiging van de betalende praktijk.
Bij brief van 28 april 1999 heeft verweerder de subsidiebeschikking 1999 voor het begrotingsjaar 1999 aan eiseres gezonden. In deze beschikking zijn overwegingen gewijd aan de verplichting tot ontvlechting van de betalende praktijk en de gesubsidieerde praktijk van eiseres per 1 januari 2000. Op het door eiseres tegen deze beschikking gerichte bezwaar heeft verweerder bij besluit van 18 februari 2000 beslist en onder meer bepaald dat wanneer niet uiterlijk op 1 september 2000 tot ontvlechting is overgegaan, een korting op de subsidie zal worden toegepast. Verweerder heeft aan die verplichting de volgende voorwaarden verbonden:
- het bestuur van de SJD dient geheel uit andere personen te zijn samengesteld dan het bestuur van eiseres;
- de SJD dient te beschikken over een eigen directie, die in personeel opzicht feitelijk los staat van de directie van eiseres;
- de SJD en eiseres dienen elk over eigen huisvesting en een eigen ontvangstbalie te beschikken;
- medewerkers van eiseres mogen niet tevens namens de SJD juridische diensten aan betalende cliënten verlenen;
- de formatie van eiseres dient zowel qua personeel als qua voorzieningen in overeenstemming te zijn met de omvang van de verstrekte subsidie.
Bij uitspraak van de rechtbank van 19 januari 2001 is het door eiseres tegen dat besluit ingestelde beroep (reg.nr. 00/421 WRB) niet-ontvankelijk verklaard, voor zover dit was gericht tegen de aan de subsidiebeschikking over het begrotingsjaar 1999 verbonden verplichting om per 1 januari 2000 te ontvlechten. De rechtbank heeft zich verder onbevoegd verklaard kennis te nemen van het geding, voor zover dit betrekking had op het besluit van verweerder van 18 februari 2000 om de subsidie over het begrotingsjaar 2000 te verminderen, indien eiseres niet uiterlijk op 1 september 2000 aan haar verplichting tot ontvlechting zou hebben voldaan. De beslissing inzake de ontvlechting per 1 september 2000 diende naar het oordeel van de rechtbank te worden opgevat als een nieuw primair besluit waartegen eerst bezwaar moest worden gemaakt.
Bij brief van 14 maart 2000 heeft verweerder de subsidiebeschikking 2000 voor het begrotingsjaar 2000 aan eiseres gezonden. Onder verwijzing naar de beslissing op bezwaar van 18 februari 2000 is in deze beschikking aangegeven dat met ingang van 1 september 2000 overgegaan moet zijn tot ontvlechting -onder dezelfde voorwaarden als vermeld in de subsidiebeschikking 1999- en dat het niet voldoen aan die verplichting zal leiden tot een korting op de subsidie voor een bedrag van ƒ 50.000,= per maand. Eiseres heeft tegen dat besluit een bezwaarschrift ingediend.
Bij brief van 2 februari 2001 heeft verweerder de subsidiebeschikking 2001 over het begrotingsjaar 2001 aan eiseres gezonden. In deze beschikking heeft verweerder wederom aan de subsidieverlening de verplichting tot ontvlechting verbonden onder dezelfde voorwaarden als vermeld in de eerdere subsidiebeschikkingen. Voorts heeft verweerder in het kader van de afbouw van de betalende praktijk onder meer aangegeven dat eiseres niet aan het gestelde in de subsidiebeschikking 2000 heeft voldaan en dat met ingang van februari 2001 de korting wederom ƒ 50.000,= per maand zal bedragen. Ook tegen dit besluit heeft eiseres een bezwaarschrift ingediend. Tevens heeft eiseres zich tot de president van de rechtbank gewend met het verzoek om ingevolge art. 8:81 Algemene wet bestuursrecht (Awb) een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 14 juni 2001 heeft de president de subsidiebeschikking 2001 geschorst en verweerder bevolen om hetgeen reeds is gekort op de subsidie over 2001 binnen twee weken na ontvangst van de uitspraak alsnog aan eiseres te betalen. De president heeft daartoe overwogen -kort gezegd- dat verweerder bij de vaststelling van de hoogte van de opgelegde korting een onjuiste maatstaf heeft aangelegd en die hoogte ook overigens onvoldoende heeft gemotiveerd.
Bij schrijven van 30 maart 2001 heeft de commissie voor bezwaar en beroep verweerder advies uitgebracht met betrekking tot de door eiseres tegen de besluiten van 18 februari 2000, 14 maart 2000 en 2 februari 2001 ingediende bezwaarschriften. De commissie heeft geadviseerd de bezwaarschriften ongegrond te verklaren en de bestreden besluiten in stand te laten met dien verstande dat, gelet op de ingrijpende en verstrekkende voorwaarde die verweerder aan de subsidiebeschikkingen heeft verbonden, eiseres een langere termijn, en wel tot 1 juni 2002, dient te worden gegund om tot ontvlechting over te gaan.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaarschriften ongegrond verklaard. Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat, anders dan door de commissie is geadviseerd, eiseres voldoende tijd heeft gehad om tot uitvoering van de aangezegde ontvlechting over te gaan. Wel heeft verweerder de primaire besluiten in zoverre herroepen dat de opgelegde korting met ingang van 1 september 2001 nader wordt vastgesteld op een bedrag van ƒ 100.000,= per jaar.
Eiseres heeft onder meer aangevoerd dat de verleende rechtsbijstand in het kader van de zogenaamde betalende praktijk vanwege de subsidie en om fiscale redenen binnen de SJD wordt verleend, waarmee eiseres samenwerkt onder de naam Buro voor Rechtshulp. Uit onderzoek is gebleken dat het uitgesloten is dat subsidie weglekt en gebruikt wordt voor niet in het kader van de Wrb beoogde doeleinden en dat verweerder daarom geen (aanvaardbaar) belang heeft bij de kortingen op de subsidie en kennelijk alleen in rechte wil hebben vastgesteld of zij bevoegd is de genoemde verplichtingen op te leggen.Voorts meent eiseres dat de subsidiebeschikking niet aansluit bij de ontwikkelingen op het gebied van de gesubsidieerde rechtsbijstand. De Wrb heeft als uitgangspunt het beginsel van de vrije keuze van rechtshulpverlener en de wet kent daarom een concurrentiestelsel, waarin advocaten, stichtingen rechtsbijstand en derden die dat wensen, participeren in de gesubsidieerde rechtshulp op basis van de vrije keuze door de cliënt. Belangrijke actuele aspecten hierbij zijn de veranderende (terugtredende) positie van de overheid en de onderlinge samenwerking van rechtshulpverleners. Ter ondersteuning van haar standpunt is gewezen op een advies aan de raden voor rechtsbijstand van het Verwey-Jonker Instituut, welk advies strekt tot volledige onafhankelijkheid van de stichtingen, ook ten aanzien van de betalende praktijk. Daarbij is aangevoerd dat verweerder blijkens het jaarplan 2001 een door verschillende rechtshulpverleners samen uitgeoefende "toegangsfunctie" tot doelstelling heeft en dat dit in het ressort van verweerder al lange tijd het geval is. Volgens eiseres vervalt hiermee het -overigens onjuiste- bezwaar van verweerder tegen het gevolg van haar werkwijze, namelijk de vermeende voorsprong die de stichtingen rechtsbijstand zouden hebben op de advocatuur en andere rechtshulpverleners als gevolg van hun rol als "centrale poortwachter" van het gesubsidieerde stelsel. De stichtingen zijn slechts werkzaam op een door henzelf gecreëerd, klein deel van de rechtsbijstand dat bovendien door anderen goeddeels wordt genegeerd. Het bestreden besluit en de uitvoering daarvan zijn volgens eiseres een rem op de ontwikkelingen en de voortgang van het beleid, aangezien hierdoor het voorbestaan van de stichtingen in acuut gevaar gebracht wordt. Met betrekking tot de aan de subsidie verbonden verplichting tot ontvlechting is eiseres voorts van mening dat deze niets van doen heeft met de daadwerkelijke verlening van rechtsbijstand en ook uit dien hoofde als onrechtmatig dient te worden bestempeld. De opgelegde korting is voorts onterecht
nu er geen verband is met enig voordeel, temeer nu de doorbelasting van kosten van eiseres aan de SJD in 2000 geheel is verdwenen.
Verweerder heeft onder meer betoogd dat de betalende praktijk en de SJD in formeel en materieel opzicht volledig los dienen te staan van eiseres en dat verstrengeling en zelfs de schijn van verstrengeling van beide praktijken vermeden behoort te worden. De door verweerder gestelde eisen om tot ontvlechting te komen zijn gerechtvaardigd, omdat de Wrb aan de stichtingen rechtsbijstand geen ruimte biedt voor het voeren van een betalende praktijk. Hiervoor verwijst verweerder naar een advies van 12 april 1995 van de voormalige Advocaat-Generaal van de Hoge Raad Meijers en naar het standpunt van de staatssecretaris van Justitie en de Tweede Kamer ter zake. Verweerder betoogt dat de SJD door deze verstrengeling een oneigenlijke voorsprong heeft op andere rechtshulpverleners, waardoor sprake is van oneerlijke mededinging. Verweerder is voorts van mening dat er voor eiseres geen enkele reden is om bij te verdienen via de betalende praktijk; mochten eiseres onvoldoende middelen ter beschikking staan, dan kan zij tegen de hoogte van de subsidie bezwaar maken. Het voeren van een betalende praktijk door eiseres houdt het gevaar in van verwaarlozing en marginalisering van de wettelijke taken en opent verder ten minste de mogelijkheid tot een onjuiste aanwending van de subsidiegelden, hetgeen alleen voorkomen kan worden door de door verweerder voorgestane ontvlechting. Wat betreft de verwijzing van eiseres naar het advies van het Verwey-Jonker Instituut, heeft verweerder opgemerkt dat dit advies niet meer is dan een denkmodel en dat het niet aannemelijk is dat dit model door de raden zal worden overgenomen. In ieder geval zou hiervoor een wetswijziging noodzakelijk zijn. Ten aanzien van de hoogte van de korting is opgemerkt dat deze gerechtvaardigd is. Verweerder stelt dat daarmee alleen het financiële voordeel afgeroomd wordt dat eiseres heeft bij haar weigering om tot volledige ontvlechting met de SJD over te gaan.
De rechtbank overweegt ter zake het volgende.
In art. 2 lid 1 Wrb is bepaald dat in elke hoofdplaats van het ressort van een gerechtshof een raad is gevestigd, terwijl in art. 2 lid 4 Wrb is bepaald dat de raad in elk arrondissement binnen zijn ressort een stichting rechtsbijstand subsidieert. Ingevolge art. 2 lid 5 Wrb is op de subsidie, die per boekjaar wordt verstrekt, afdeling 4.2.8 Awb van toepassing.
Op grond van art. 12 lid 1 Wrb wordt rechtsbijstand uitsluitend verleend ter zake van in de Nederlandse rechtssfeer liggende rechtsbelangen aan natuurlijke en rechtspersonen wier financiële draagkracht de in art. 34 Wrb genoemde bedragen niet overschrijdt.
Op grond van art. 19 lid 1 Wrb heeft de stichting tot taak het verzorgen van spreekuren, het verzorgen van verdergaande rechtsbijstand ten vervolge op een spreekuur overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen grenzen of voorwaarden en het verlenen van verdergaande rechtsbijstand op basis van een toevoeging.
Ingevolge art. 42 Wrb verstrekt de minister de raad per boekjaar een subsidie voor de uitvoering van zijn wettelijke taak, waaromtrent op grond van art. 42a Wrb bij algemene maatregel van bestuur nadere regels kunnen worden gesteld. Deze regels zijn gesteld bij het Subsidiebesluit Raden voor Rechtsbijstand (KB van 7 april 1999). Ingevolge art. 8 van dit besluit draagt de raad ervoor zorg dat de doelstellingen waarvoor de subsidie wordt verleend op doelmatige en effectieve wijze worden nagestreefd, dat de werkzaamheden dienovereenkomstig worden geregeld, en dat een goed beleid en beheer wordt gevoerd.
In art. 42b lid 1 Wrb is bepaald dat de raad regels stelt over de verstrekking van de subsidie aan de stichtingen rechtsbijstand. Op grond van lid 2 van dit artikel bevatten deze regels in ieder geval bepalingen over een aantal met name genoemde onderwerpen, waaronder "de overige aan de subsidie verbonden verplichtingen".
De gezamenlijke raden voor de rechtsbijstand hebben op 28 januari 2000 de Subsidieregeling Stichtingen Rechtsbijstand 2000 (hierna de Subsidieregeling 2000 genoemd) opgesteld, die gebaseerd is op art. 42b lid 1 Wrb. Deze regeling is op 1 januari 2000 in werking getreden en bij besluit van 29 december 2000 verlengd voor het jaar 2001. In art. 11 Subsidieregeling 2000 is bepaald dat bij de subsidieverlening verplichtingen kunnen worden opgelegd als bedoeld in de artikelen 4:37 en 4:38 Awb.
Ingevolge art. 4:37 lid 1 Awb kan het bestuursorgaan de subsidie-ontvanger verplichtingen opleggen. Hierbij gaat het onder meer om verplichtingen met betrekking tot de aard en omvang van de activiteiten waarvoor subsidie wordt verleend. Ingevolge art. 4:38 lid 1 Awb kan het bestuursorgaan de subsidie-ontvanger ook andere verplichtingen dan bedoeld in art. 4:37 lid 1 Awb opleggen, die strekken tot verwezenlijking van het doel van de subsidie. Op grond van lid 2 van dit artikel worden, indien de subsidie op een wettelijk voorschrift berust, de verplichtingen opgelegd bij wettelijk voorschrift of krachtens wettelijk voorschrift bij de subsidieverlening.
In art. 4:46 lid 1 Awb is bepaald dat, indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vaststelt. Op grond van art. 4:46 lid 2 aanhef en onder b Awb kan de subsidie lager worden vastgesteld wanneer de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden voorschriften.
Centraal in het onderhavige geding staat de vraag of verweerder zich terecht bevoegd heeft geacht om bij de subsidiebeschikking 2000 en 2001 aan eiseres de verplichting op te leggen tot ontvlechting van haar betalende praktijk. Blijkens een bij die subsidiebeschikkingen gevoegde bijlage zal bij de uitbetaling van de voorschotten maandelijks een korting worden toegepast indien en voor zover eiseres geen gevolg geeft aan die verplichting. Voor het subsidiejaar 2000 gaat die korting in bij de uitbetaling van het voorschot in september. De kortingsbedragen zijn bij het bestreden besluit verlaagd en voor zowel 2000 als 2001 nader vastgesteld op ƒ 100.000,= per jaar.
De rechtbank is van oordeel dat, gelet op de in titel 4.2 "Subsidies" van de Awb gehanteerde systematiek en meer in het bijzonder op het bepaalde in art. 4:46 lid 2 aanhef en sub b Awb, het subsidiërend bestuursorgaan eerst bij de subsidievaststelling toetst of een aan de subsidieverlening verbonden verplichting is nageleefd. Schending van die verplichting is dan een grond om de subsidie lager dan overeenkomstig de verlening vast te stellen. Met inachtneming hiervan is de rechtbank in het onderhavige geval van oordeel dat verweerder met het vermelden van het kortingsbedrag in de subsidiebeschikkingen bij voorbaat heeft willen aangeven op welke wijze hij van zijn bevoegdheid om de subsidie lager vast te stellen, gebruik zal maken indien niet aan de verplichting tot ontvlechting zal worden voldaan. Nu verweerder en eiseres kunnen bogen op een langjarige subsidierelatie, is een dergelijke wijze van subsidieverlening -met het oog op de jegens de subsidie-ontvanger in acht te nemen zorgvuldigheid en rechtszekerheid- aanvaardbaar te achten. Die constatering leidt er evenwel toe dat het vermelden van (de hoogte van) het kortingsbedrag bij de subsidieverlening op zichzelf beschouwd niet geacht kan worden te zijn gericht op enig rechtsgevolg. Eerst indien verweerder bij de subsidievaststelling constateert dat eiseres niet aan de haar opgelegde verplichting heeft voldaan en hij vervolgens gebruik maakt van zijn bevoegdheid als vermeld in art. 4:46 lid 2 aanhef en sub b is daarvan sprake. Gelet hierop kunnen de bezwaren van eiseres voor zover deze zijn gericht tegen de (hoogte van de) eventueel op te leggen korting in het onderhavige geding niet aan de orde komen.
De rechtbank is voorts van oordeel dat aan de bij het bestreden besluit in stand gelaten beschikking van 18 februari 2000, waarin eiseres de verplichting tot ontvlechting van haar betalende praktijk per 1 september 2001 is opgelegd, geen zelfstandige betekenis (meer) toekomt nu die verplichting nadien is opgenomen in de, evenzeer bij het bestreden besluit in stand gelaten, subsidiebeschikkingen 2000 en 2001. De bezwaren van eiseres tegen die verplichting kunnen derhalve volledig aan de orde komen bij de beoordeling van die beschikkingen. Het beroep van eiseres is in zoverre dan ook niet-ontvankelijk.
De rechtbank zal de vraag dienen te beantwoorden of verweerder bevoegd moet worden geacht om meergenoemde ontvlechting als verplichting aan zijn subsidieverlening voor 2001 en 2002 te verbinden en voor het geval die vraag bevestigend wordt beantwoord, of verweerder in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft gemaakt.
Uit het hierboven vermelde wettelijk kader van de Wrb volgt dat eiseres, evenals verweerder, een instantie is die specifiek met het oog op de uitvoering van de gefinancierde rechtsbijstand in het leven is geroepen. De raad voor rechtsbijstand is primair verantwoordelijk voor deze uitvoering en maakt daarbij onder meer gebruik van de stichtingen rechtsbijstand in zijn ressort. Deze stichtingen zijn blijkens de wetsgeschiedenis met name bedoeld om een laagdrempelige toegang tot de rechtsbijstand te verzekeren op rechtsgebieden die de burger het meest direct aangaan. De raad verstrekt jaarlijks een subsidie aan de stichting op basis van een begroting die, als onderdeel van het jaarlijkse werkplan (of jaarplan) van de stichting, de instemming van de raad behoeft. Ook de benoeming van de directeur en de plaatsvervangend directeur van de stichting behoeven de instemming van de raad. Daarnaast stelt de minister de personeelsformatie van de stichting op voorstel van de raad vast en moet de omvang van die formatie worden gerelateerd aan het aantal bij de raad ingeschreven advocaten. Verder dient de raad -met goedkeuring van de minister- een klachtenregeling voor de stichtingen vast te stellen.
Met inachtneming van het voorgaande is de rechtbank evenals de president van oordeel dat een stichting rechtsbijstand, zoals eiseres, onderdeel uitmaakt van het specifieke wettelijke instrumentarium van de gefinancierde rechtsbijstand. Bij de uitoefening van haar taken dient eiseres derhalve de daaraan door of krachtens de Wrb gestelde grenzen te respecteren. De argumenten van eiseres, die zij heeft ontleend aan zich wijzigende maatschappelijke opvattingen omtrent de functie en de positie van de gefinancierde rechtsbijstand, kunnen haar niet baten. Voor zover deze opvattingen zouden resulteren in een nieuwe visie op het systeem van gefinancierde rechtsbijstand in ons land, zal dit tot een wijziging van de Wrb moeten leiden, waarop in het kader van dit geding niet kan worden vooruitgelopen.
Gelet op de bijzondere positie van de stichtingen rechtsbijstand kan naar het oordeel van de rechtbank van hen worden verlangd dat zij uitsluitend werkzaamheden verrichten in het kader van het stelsel van de gefinancierde rechtsbijstand, zoals neergelegd in de Wrb en de daarop gebaseerde wettelijke regelingen. In dat verband kan verweerder niet de bevoegdheid worden ontzegd om aan de subsidieverlening de verplichting te verbinden dat eiseres zich zal dienen te onthouden van werkzaamheden, die dat kader en daarmee de wettelijke taak van eiseres te buiten gaan, zoals het voeren van een betalende praktijk. Aan die constatering kan niet afdoen dat de Buro's voor Rechtshulp voor de invoering van de Wrb een ruimere doelgroep kenden. Voorts is het enkele feit dat in het kader van de uitvoering van de Wrb een cliënt in sommige gevallen uiteindelijk een betalende cliënt kan worden, geen reden om aan te nemen dat eiseres ook een betalende praktijk zou mogen voeren. Immers, in die gevallen gaat het om rechtzoekenden die aanvankelijk wel voldoen aan de toepassingseisen van de Wrb, maar van wie eerst achteraf blijkt dat zij hun proceskosten op de tegenpartij kunnen verhalen. Het betreft hier derhalve geen rechtzoekenden van wie op voorhand vast staat dat zij geen aanspraak kunnen maken op gefinancierde rechtsbijstand. De rechtbank is evenzeer van oordeel dat verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat door het voeren van een betalende praktijk eiseres een oneigenlijke voorsprong kan bereiken ten opzichte van andere rechtshulpverleners, dat het voeren van een dergelijke praktijk het risico van oneerlijk concurrentie in zich bergt en voorts dat hieruit ongerechtvaardigde financiële baten kunnen ontstaan.
Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de door verweerder bij de subsidieverlening over 2000 en 2001 opgelegde verplichting tot ontvlechting kan worden aangemerkt als een verplichting die redelijkerwijs noodzakelijk en geschikt is om het met de subsidieverlening nagestreefde doel te verwezenlijken en die derhalve op grond van het bepaalde in art. 4:38 lid 1 Awb aan de subsidieverlening kunnen worden verbonden.
Nu verweerder bevoegd was tot het opleggen van die verplichting dient vervolgens te worden beoordeeld of verweerder in redelijkheid van die bevoegdheid gebruik heeft gemaakt door van eiseres met ingang van 1 september 2001 volledige ontvlechting te verlangen. Verweerder heeft daarbij in de subsidiebeschikkingen de basisvoorwaarden voor een volledige ontvlechting geformuleerd waaraan eiseres per die datum dient te voldoen. In dat verband stelt de rechtbank vast dat verweerder ten gevolge van een administratieve vergissing in de subsidiebeschikkingen vijf in plaats van zes voorwaarden aan die ontvlechting heeft gesteld. Bij het bestreden besluit is die vergissing hersteld en is alsnog de voorwaarde toegevoegd dat eiseres en de SJD naar buiten dienen op te treden onder eigen naam. De rechtbank kan zich hierin vinden nu de heroverweging in bezwaar mede bedoeld is voor het herstellen van administratieve vergissingen als de onderhavige. Bovendien mocht het bij eiseres bekend worden verondersteld dat verweerder steeds deze zes voorwaarden aan de ontvlechting heeft verbonden.
De aan de ontvlechting gestelde voorwaarden komen er in hoofdzaak op neer dat eiseres en de SJD zowel in materieel als in formeel opzicht volledig los dienen te staan van elkaar. Verweerder baseert zich daarbij op de opvatting dat stichtingen zoals eiseres, gelet op hun wettelijke taak, geen betalende praktijk mogen uitoefenen; een opvatting die de rechtbank, zoals hiervoor reeds is overwogen, deelt.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder in redelijkheid eiseres kan verbieden deel te nemen aan een betalende praktijk op de wijze waarop eiseres thans samenwerkt met de SJD. Zo blijkt genoegzaam uit de stukken dat er op personeel gebied een zodanige vervlechting bestaat tussen eiseres en de SJD dat redelijkerwijs kan worden geoordeeld dat eiseres in feite een betalende praktijk uitoefent, ook al is de betalende praktijk formeel in een andere rechtspersoon ondergebracht. Dat hiermee niet in materiële zin een scheiding is beoogd, blijkt uit de zeer sterke vervlechting van het personeel in alle geledingen, die in feite neerkomt op een personele unie tussen beide rechtspersonen. In dit verband staat voor de rechtbank voldoende vast dat de samenstelling van de besturen van beide stichtingen nagenoeg identiek is, dat de directies van beide stichtingen dezelfde zijn en dat de medewerkers van eiseres in feite de juridische dienstverlening door de SJD voor hun rekening nemen. Daarbij komt dat zowel eiseres als de SJD opereert onder de naam Buro voor Rechtshulp, dat beide organisaties in hetzelfde gebouw zijn gevestigd en dat zij van dezelfde faciliteiten gebruik maken. Verweerder heeft dan ook in redelijkheid de gestelde voorwaarden aan de ontvlechting kunnen verbinden, omdat alleen op die wijze kan worden zeker gesteld dat eiseres niet deelneemt aan het voeren van een betalende praktijk.
De rechtbank verwerpt de stelling van eiseres dat haar betalende praktijk al die jaren door verweerder is gedoogd en dat verweerder daarom thans niet het recht heeft om de beoogde korting op de subsidie door te voeren. Immers, uit de stukken komt onmiskenbaar naar voren dat verweerder zich er van meet af aan tegen heeft verzet dat eiseres zich bezig hield met een betalende praktijk. Weliswaar is vanaf 1994, ook in het parlement, een discussie gevoerd over de toelaatbaarheid van de betalende praktijk, maar met name sinds de brief van de staatssecretaris van 18 mei 1998 kon eiseres erop rekenen dat die praktijk zou moeten worden afgebouwd en heeft verweerder daarop ook in toenemende mate aangestuurd.
In de stukken en het verhandelde ter zitting vindt de rechtbank voorts onvoldoende aanknopingspunten voor de juistheid van de stelling van eiseres dat verweerder in strijd met de zorgvuldigheid en de rechtszekerheid heeft gehandeld. Eiseres en verweerder zijn gedurende een reeks van jaren met elkaar in gesprek geweest over de betalende praktijk van eiseres waarbij verweerder steeds heeft aangegeven tegen een dergelijke praktijk gekant te zijn. Eiseres heeft weliswaar -onder meer op basis van het rapport van de zogenaamde Task Force en later op grond van bepaalde fusievoorstellen- getracht om een minder vergaande vorm van ontvlechting tussen de gesubsidieerde en de betalende praktijk te vinden, maar deze voorstellen konden niet rekenen op instemming van verweerder. Vervolgens heeft verweerder in de subsidiebeschikking 1999 aangegeven met ingang van 1 januari 2000 (bij de beslissing op bezwaar nader bepaald op 1 september 2000) ontvlechting te wensen tussen de gesubsidieerde praktijk van eiseres en de betalende praktijk van de SJD. Aldus is eiseres naar het oordeel van de rechtbank voldoende tijd gegund om tot afbouw te komen van haar betalende praktijk.
Het beroep van eiseres tegen het bestreden besluit, voor zover daarbij de subsidiebeschikkingen 2000 en 2001 in stand zijn gelaten, dient dan ook ongegrond te worden verklaard.
De rechtbank ziet geen aanleiding om een partij in de proceskosten te veroordelen.
Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep, voor zover gericht tegen de beschikking van 18 februari 2000, niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
Aldus gegeven door mr. C.H. de Groot, voorzitter, en de mrs. K. Post en A.J.G.M. van Montfort, rechters, en door voornoemde voorzitter in het openbaar uitgesproken op 5 juni 2003 in tegenwoordigheid van mr. P.R.M. Poiesz als griffier.
w.g. P.R.M. Poiesz
w.g. C.H. de Groot
Tegen deze uitspraak staat voor partijen het rechtsmiddel hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks behoudens het bepaalde in art. 6:13 juncto 6:24 Awb. Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Postbus 20019
2500 EA Den Haag
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.
Afschrift verzonden op: