Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht
Uitspraak ex artikel 8:84 van de Algemene wet bestuursrecht
Reg.nr.: 02/1128 AW
Inzake het geding tussen
[naam verzoeker], wonende te [woonplaats verzoeker], verzoeker,
gemachtigde: mr. D.R. Timmer, werkzaam bij de politievakorganisatie ACP te Leusden,
en
de korpsbeheerder van de politie Fryslân, verweerder,
gemachtigde: mr. J.T. Zwart, werkzaam op de afdeling personeelsmanagement bij de politie Fryslân.
Procesverloop
Bij brief van 8 oktober 2002 heeft verweerder verzoeker mededeling gedaan van een besluit waarbij aan verzoeker met toepassing van art. 94 van het Besluit algemene rechtspositie politie (Barp) met ingang van 7 november 2002 ontslag is verleend wegens ongeschiktheid voor het door verzoeker beklede ambt, ander dan wegens ziels- of lichaamsgebreken.
Namens verzoeker is tegen dit besluit op 18 oktober 2002 bij verweerder een bezwaarschrift ingediend. Tevens heeft verzoekers gemachtigde zich bij brief van 18 oktober 2002 tot de voorzieningenrechter gewend met het verzoek om ingevolge art. 8:81 lid 1 Algemene wet bestuursrecht (Awb) een voorlopige voorziening te treffen.
Het verzoek is ter zitting behandeld op 12 november 2002. Verzoeker is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn raadsvrouwe. Verweerder is verschenen bij gemachtigde. Tevens is namens verweerder verschenen R. Siertsema, als medegemachtigde.
Motivering
Op grond van art. 8:81 lid 1 Awb kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen, indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Ten aanzien van de ontvankelijkheid van het verzoek overweegt de voorzieningenrechter dat niet is gebleken van beletselen om verzoeker te kunnen ontvangen. Voorts is genoegzaam aangetoond dat verzoeker een spoedeisend belang heeft bij de gevraagde voorlopige voorziening.
Voor zover de beoordeling van het verzoek met zich brengt dat het geschil in de hoofdzaak wordt beoordeeld heeft het oordeel van de voorzieningenrechter daaromtrent een voorlopig karakter.
Aan een verzoek als het onderhavige kan in beginsel worden voldaan, indien het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter in de hoofdzaak luidt dat het bezwaar tegen het aangevallen besluit gegrond verklaard zal moeten worden.
De voorzieningenrechter baseert zich bij zijn oordeelsvorming op het uitgebreide dossier en volstaat hier met een beknopte weergave van feiten en omstandigheden, die aanleiding hebben gegeven tot het bestreden besluit.
Verzoeker werkt sedert 1990 als wetenschapper/onderzoeker in dienst van de politie Fryslân en is sinds 1999 aangesteld als coördinator medewerker op de afdeling Planning Control Onderzoek en Ontwikkeling (PCOO). Verzoeker was in die hoedanigheid betrokken bij het proces van organisatieverandering binnen de politie Fryslân. Vanaf mei 2000 heeft verzoeker zich in enkele interne notities kritisch uitgelaten over (veranderings-) processen binnen het korps van de politie Fryslân. Onder meer heeft verzoeker op 25 juli 2000 een "Onderstroomnotitie" verspreid, met als bijlage een eerder door hem geschreven notitie voor de leden van zijn cluster, en voorts heeft hij een notitie van 6 oktober 2000 geschreven en verspreid met als titel "Signaalnotitie over processen binnen de organisatie".
In verband met het verspreiden van deze stukken heeft verzoeker enkele gesprekken gevoerd met zijn toenmalige chef, de heer H.A. Leeflang (hierna: Leeflang). Op 15 november 2000 heeft verzoeker een aanwijzing van zijn chef ontvangen, waarin is aangegeven dat stukken waarin verzoeker een mening geeft over het functioneren van de organisatie en/of personen niet verstuurd mogen worden alvorens deze door Leeflang zijn geaccordeerd. Daarbij is aangegeven dat het niet voldoen aan de aanwijzing wordt beschouwd als plichtsverzuim. Hierop heeft verzoeker, die de aanwijzing zag (en ziet) als een ernstige inperking van zijn recht op vrije meningsuiting, zich ziek gemeld. Door de bedrijfsarts is in januari 2001 vastgesteld dat sprake is van situatieve arbeidsongeschiktheid.
Begin 2001 heeft een bemiddelingspoging plaatsgevonden door het bureau Octa Management Advies met als doel te zoeken naar oplossingen voor het ontstane probleem. Deze bemiddeling heeft niet tot resultaat geleid. Ook het zoeken naar een oplossing door middel van het treffen van een financiële regeling heeft geen resultaat gehad.
Verzoeker heeft op 13 december 2000 een bezwaar ingediend tegen de aanwijzing van Leeflang van 15 november 2000. Op 19 juli 2001 heeft verweerder besloten het advies van de Interregionale Adviescommissie voor de bezwaarschriften over te nemen, waarbij de commissie tot het oordeel is gekomen dat het bezwaarschrift in zoverre gegrond moet worden verklaard dat de bestreden instructie wordt ingetrokken en voorts dat partijen in nader overleg tot verdere afspraken dan wel tot een minder vergaande instructie moeten komen. Daarbij gaf de commissie in overweging het desbetreffende overleg te doen begeleiden door een neutrale mediator. Het vervolgens in het najaar van 2001 gestarte mediationtraject heeft ook niet tot een overbrugging van het meningsverschil tussen partijen geleid.
In maart 2002 heeft verzoeker een gesprek gehad met de heer J. van Heijst (hierna: Van Heijst), opvolger van Leeflang, waarbij door Van Heijst is aangegeven dat verzoeker zijn werkzaamheden zou kunnen hervatten. Op 29 mei 2002 heeft opnieuw een gesprek tussen verzoeker en Van Heijst plaatsgevonden, waarbij is gesproken over werkhervatting. Verzoeker heeft aangegeven aan een terugkeer voorwaarden te willen verbinden en deze voorwaarden bij brief van 2 juni 2002 kenbaar gemaakt. Verweerder acht deze voorwaarden echter onredelijk en derhalve onacceptabel.
Bij brief van 9 september 2002 is verzoeker in kennis gesteld van het voornemen hem ontslag te verlenen op grond van art. 94 Barp. Verweerder stelt zich op het standpunt dat verzoeker gelet op de situatieve arbeidsongeschiktheid niet meer geschikt is voor de uitoefening van zijn functie bij de politie Fryslân. Overwogen is dat ondanks diverse pogingen om verzoeker tot terugkeer te bewegen, is gebleken dat verzoeker zich geheel laat leiden door eigen standpunten over het vermeend onrechtmatig en onzorgvuldig handelen van de politie Fryslân. De arbeidsongeschiktheid is volgens verweerder in belangrijke mate te wijten aan verzoekers benadering van de gebeurtenissen. Voorts is gebleken dat verzoeker zich ten onrechte nauwelijks heeft ingespannen om te komen tot een oplossing van het probleem en dat verzoeker zich uiterst passief heeft opgesteld om te komen tot hervatting van de werkzaamheden.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder verzoeker ingaande 7 november 2002 ontslag verleend.
Namens verzoeker is tegen dit besluit bezwaar gemaakt en tevens is aan de voorzieningenrechter gevraagd een voorlopige voorziening te treffen.
De voorzieningenrechter overweegt als volgt.
Ingevolge art. 94 aanhef en onder f Barp kan de ambtenaar, anders dan op aanvraag of bij wijze van straf, worden ontslagen op grond van onbekwaamheid of ongeschiktheid voor het door hem beklede ambt, anders dan op grond van ziels- of lichaamsgebreken. De vraag die in deze procedure moet worden beantwoord is of verweerder deze grond aan het ontslag van verzoeker ten grondslag heeft kunnen leggen, gelet op alle relevante feiten en omstandigheden van deze zaak.
Bij de waardering van deze feiten en omstandigheden dient naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter als uitgangspunt te worden genomen dat uit de stukken blijkt dat verzoeker tot het voorjaar van 2000 een onberispelijke staat van dienst had, een conclusie die ook niet door verweerder is bestreden. Zo blijkt uit de zich bij de stukken bevindende verslagen van functioneringsgesprekken in juli 1999 en maart 2000 dat verweerder in hoge mate tevreden was over het functioneren van verzoeker. Zelfs is verzoeker in 1999 voor bewust belonen in aanmerking gebracht voor het onder grote tijdsdruk herschrijven van het korpsbeleidsplan.
Eerst naar aanleiding van de twee voornoemde notities is de werkverhouding van verzoeker met zijn directe chef Leeflang in de loop van de tweede helft van 2000 verstoord geraakt, hetgeen heeft geleid tot de instructie van Leeflang aan verzoeker van 15 november 2000.
Deze instructie en de wijze waarop partijen daarmee naderhand zijn omgegaan moeten naar het oordeel van de voorzieningenrechter worden gezien als de oorzaak van de steeds verder voortschrijdende verwijdering tussen partijen vanaf het eind van 2000 en daarmee ook als uiteindelijke oorzaak van de thans gevoerde ontslagprocedure. Verzoeker heeft zich als gevolg van de instructie ziek gemeld en is door de bedrijfsarts situatief arbeidsongeschikt bevonden. Naderhand zijn, zoals hierboven is vermeld, verschillende pogingen gedaan tot bemiddeling, gericht op een eventuele terugkeer van verzoeker in het politiekorps, maar ook is tussen partijen diverse malen gesproken over een afvloeiingsregeling. Dit alles heeft zich afgespeeld in de periode van januari 2001 tot juli 2002.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat de feiten en omstandigheden zoals deze uit het dossier naar voren komen onvoldoende grond opleveren voor het verwijt van verweerder dat verzoeker zich te veel zou hebben laten leiden door zijn standpunten over vermeend onrechtmatig handelen van de politie Fryslan en zich onvoldoende zou hebben ingespannen om tot een terugkeer naar het korps te komen. Hierbij wordt namelijk ten onrechte voorbij gegaan aan het aandeel van verweerder zelf in de escalatie van het conflict met verzoeker.
Hierbij is in de eerste plaats van belang dat de directe chef van verzoeker, Leeflang, op 15 november 2000 een ingrijpende aanwijzing aan verzoeker heeft gegeven, die hem niet alleen sterk in zijn bewegingsvrijheid beknotte, maar die ook wezenlijke consequenties had voor het functioneren van verzoeker als wetenschappelijk medewerker en als coördinator. De aanleiding voor deze aanwijzing kan slechts zijn gelegen in het feit dat verzoeker met name in zijn "Onderstroomnotitie" kritiek had op het functioneren van in het bijzonder Leeflang. De kritiek van verzoeker op de gang van zaken rond de veranderingsprocessen binnen het korps is inhoudelijk door verweerder nimmer betwist en werd overigens ook bevestigd door de conclusies van de visitatiecommissie van maart 2000. Bovendien zijn de notities steeds bestemd geweest voor intern gebruik. Zeker is voorstelbaar dat de toon van de "Onderstroomnotitie", met name door de niet altijd plezierig overkomende wijze waarop Leeflang in die notitie wordt afgespiegeld, irritatie kon wekken, maar dat had ook op andere wijze kunnen worden opgelost. Door voor deze formele en ingrijpende aanwijzing te kiezen heeft Leeflang, die hierbij kennelijk namens verweerder is opgetreden, de zaak naar het oordeel van de voorzieningenrechter onnodig op scherp gezet.
Daarbij komt dat toen de Interregionale adviescommissie op 30 juni 2001 had geadviseerd, verweerder vervolgens aan verzoeker niet duidelijk heeft gemaakt welke conclusies uit het advies van deze commissie precies werden getrokken. Dit was te meer noodzakelijk, omdat het advies van de commissie evenmin uitblinkt door duidelijkheid; weliswaar wordt geadviseerd om de instructie in te trekken, maar de commissie adviseert tevens dat partijen in nader overleg tot afspraken komen dan wel tot een minder vergaande instructie komen. In de brief van de korpsbeheerder van 19 juli 2001, die kennelijk als besluit op bezwaar moet worden aangemerkt, hoewel dat uit de vorm en inhoud niet goed is af te leiden, wordt slechts vermeld dat het advies van de commissie integraal wordt overgenomen en dat een begin met de mediation kan worden gemaakt om tot een minder vergaande instructie dan wel tot goede werkafspraken te komen. In de eerste plaats staat deze handelwijze op gespannen voet met art. 7:11 Awb, op grond waarvan een besluit moet worden herroepen wanneer de heroverweging daartoe aanleiding geeft. Verweerder had in dit geval het bezwaar uitdrukkelijk gegrond moeten verklaren en de aanwijzing van 15 november 2000 moeten intrekken. Dit zou bovendien in deze gevoelige zaak van meer zorgvuldigheid jegens verzoeker hebben getuigd en had verzoeker ook meer vertrouwen kunnen geven in een goede afloop van de zaak. Door slechts te verwijzen naar mediation "om te komen tot een minder vergaande instructie dan wel tot goede werkafspraken" liet verweerder geheel in het midden welke weg verweerder zelf het meest verkieslijk achtte en werd de beoogde mediation belast met de hypotheek van een nieuwe instructie. Onder die omstandigheden valt te begrijpen dat verzoeker weinig vertrouwen in de uitkomst van deze bemiddeling had.
Voorts is van de kant van verweerder niet betwist dat reeds in de eerste helft van 2001 tussen Leeflang en verzoeker concreet is gesproken over een afvloeiingsregeling, zodat het voor verzoeker de vraag was welk doel mediation nog kon dienen, hetgeen ook blijkt uit zijn brief van 27 juli 2001 aan de korpsbeheerder. Kennelijk omdat de korpsbeheerder bij brief van 20 september 2001 liet weten dat mediation zou kunnen leiden tot welke oplossing van het geschil dan ook, heeft verzoeker besloten om op de uitnodiging voor mediation in te gaan. Deze bemiddelingspoging heeft vervolgens in september/oktober 2001 plaatsgevonden, maar niet tot een oplossing geleid. De voorlopige voorzieningenrechter is niet gebleken dat dit gebrek aan resultaat in overwegende mate aan één van partijen zou kunnen worden verweten.
In het vervolg heeft verweerder het idee van een afvloeiingsregeling naar eigen zeggen geheel laten varen, hoewel partijen twisten over de vraag of daarover in juni 2002 toch nog zou worden gepraat. Duidelijk is in elk geval dat verzoeker zeer weinig voelde voor een terugkeer in het korps en een sterke voorkeur voor een afvloeiingsregeling had, terwijl de opvolger van Leeflang, Van Heijst, verzoeker meermalen liet weten dat hij terug kon keren in het korps. Hoewel met verweerder kan worden geconstateerd dat verzoeker in de loop van 2002 niet serieus heeft willen meewerken aan een hervatting van zijn werkzaamheden bij verweerder, kan hiervan de schuld niet geheel bij verzoeker worden neergelegd vanwege de voorgaande, hierboven geschetste, omstandigheden. Het valt te begrijpen dat verzoeker zeer wantrouwend tegenover een terugkeer stond en ook tegenover de verzekering van de kant van verweerder dat men het volle vertrouwen in hem had. Daarvoor was ook naar het oordeel van de voorzieningenrechter de houding van verweerder ten aanzien van de heroverweging van de instructie van 15 november 2000 te ambivalent. Het had verweerder duidelijk behoren te zijn dat een terugkeer van verzoeker gedoemd was om te mislukken wanneer niet eerst de lucht zou worden geklaard met betrekking tot de aanwijzing van 15 november 2000, al was het slechts omdat pas dan duidelijkheid en vertrouwen zou kunnen ontstaan ten aanzien van de wijze waarop verzoeker weer zou kunnen gaan functioneren. Het enkele feit dat Leeflang inmiddels was opgevolgd door Van Heijst was onder de omstandigheden van dit geval onvoldoende om zonder meer met een schone lei te kunnen beginnen. Daarvoor was het conflict te diepgaand, omdat het zich geleidelijk aan heeft ontwikkeld tot een principieel meningsverschil over de cultuur binnen de organisatie van het politiekorps in het algemeen en de wijze waarop leiding werd gegeven aan het veranderingsproces in het bijzonder.
Verzoeker heeft anderzijds in zijn brief van 2 juni 2002 voorwaarden gesteld aan een eventuele terugkeer waarvan hij in alle redelijkheid kon vermoeden dat die voor verweerder - ten minste ten dele - niet aanvaardbaar konden zijn. Daarbij komt dat in deze brief geen enkel gebaar in de richting van verweerder wordt gemaakt dat zou kunnen bijdragen aan het ontstaan van vertrouwen aan de kant van verweerder in de goede afloop. Het komt de voorzieningenrechter voor dat verzoeker zich op zijn beurt te weinig bewust is geweest van de handreiking die hem door Van Heijst is gedaan en zich in de gesprekken in de eerste helft van 2002 wel erg sterk heeft laten leiden door zijn streven naar eerherstel. In het bijzonder toen hem in de loop van de eerste helft van 2002 duidelijk kon zijn dat niet alleen de instructie van 15 november 2000 van tafel was, maar ook dat zijn nieuwe chef Van Heijst vertrouwen had in het toekomstig functioneren van verzoeker, zodat het ernaar uitzag dat hij zijn werk weer onbelemmerd zou kunnen gaan doen, was ook voorstelbaar geweest dat verzoeker genegen zou zijn geweest om te praten over een voorzichtige hervatting van de werkzaamheden waarbij over en weer wat water bij de wijn zou worden gedaan met betrekking tot het meningsverschil tussen partijen over de gebeurtenissen uit het verleden.
Niettegenstaande de voorgaande overweging is de voorzieningenrechter van oordeel dat niet kan worden gezegd dat verzoeker ongeschikt kan worden genoemd anders dan door ziels- of lichaamsgebreken. Gelet op al hetgeen hiervoor is overwogen, is veeleer sprake van een ernstig verstoorde arbeidsverhouding tussen partijen, die de voortzetting van verzoekers dienstverband heeft belemmerd. Bijgevolg was verweerder niet bevoegd om verzoeker op grond van art. 94 Barp te ontslaan; onder de omstandigheden van dit geval zou een ontslag op de voet van art. 95 Barp in de rede hebben gelegen.
De voorzieningenrechter komt op grond van het vorenstaande tot het voorlopig oordeel dat het bestreden besluit in de hoofdzaak niet in stand zal kunnen blijven. Het besluit wordt daarom geschorst tot twee weken nadat de beslissing op bezwaar op de voorgeschreven wijze bekend is gemaakt, met dien verstande dat wanneer binnen die termijn opnieuw een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening is ingediend, de schorsing doorloopt totdat de voorzieningenrechter op dat verzoek heeft beslist.
Gelet op het vorenstaande en op het bepaalde in art. 8:82 lid 4 Awb dient de politie Fryslân het door verzoeker gestorte griffierecht van € 109,= te vergoeden.
Op grond van art. 8:75 juncto art. 8:84 lid 4 Awb veroordeelt de voorzieningenrechter verweerder in de proceskosten. Overeenkomstig het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht bedragen de proceskosten van verzoeker € 644,= ter zake van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (verzoekschrift 1 punt; verschijnen ter zitting 1 punt; gewicht van de zaak: gemiddeld; waarde per punt € 322,=). De voorzieningenrechter wijst de politie Fryslân aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- schorst het bestreden besluit tot twee weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar, met dien verstande dat wanneer binnen die termijn opnieuw een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening is ingediend, de schorsing doorloopt totdat de voorzieningenrechter op dat verzoek heeft beslist;
- bepaalt dat de politie Fryslân het betaalde griffierecht van € 109,= aan verzoeker vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoeker ten bedrage van € 644,=, aan verzoeker te vergoeden door de politie Fryslân.
Aldus gegeven door mr. D.J. Keur, voorzieningenrechter, en in het openbaar uitgesproken op 26 november 2002 in tegenwoordigheid van mr. P.R.M. Poiesz als griffier.
w.g. P.R.M. Poiesz
w.g. D.J. Keur
Tegen deze uitspraak kan geen rechtsmiddel worden aangewend.
Schriftelijke uitspraak verzonden op: 26 november 2002