Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht
Uitspraak ex artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht
Reg.nr.: 01/774 WRO19
Inzake het geding tussen
[naam eiser], wonende te [woonplaats], eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van Littenseradiel, verweerder,
gemachtigden: S. Mollema-de Jong, juridisch medewerker bouwen bij verweerders gemeente en mr. R.C.M. Kamsma, advocaat te Leeuwarden.
Procesverloop
Bij brief van 5 juli 2001 heeft verweerder eiser mededeling gedaan van zijn besluit op bezwaar betreffende de toepassing van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) en Woningwet.
Tegen dit besluit heeft eiser op 15 augustus 2001 beroep ingesteld.
De zaak is behandeld ter zitting van de rechtbank, enkelvoudige kamer, gehouden op 30 augustus 2002. Eiser is in persoon verschenen. Verweerder is bij gemachtigden verschenen.
Motivering
Eiser is woonachtig aan de [adres 1]. Op het naastgelegen perceel, kadastraal bekend gemeente Jorwerd, sectie C, nr. 994, plaatselijk bekend [adres 2] is een loods gebouwd. De loods is eertijds door een vorige eigenaar gebouwd zonder bouwvergunning. Daarna heeft de gemeente Littenseradiel (hierna: de gemeente) de eigendom van de loods verworven.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) heeft bij uitspraak van 27 juli 1995 inzake een eerder voor de loods verleende bouwvergunning, vastgesteld dat op dit perceel krachtens het uit 1943 daterende uitbreidingsplan "Plan in Hoofdzaak" van de toenmalige gemeente Baarderadeel de bestemming "Landelijke bebouwing, klasse H" rust. Bij deze uitspraak is tevens vastgesteld dat de loods is gebouwd in strijd met het in art. 6 van de planvoorschriften genoemde afstandscriterium. Deze planvoorschriften bevatten geen mogelijkheid om door middel van vrijstelling te bewilligen in een kortere afstand.
De gemeente heeft op 2 juli 1999 een bouwvergunning aangevraagd voor de reeds aanwezige loods.
De gemeenteraad heeft op 21 juni 1999 op grond van art. 21 WRO voor dit perceel een voorbereidingsbesluit genomen. Dit besluit is op 28 juni 1999 in werking getreden. Ingevolge art. 21 lid 4 WRO is dit besluit een jaar na inwerkingtreding vervallen. Bij besluit van 18 september 2000 heeft de gemeenteraad een tweede voorbereidingsbesluit genomen. Dit besluit is op 3 oktober 2000 in werking getreden.
De welstandscommissie Hûs & Hiem heeft op 13 augustus 1999 geadviseerd dat het bouwplan voldoet aan redelijke eisen van welstand indien de deuren in een gedekte kleur worden uitgevoerd. De kleur van de deuren is vervolgens aangepast overeenkomstig het advies.
Verweerder heeft op 25 november 1999 Gedeputeerde Staten (GS) van Fryslân verzocht om een verklaring van geen bezwaar, als bedoeld in art. 19 WRO en art. 50 lid 5 Woningwet. In deze aanvraag heeft verweerder aangegeven dat vrijstelling zal worden verleend van het bestemmingsplan "Plan in Hoofdzaak gemeente Baarderadeel" omdat GS goedkeuring hebben onthouden aan "ongeveer" dit deel van het bestemmingsplan "Buitengebied Baarderadeel" uit 1978. Op 28 januari 2000 hebben GS de gevraagde verklaring van geen bezwaar verleend.
Bij primair besluit van 25 september 2000 heeft verweerder aan de gemeente op grond van art. 19 WRO vrijstelling verleend van het bestemmingsplan Baarderadeel voor het oprichten van de loods. Bij brief van 15 november 2000 heeft verweerder eiser meegedeeld dat de bouwvergunning, na het verlenen van vrijstelling, op 25 september 2000 van rechtswege is verleend.
Bij brief van 15 december 2000 heeft eiser bezwaar gemaakt tegen de van rechtswege verleende bouwvergunning. Het bezwaar is op 2 maart 2001 behandeld door de commissie voor de bezwaar- en beroepschriften. De commissie heeft geadviseerd het bezwaar gegrond te verklaren omdat de bouwvergunning is verleend in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en wel in het bijzonder met het fair play-beginsel. Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard, in afwijking van het advies van de commissie. In dit besluit is gesteld dat "vrijstelling is verleend van het bestemmingsplan buitengebied Baarderadeel 1978 en - voorzover nodig - het bestemmingsplan uit 1943, zoals in het verweerschrift d.d. 2 maart 2001 omschreven."
Het standpunt van eiser.
Eiser stelt dat onduidelijk is op welke aanvraag is besloten, dat het voorbereidingsbesluit niet meer van kracht was bij het nemen van het bestreden besluit, dat wederom vrijstelling is verleend van het verkeerde bestemmingsplan en dat een geldig welstandsadvies ontbreekt. Naar de mening van eiser heeft de gemeente geen belang bij de loods. Eiser acht de legalisering in strijd met het Streekplan Friesland 1994 en het ontwerp-bestemmingsplan Buitengebied Oost. Voorts is eiser van mening dat de verklaring van geen bezwaar niet geldig is.
Het standpunt van verweerder.
Verweerder heeft gesteld dat het tweede voorbereidingsbesluit van kracht was toen het besluit op bezwaar werd genomen, dat bij dit besluit op bezwaar vrijstelling is verleend van het juiste bestemmingsplan en dat het welstandsadvies een juiste omschrijving van de loods bevat. Verweerder stelt voorts dat de loods past binnen het planologisch beleid van de provincie en de gemeente, zoals dit zal worden vastgelegd in het komende bestemmingsplan Buitengebied Oost. Aangaande de urgentie stelt verweerder dat het voldoende is dat sprake is van legalisatie van een sinds jaren bestaande illegale situatie. In het kader van de belangenafweging heeft verweerder gesteld dat het karakter van de omgeving niet (onacceptabel) wordt aangetast, dat het afbreken van de loods kapitaalvernietiging zou betekenen en dat de loods te zijner tijd goed zal passen in de omgeving, omdat daarin ambachtelijke bedrijven zullen worden gevestigd met een in milieutechnische zin beperkte bedrijvigheid. Deze belangen wegen zwaarder dan de belangen van de omwonenden.
De rechtbank overweegt als volgt.
Ingevolge art. 44 Woningwet mag en moet een bouwvergunning uitsluitend worden geweigerd indien één van de in dit artikel genoemde gronden zich voordoet. Voor zover hier van belang zijn deze weigeringsgronden: het bouwwerk is in strijd met het Bouwbesluit, het bouwwerk is in strijd met de bouwverordening, het bouwwerk is in strijd met het bestemmingsplan of het bouwwerk voldoet niet aan redelijke eisen van welstand.
Ingevolge art. 46 Woningwet -voor zover hier van belang- beslissen burgemeester en wethouders binnen dertien weken na de ontvangst van de bouwaanvraag, tenzij de aanvraag betrekking heeft op een bouwwerk, voor het bouwen waarvan slechts een bouwvergunning kan worden verleend nadat vrijstelling is verleend ex art. 19 WRO. Artikel 49 lid 1 onder c Woningwet bepaalt dat burgemeester en wethouders in dat geval beslissen binnen dertien weken na ontvangst van de verklaring van geen bezwaar als bedoeld in art. 19 WRO. Ingevolge art. 49 lid 2 Woningwet is de bouwvergunning van rechtswege verleend, indien burgemeester en wethouders vrijstelling hebben verleend en niet voldoen aan het eerste lid.
Op 3 april 2000 is de Wet van 1 juli 1999, houdende wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (Stb. 1999, 302) in werking getreden. Op grond van art. VI lid 1 van deze wet blijft ten aanzien van het nemen van besluiten op een aanvraag ingevolge art. 19 WRO, die is ingediend voor de datum van inwerkingtreding van de desbetreffende bepalingen van deze wet, het recht van toepassing zoals dat gold voor dat tijdstip tot het tijdstip waarop het betrokken besluit onherroepelijk is geworden. Hier moet mitsdien het oude recht worden toegepast.
Op grond van art. 19 WRO (oud) kunnen burgemeester en wethouders voor het gebied, waarvoor een voorbereidingsbesluit geldt of een ontwerp voor een herziening van een bestemmingsplan ter inzage is gelegd, vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits vooraf van GS de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben.
Niet in geding is dat GS een verklaring van geen bezwaar hebben afgegeven. Nu ten tijde van het bestreden besluit wederom een voorbereidingsbesluit gold, was ten tijde van het bestreden besluit voldaan aan de formele vereisten voor de procedure op grond van art. 19 WRO.
Vervolgens moet worden beoordeeld of ook is voldaan aan de materiële eisen die gesteld worden aan het volgen van deze procedure. Dienaangaande wordt het volgende overwogen.
Volgens vaste jurisprudentie is de toepassing van art. 19 WRO slechts passend indien daarvoor voldoende dringende redenen aanwezig zijn en daaraan geen overwegende bezwaren zijn verbonden. De mate van de te verlangen spoedeisendheid van het project is afhankelijk van de omvang van de inbreuk op het ter plaatse geldende planologische regime alsmede van de zwaarte van de planologische uitstraling van het project op de omgeving. Hetzelfde geldt voor de eisen aan het planologisch kader waarop vooruit wordt gegrepen. Wanneer het om een ingrijpend bouwplan gaat, geldt als uitgangspunt dat dit kader voldoende draagvlak moet bieden voor een adequate planologische toets van het project.
Zo is de anticipatieprocedure in beginsel geschikt indien het gaat om een bouwwerk bij de verwezenlijking waarvan zodanig dringende belangen zijn gemoeid, dat bezwaarlijk op de afronding van de bestemmingsplanprocedure kan worden gewacht. De anticipatieprocedure kan ook worden gevolgd indien het gaat om een project dat dermate geringe planologische effecten heeft dat om die reden van de belanghebbende bij dat project redelijkerwijs niet kan worden gevergd dat hij wacht op het van kracht worden van het nieuwe bestemmingsplan, mits de belangen van derden hierdoor niet onevenredig worden geschaad.
Bij de toepassing van art. 19 WRO moet derhalve het belang bij onverwijlde uitvoering van het bouwplan worden afgewogen tegen het belang dat ermee gemoeid is dat eerst de uitkomst van de bestemmingsplanprocedure wordt afgewacht. De administratieve rechter dient zich daarbij te beperken tot de vraag of sprake is van een zodanige onevenwichtigheid van de betrokken belangen, dat moet worden geoordeeld dat burgemeester en wethouders niet in redelijkheid tot verlening van de gevraagde vrijstelling hebben kunnen komen.
Op grond van het uit 1943 daterende uitbreidingsplan "Plan in Hoofdzaak" van de toenmalige gemeente Baarderadeel rust op het perceel de bestemming "Landelijke bebouwing klasse H". In art. 6 van de bijbehorende voorschriften is bepaald dat deze gronden zijn bestemd voor bebouwing van de klasse boerenhofsteden en andere vrijstaande woningen ten dienste van de land- of tuinbouw of de veehouderij, of gebouwen ten behoeve van met deze landbouw innig verbonden bedrijven met bijgebouwen, met een onderlinge afstand tussen twee niet op hetzelfde erf gelegen gebouwen van niet minder dan 60 meter. In bijzondere gevallen zijn deze afstanden te verkleinen tot 45 meter, zulks ter beoordeling van verweerder. De planvoorschriften bevatten geen vrijstellingsmogelijkheden voor het toestaan van een kortere afstand dan 45 meter.
Het bouwplan voorziet in een loods ten behoeve van ambachtelijke bedrijven die niet ten dienste staan van de land- of tuinbouw of veehouderij. De afstand van de loods tot een niet op hetzelfde erf gelegen gebouw is aanmerkelijk korter dan ingevolge het bestemmingsplan is toegelaten. Naar het oordeel van de rechtbank maakt het bouwplan dan ook een ingrijpende inbreuk op het ter plaatse geldende planologische regime. Er is immers een gebouw van behoorlijke omvang opgericht op korte afstand van eisers woning en wel op een plaats waar ingevolge het geldende bestemmingsplan niet mag worden gebouwd. Nu het voorheen in de loods gevestigde loonbedrijf daaruit is verdwenen, is thans -anders dan in de uitspraak van de AbRS van 27 juli 1995- ook geen sprake meer van bebouwing met een agrarische bestemming. Dit brengt mee dat hoge eisen moeten worden gesteld aan het planologisch kader waarop vooruit wordt gegrepen en aan de te verlangen spoedeisendheid.
Blijkens het verzoek van 25 november 1999 van verweerder aan GS om een verklaring van geen bezwaar af te geven, bestond het planologische kader op dat moment uit een voorbereidingsbesluit ad hoc en een concept-bestemmingsplan waarover de Commissie van Overleg nog niet had geadviseerd. Verweerder heeft daarbij aangegeven dat het bouwplan past in het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan Buitengebied Oost, nu in dat plan het perceel de bestemming ambachtelijke bedrijven zal krijgen. Het primaire besluit noch het bestreden besluit geeft een concrete omschrijving van het planologisch kader waarop vooruit wordt gegrepen. Dit klemt te meer nu is gebleken dat GS op 11 juni 2002 aan het op 7 december 2001 vastgestelde bestemmingsplan gedeeltelijk goedkeuring hebben onthouden. De goedkeuring is onthouden aan de bestemming die aan het onderhavige perceel is gegeven, omdat verweerder heeft nagelaten om de toegelaten ambachtelijke bedrijven te beperken tot bedrijven van categorie 1 en eventueel -met vrijstelling- van categorie 2. Verweerder heeft ter zitting aangegeven dat hij het nieuwe bestemmingsplan Buitengebied Oost dienovereenkomstig zal aanpassen. Dit nieuwe bestemmingsplan -als planologisch kader waarop verweerder heeft beoogd vooruit te grijpen- zal derhalve een beperkter gebruik toelaten dan de thans gegeven vrijstelling toestaat.
De rechtbank dient voorts te beoordelen of het bestreden besluit de toets aan het urgentievereiste kan doorstaan. Onder verwijzing naar de uitspraak van de AbRS van 19 januari 1996, AB 1996, 226, stelt verweerder dat het voldoende is dat hier sprake is van legalisering van een illegale situatie. In deze uitspraak overweegt de AbRS dat ook in het geval waarin een bouwplan reeds is verwezenlijkt, sprake kan zijn van een dringend belang dat het met toepassing van art. 19 WRO vooruitlopen op een toekomstig bestemmingsplan gerechtvaardigd doet zijn. Een zodanig belang is dan gelegen in de wettiging van een al jaren bestaande, met het recht strijdige situatie, ten aanzien van een object dat in verhouding tot zijn omgeving van beperkte betekenis is.
De rechtbank is echter van oordeel dat de onderhavige situatie daarmee niet vergelijkbaar is nu de loods in verhouding tot zijn omgeving niet van beperkte betekenis is. Behoudens de verwijzing naar voornoemde uitspraak, zijn geen argumenten aangedragen waarom het belang om vooruit te lopen op het toekomstige bestemmingsplan, zwaarder weegt dan de belangen die hierdoor in het gedrang komen. Verweerder heeft immers aangegeven dat de loods thans nog steeds ongebruikt is en dat er geen concrete gegadigden zijn die daarin een bedrijf willen vestigen.
Nu de spoedeisendheid overigens niet is onderbouwd, had het naar het oordeel van de rechtbank op verweerders weg gelegen de met meer waarborgen omklede bestemmingsplanprocedure te volgen alvorens de bouwvergunning te verlenen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat bij deze stand van zaken de anticipatieprocedure achterwege had moeten blijven en dat de vrijstelling derhalve is verleend in strijd met art. 3:4 lid 2 Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Uit eisers stellingen begrijpt de rechtbank dat hij de aan het besluit ten grondslag liggende belangenafweging bestrijdt. Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt. Verweerder meent dat zijn belang, hoofdzakelijk bestaande in het voorkomen van kapitaalvernietiging, zwaarder weegt dan de belangen van de omwonenden. Hierin kan de rechtbank verweerder niet volgen. Naar het oordeel van de rechtbank kan bij de belangenafweging geen doorslaggevende betekenis worden gehecht aan het feit dat de loods reeds is opgericht en dat verweerder een prijs heeft betaald om perceel en loods in eigendom te verkrijgen. Indien hieraan de waarde zou toekomen die verweerder eraan hecht, zou de belangenafweging al snel ten gunste van de aanvrager moeten uitvallen wanneer een waardevol bouwwerk illegaal is gebouwd. Dit zou de belangenafweging te zeer illusoir maken. Dit wordt niet anders doordat voor de loods destijds een bouwvergunning is verleend die nadien is vernietigd. Een bouwer bouwt immers op eigen risico zolang zijn bouwvergunning nog niet onherroepelijk is. Nu uit het bestreden besluit en uit hetgeen verweerder ter zitting naar voren heeft gebracht, onvoldoende blijkt van een deugdelijke belangenafweging, ontbeert het besluit op dit punt een deugdelijke motivering. Het bestreden besluit komt daarmee ook in strijd met art. 7:12 lid 1 Awb.
Al het vorenstaande leidt tot de conclusie dat het bestreden besluit vernietigd moet worden.
Gelet op art. 8:74 lid 1 Awb dient de gemeente Littenseradiel het door eiser gestorte griffierecht van € 102,10 te vergoeden. De rechtbank ziet geen aanleiding een partij te veroordelen in de proceskosten omdat van dergelijke kosten aan de zijde van eiser niet is gebleken.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de gemeente Littenseradiel het betaalde griffierecht van € 102,10 aan eiser vergoedt.
Aldus gegeven door mr. K. Post, rechter, in het openbaar uitgesproken op 21 oktober 2002 in tegenwoordigheid van mr. M.A. Jansen als griffier.
w.g. M.A. Jansen
w.g. K. Post
Tegen deze uitspraak staat voor partijen hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks behoudens art. 6:13 juncto 6:24 Awb. Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Postbus 20019
2500 EA Den Haag
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.
Afschrift verzonden op: 21 oktober 2002