Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE LEEUWARDEN
Sector Bestuursrecht
Uitspraak ex artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht
Reg.nrs.: 99/567 & 99/568 NABW
Inzake de gedingen tussen
[naam eiser], wonende te [woonplaats eiser], eiser,
gemachtigde: mr. P.A.M. Verkuijlen, advocaat te Sint Oedenrode,
en
het college van burgemeester en wethouders van Achtkarspelen, verweerder,
gemachtigde: mevrouw mr. M.E. Sybrandy, medewerkster bezwaar en beroep bij verweerders gemeente.
Procesgang
Bij besluiten van 6 mei 1999 heeft verweerder eisers bezwaren tegen verweerders primaire besluiten van 14 respectievelijk 22 oktober 1998 ongegrond verklaard. Deze primaire besluiten behelsden de beëindiging van het recht op een uitkering ingevolge de Algemene Bijstandswet, zoals deze heeft geluid tot 1 januari 1996 (ABW), en de Algemene bijstandswet (Abw) respectievelijk de terugvordering van deze uitkering.
Tegen deze besluiten heeft eiser beroep ingesteld.
Verweerder heeft de op de zaken betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
De zaken zijn gevoegd behandeld ter zitting van de rechtbank, enkelvoudige kamer, gehouden op 12 januari 2001. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is verschenen bij zijn bovenvermelde gemachtigde.
Motivering
De rechtbank baseert zich bij haar oordeelsvorming op de navolgende feiten en omstandigheden.
Eiser, geboren op 3 juni 1953, ontvangt vanaf 1 juli 1984 een bijstandsuitkering.
Uit onderzoek door de sociale recherche is verweerder gebleken dat eiser niet heeft medegedeeld dat hij vanaf 12 juni 1993 inkomsten genoot uit de handel in honden en dat eiser daardoor niet heeft voldaan aan zijn verplichting tot het verstrekken van de inlichtingen die noodzakelijk zijn voor de vaststelling van het recht op uitkering, de voortzetting of de hoogte daarvan. Derhalve heeft verweerder bij besluit van 14 oktober 1998 het recht op uitkering met terugwerkende kracht beëindigd vanaf 12 juni 1993. Als gevolg van deze herziening zal verweerder het bedrag dat eiser teveel aan uitkering heeft ontvangen terugvorderen.
Bij besluit van 22 oktober 1998 heeft verweerder aan eiser medegedeeld dat als gevolg van voornoemd herzieningsbesluit over de periode van 1 november 1993 tot 1 september 1999 van eiser wordt teruggevorderd een bedrag van ƒ 109.988,25 indien uiterlijk op 31 december 1998 wordt terugbetaald, althans van ƒ 114.761,29 indien na 31 december 1998 wordt terugbetaald.
Bij brieven van 17 november 1998 heeft eiser bezwaar gemaakt tegen beide besluiten.
Bij de bestreden besluiten heeft verweerder, met overneming van de adviezen van de sociale kamer van adviescommissie voor bezwaarschriften (verder: de commissie), beide bezwaarschriften ongegrond verklaard en beide primaire besluiten gehandhaafd.
Het standpunt van eiser:
Eiser meent dat de bestreden besluiten zijn genomen door een onbevoegde, die direct betrokken is geweest bij de primaire besluiten. Eiser verwijst naar art. 10:3 lid 3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Voorts geldt de mandaatverlening blijkens het mandaatbesluit niet voor "afwijzende beschikkingen, anders dan krachtens vastgesteld beleid". Welk beleid geldt, is echter onduidelijk. Ook ontbreekt in de bestreden besluiten een eigen motivering van verweerder. Eiser heeft erkend dat hij zijn inkomsten niet heeft opgegeven. De handel in honden is echter als hobby bedreven, zodat geen boekhouding noodzakelijk was. Bovendien mocht eiser volgens een gemeentelijke richtlijn tien honden houden, terwijl hij er nooit meer dan acht heeft gehad. Tijdens het verhoor door de sociale recherche heeft eiser geschat dat hij slechts ƒ 12.650,-- inkomsten uit zijn handel heeft verkregen. De in beroep overgelegde reconstructie van eisers inkomsten sluit nog lager: ƒ 11.800,21. Deze reconstructie berust op informatie die eiser achteraf heeft verkregen van de dagbladen waarin hij adverteerde en van de dierenarts. Eiser heeft maandelijks circa ƒ 211,-- bijverdiend. Zou verweerder dit hebben geweten, dan zou eiser zijn uitkering grotendeels hebben behouden. De gemeente is daarom zeker niet benadeeld voor ƒ 114.761,29. Verweerder heeft verzuimd aan te tonen dat eiser meer heeft verdiend dan eiser aldus aannemelijk heeft gemaakt. De bestreden besluiten zijn in strijd met het vertrouwensbeginsel, het proportionaliteitsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel.
Het standpunt van verweerder:
De ondertekening is namens verweerder geschied door een persoon die daartoe is gemandateerd, nadat de wethouder de stukken heeft ingezien, de besluitenlijst heeft ondertekend en te kennen heeft gegeven hoe het besluit dient te luiden. Verweerder heeft stukken overgelegd waaruit dit blijkt. Eiser heeft onjuiste althans onvolledige inlichtingen verstrekt. Er is geen boekhouding bijgehouden. Nu de door eiser verstrekte informatie onvoldoende is om het werkelijke recht op bijstand vast te stellen, kan, gelet op de jurisprudentie, het recht op bijstand op nihil worden gesteld en de gehele uitkering worden teruggevorderd. Het is aan eiser om accurate informatie te verstrekken over zijn inkomsten doch eiser heeft dit nagelaten. De in beroep overgelegde reconstructie van eisers inkomsten overtuigt verweerder geenszins.
De rechtbank overweegt als volgt.
Ten aanzien van beslissingsmandaat bepaalt art. 10:3 lid 1 Awb dat een bestuursorgaan mandaat kan verlenen, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald. Lid 3 bepaalt dat mandaat tot het beslissen op een bezwaarschrift niet wordt verleend aan degene die het besluit waartegen het bezwaar zich richt, krachtens mandaat heeft genomen.
Ten aanzien van ondertekeningsmandaat bepaalt art. 10:11 lid 1 Awb dat een bestuursorgaan kan bepalen dat door hem genomen besluiten namens hem kunnen worden ondertekend, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald of de aard van de bevoegdheid zich hiertegen verzet. Ingevolge lid 2 moet dan uit het besluit blijken dat het door het bestuursorgaan zelf is genomen.
Art. 116 Abw bepaalt dat de uitvoering van de Abw bij burgemeester en wethouders berust.
Art. 120 lid 1 Abw bepaalt onder meer dat burgemeester en wethouders slechts met toestemming van de gemeenteraad aan gemeenteambtenaren mandaat kunnen verlenen tot het nemen van besluiten inzake de verlening van bijstand. Blijkens lid 2 -dat inhoudelijk niet afwijkt van het voordien geldende art. 29a lid 2 ABW- kan het in het eerste lid bedoelde mandaat zich niet uitstrekken tot het beschikken op bezwaarschriften.
Blijkens de parlementaire geschiedenis laat art. 120 Abw onverlet dat burgemeester en wethouders verantwoordelijk zijn voor besluiten inzake de bijstandsverlening. Hiermee hangt samen dat de opdracht als bedoeld in het eerste lid van art. 120 Abw niet geldt voor beslissingen op bezwaarschriften; het belang van de te beslissen zaken vereist hier dat wordt beslist door het bestuurlijk college dat voor het bestreden besluit verantwoordelijk is (Kamerstukken II 1991/1992, 22 545, nr. 3, pagina 187).
Beide besluiten op bezwaar zijn getekend door "Burgemeester en Wethouders van Achtkarspelen, namens dezen, H. Procé, sektorhoofd Samenlevingszaken, p.o. M.E. Sybrandy". Hieromtrent heeft verweerder bij aanvullend verweerschrift van 29 december 2000 meegedeeld dat uit de bij dat verweerschrift gevoegde bescheiden blijkt dat ondertekeningsmandaat is verleend aan degenen die de bestreden besluiten hebben ondertekend. Uit deze bescheiden leidt de rechtbank echter het volgende af.
Bij besluit van 12 december 1995, in werking getreden op 1 januari 1996, heeft verweerder besloten tot mandaatverlening aan ambtenaren als aangegeven op de bij dat besluit gevoegde overzichten. Als bijlage bij dit besluit is een besluit van 8 december 1987 gevoegd.
In de preambule van laatstgenoemd besluit is overwogen dat het wenselijk is beslissings- en ondertekeningsbevoegdheden te mandateren aan de wethouder en de directeur van de sector Sociale en Maatschappelijke Zaken (SMZ). Derhalve heeft verweerder besloten:
I.a. de beslissingsbevoegdheid ten aanzien van de in bijlage I genoemde gevallen (de zogenaamde "gladde gevallen") te mandateren aan de directeur van de Sektor Sociale en Maatschappelijk Zaken, onder de volgende voorwaarden:
1. de krachtens mandaat genomen besluiten worden vermeld op een besluitenlijst die wekelijks door de directeur c.q. diens plaatsvervanger met de verantwoordelijke wethouder wordt besproken. Op beider verzoek kunnen bepaalde zaken nader besproken worden;
2. na de bespreking wordt de besluitenlijst zowel door de wethouder als de directeur c.q. diens plaatsvervanger voor akkoord geparafeerd;
3. de geparafeerde besluitenlijsten worden ter kennis gebracht van het college van burgemeester en wethouders.
In de genoemde bijlage I "Categorie gladde gevallen" zijn onder *23 onder meer genoemd de beslissingen op bezwaarschriften. De rechtbank merkt op dat niet is onderscheiden naar bezwaarschriften inzake de Abw en overige bezwaarschriften.
Voorts heeft verweerder overgelegd een advies van de sector SMZ aan verweerder van 27 november 1997. Dit advies is voorbereid ten behoeve van verweerders vergadering van 2 december 1997. Het advies strekt ertoe het sectorhoofd SMZ en de verantwoordelijke wethouder toe te staan het hun verleende ondertekeningsmandaat ten aanzien van besluiten op bezwaar in het kader van de Abw te submandateren aan de behandelaar bezwaarschriften. Bij dit advies is een toelichting gevoegd, waarin is beschreven welke werkwijze wordt gevolgd bij het beslissen op bezwaar in bijstandszaken. Deze toelichting luidt onder meer:
Binnen de werkprocessen SMZ en de werkwijze bezwaarschriften is de beleidsmedewerker Abw/behandelaar bezwaarschriften belast met de behandeling van bezwaarschriften. Hij maakt het voorstel n.a.v. het ingediend bezwaarschrift, legt, nadat het sektorhoofd SMZ en de verantwoordelijke wethouder een standpunt hebben ingenomen, het bezwaarschrift voor aan de sociale kamer. Vervolgens nemen eerder genoemden, met inachtneming van het door de adviescommissie sociale kamer uitgebracht advies, een beslissing. De beschikking op bezwaarschrift wordt vervolgens geredigeerd door de behandelaar bezwaarschriften, tevens secretaris van de bezwarencommissie en wordt vervolgens ondertekend door de wethouder en de gemeente secretaris. Een ondertekening die geen werkelijke/toegevoegde waarde heeft, er is slechts sprake van een symbolische waarde, de gemeente-secretaris wordt op geen enkele wijze bij de besluitvorming betrokken, tenzij er sprake is van contraire gevallen. Om vertraging in de afwerking te voorkomen en de ondertekening door het sektorhoofd en de wethouder in feite een overbodige schakel is kan in navolging van de ondertekeningsbevoegdheid t.a.v. de primaire beschikking over worden gegaan tot sub-mandaat.
De rechtbank concludeert hieruit als volgt. Blijkens het besluit van 12 december 1995, dat klaarblijkelijk het besluit van 8 december 1987 incorporeert, is ten aanzien van "gladde gevallen" beslissingsbevoegdheid gemandateerd aan de directeur SMZ (thans aangeduid als sectorhoofd SMZ of Sectorhoofd Samenlevingszaken). Tot de "gladde gevallen" behoren blijkens bijlage I de beslissingen op bezwaarschriften, waaronder die inzake de toepassing van de Abw. Dat de besluitvorming aldus plaatsvindt, wordt bevestigd in de toelichting op de werkwijze. Daarin is beschreven dat de beslissing op bezwaar wordt genomen door "eerder genoemden", waaronder in de context slechts het sectorhoofd SMZ en de wethouder zijn te verstaan. Het komt erop neer dat aan het sectorhoofd SMZ mandaat is verleend tot het beslissen op bezwaarschriften inzake de Abw en dat het sectorhoofd dit mandaat daadwerkelijk uitoefent door samen met de wethouder te beslissen. Dit beslissingsmandaat is naar het oordeel van de rechtbank in strijd met art. 120 lid 2 Abw.
Hieraan doet niet af dat -zoals verweerder bij aanvullend verweerschrift heeft benadrukt- het besluit pas wordt verzonden nadat de wethouder de besluitenlijst heeft getekend. Immers, volgens art. Ia lid 1 van het besluit van 8 december 1987 komen slechts de "krachtens mandaat genomen besluiten" op deze lijst terecht. De wethouder wordt dus pas betrokken nadat de besluiten reeds door het sectorhoofd zijn genomen. Deze gang van zaken verdraagt zich niet met art. 120 lid 2 Abw.
In de laatste zin van de toelichting op de werkwijze wordt slechts gesproken over een ondertekeningsbevoegdheid. De rechtbank acht het echter onaannemelijk dat daarvan sprake is. Ondertekeningsmandaat veronderstelt immers dat het college, voorafgaand aan de ondertekening door het sectorhoofd, zelf op eisers bezwaren heeft beslist. Uit de bestreden besluiten noch uit de overige stukken van het geding valt echter af te leiden dat dit is gebeurd. Bovendien blijkt uit de duidelijke bewoordingen van art. Ia van het besluit van 8 december 1987, respectievelijk uit de overige toelichting op de werkwijze, dat het sectorhoofd SMZ beslissingsbevoegd is, respectievelijk dat hij samen met de wethouder beslist.
De bestreden besluiten dienen derhalve te worden vernietigd wegens strijd met art. 120 lid 2 Abw. Mede gelet op de parlementaire geschiedenis, waaruit blijkt dat in het beslissen door het verantwoordelijke bestuurlijk college een waarborg is gelegen voor het daadwerkelijk plaatsvinden van de open, volledige heroverweging die de wetgever heeft beoogd bij de regeling van de bezwaarprocedure in zaken betreffende de Abw, acht de rechtbank het niet aangewezen de rechtsgevolgen van de te vernietigen besluiten in stand te laten.
Gelet op het vorenstaande en op het bepaalde in art. 8:74 lid 1 Awb dient de gemeente Achtkarspelen het door eiser gestorte griffierecht van in totaal ƒ 120,-- te vergoeden.
De rechtbank is van oordeel dat het hier niet gaat om samenhangende zaken nu het ene besluit herziening en het andere terugvordering betreft, zodat zij niet (nagenoeg) identiek zijn in de zin van art. 3 lid 2 van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Op grond van art. 8:75 Awb veroordeelt de rechtbank verweerder in de proceskosten. Overeenkomstig het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht bedragen de proceskosten van eiser per zaak ƒ 1.420,-- ter zake van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (beroepschrift 1 punt; verschijnen ter zitting 1 punt; gewicht van de zaak: gemiddeld; waarde per punt ƒ 710,--). De rechtbank wijst de gemeente Achtkarspelen aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden.
Mitsdien wordt beslist als volgt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- bepaalt dat verweerder met inachtneming van deze uitspraak nieuwe besluiten op bezwaar neemt;
- bepaalt dat de gemeente Achtkarspelen het totale door eiser gestorte griffierecht ad ƒ 120,-- aan eiser vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser in beide zaken, ten bedrage van in totaal ƒ 2.840,--, aan eiser te betalen door de gemeente Achtkarspelen.
Aldus gegeven door mr. K. Post, rechter, en door hem in het openbaar uitgesproken op 14 juni 2001 in tegenwoordigheid van mr. J.de Jong als griffier.
w.g. J. de Jong
w.g. K. Post
Tegen deze uitspraak staat voor partijen het rechtsmiddel hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks behoudens het bepaalde in art. 6:13 juncto 6:24 Awb.
Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
de Centrale Raad van Beroep
Postbus 16002
3500 DA Utrecht.
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.
Afschrift verzonden op: 14 juni 2001