Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE LEEUWARDEN
Sector Bestuursrecht
Uitspraak ex artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht
Reg.nr.: 00/421 WRB
Inzake het geding tussen
Stichting Rechtsbijstand Friesland, gevestigd te Leeuwarden, eiseres,
gemachtigde mr. A. Speksnijder, directeur van het Buro voor Rechtshulp te Leeuwarden,
en
de raad voor rechtsbijstand te Leeuwarden, verweerder,
gemachtigde mr A.B. van Rijn, advocaat te 's-Gravenhage.
Procesverloop
Bij brief van 18 februari 2000 heeft verweerder (hierna ook: de raad) aan eiseres (verder: de SRF) mededeling gedaan van zijn besluit op bezwaar inzake de toepassing van de Wet op de rechtsbijstand.
Tegen dit besluit heeft de SRF bij beroepschrift van 28 maart 2000 beroep ingesteld.
De raad heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft besloten het beroep versneld te behandelen met toepassing van afdeling 8.2.3 van de Algemene wet bestuursrecht (verder: Awb).
Op verzoek van de rechtbank heeft de raad bij telefax van 16 oktober 2000 het advies van prof. mr. L.C.M. Meijers van 5 april 1995 in het geding gebracht en bij telefax van 1 december 2000 het verslag van de op 19 november 1999 gehouden hoorzitting van verweerders commissie voor bezwaar en beroep (verder: de commissie). Bij brief van 30 november 2000, ontvangen op 1 december 2000, heeft de raad nadere stukken aan de rechtbank toegezonden. Bij brief van 1 december 2000 heeft de gemachtigde van de SRF nadere stukken aan de rechtbank toegezonden. Omdat de rechtbank deze stukken blijkens het datumstempel van de griffie eerst op 4 december 2000 heeft ontvangen, heeft zij bij telefax van 5 december 2000 aan die gemachtigde medegedeeld dat deze stukken, gelet op aantal en omvang daarvan, niet aan het dossier zullen worden toegevoegd.
De zaak is -gevoegd met de zaak met registratienummer 00/420 WRB van de Stichting Rechtsbijstand Drenthe (SRD) tegen de raad- behandeld ter zitting van de rechtbank, meervoudige kamer, gehouden op 12 december 2000. De SRF is verschenen bij haar gemachtigde, vergezeld door drs. A. de Vries, voorzitter van de SRF. De raad is eveneens verschenen bij zijn gemachtigde, in gezelschap van mr. A.G. Bosch, secretaris van de raad, en mr. P.T. Huisman, directeur. Ter zitting is gebleken dat de raad geen bezwaar had tegen toevoeging aan het dossier van de nadere stukken van de SRF. Daarop heeft de rechtbank deze stukken alsnog toegelaten.
Motivering
De rechtbank baseert zich bij haar oordeelsvorming op onderstaande feiten.
In 1994 hebben de Buro's voor Rechtshulp (de Buro's) te Leeuwarden en Assen aan de raad meegedeeld dat zij relatief goedkope rechtshulp wilden blijven verlenen aan rechtzoekenden met middeninkomens, die onder de Wet Rechtsbijstand On- en Minvermogenden (WROM) recht hadden op gefinancierde rechtshulp maar die daarvan onder de WRB verstoken zouden raken. De Buro's kondigden aan dat zij deze groep rechtshulp zouden aanbieden tegen een door die rechtzoekenden te betalen uurtarief. Hoewel de raad daarop de Buro's heeft gesommeerd deze commerciële activiteiten onmiddellijk te staken, hebben de Buro's hieraan geen gehoor gegeven. Sindsdien is tussen (de rechtsvoorgangsters van) de SRF en SRD enerzijds en de raad anderzijds, alsmede in de landelijke politiek, gedebatteerd omtrent deze zogenoemde "betalende praktijk".
In 1994 is de betalende praktijk van de SRF ondergebracht in de daartoe opgerichte Stichting Juridische Dienstverlening (SJD) Friesland. Een concept-samenwerkingsovereenkomst is opgesteld om de wederzijdse rechten en plichten van SRF en SJD vast te leggen. Deze overeenkomst -die blijkens het verhandelde ter zitting nog in de conceptfase verkeert doch waaraan volgens de SRF feitelijk wel uitvoering wordt gegeven- behelst dat SRF en SJD met behoud van eigen identiteit rechtsbijstand verlenen onder de naam Buro voor Rechtshulp. Daarbij richt de SRF zich op de rechtzoekenden die wel, en de SJD op de rechtzoekenden die niet vallen onder de WRB. In het concept is onder meer geregeld dat partijen elkaar op afroepbasis personeel ter beschikking stellen, dat partijen zullen trachten de SJD tot medehuurder van het kantoorpand van de SRF te maken, dat de SJD tegen een vergoeding het medegebruik heeft van de bibliotheek van de SRF en dat partijen -behoudens bij tegenstrijdige belangen- de cliënten naar elkaar zullen verwijzen die buiten de eigen doelgroep vallen.
Op 16 april 1998 heeft de Tweede Kamer der Staten-Generaal de motie-Van der Burg c.s. (Kamerstukken II 1997/98, 25 600-VI, nr. 56) aangenomen waarin -voor zover hier van belang- is overwogen dat de WRB ervan uitgaat dat de bureaus geen betalende rechtspraktijk uitoefenen. De Kamer, van oordeel dat de betalende praktijk in de huidige vorm geleidelijk moest worden afgebouwd, heeft de regering verzocht de afbouw vanaf mei 1998 zo te laten plaatsvinden dat er ruimte is voor acceptabele nieuwe varianten. Vervolgens heeft de staatssecretaris van justitie de raden bij brief van 18 mei 1998 verzocht zo spoedig mogelijk maatregelen te nemen die binnen aanvaardbare termijn zouden leiden tot beëindiging van de betalende praktijk, zoals die op dat moment werd uitgeoefend.
Bij brief van 28 april 1999 heeft de raad de subsidiebeschikking voor het begrotingsjaar 1999 (verder: de subsidiebeschikking) aan de SRF gezonden. Daarin is onder de kopjes "Formatie publieksfunctie", "Formatie rechtsbijstandfunctie", "Formatie management/staf/secretariaat", "Registratievoorschriften en rapportage", "Financieringsvoorwaarden" en "Diverse projecten" alsmede in enige tabellen gedetailleerd vastgesteld welke subsidie over 1999 zal worden verleend en onder welke voorwaarden. Onder het aparte kopje "De betalende praktijk" heeft de raad onder meer gesteld:
De Raad is […] van oordeel dat de Stichtingen een volledige ontvlechting van hun Bureaus voor Rechtshulp en de daaraan gelieerde Stichtingen Juridische Dienstverlening dienen te realiseren, teneinde een volledige afbouw van de betalende praktijk te realiseren dan wel de volledige plaatsing van die praktijk buiten bureauverband. Voormelde ontvlechting dient uiterlijk op 1 januari 2000 te zijn gerealiseerd.
De Raad wijst er op dat uw Stichting, indien de voorgeschreven ontvlechting niet vóór 1 januari 2000 wordt gerealiseerd, er rekening mee dient te houden dat vanaf het jaar 2000 de subsidie -geheel of gedeeltelijk- zal worden beëindigd.
De Raad behoudt zich bovendien het recht voor om reeds bij de definitieve vaststelling van de subsidie voor het jaar 1999 rekening te houden met de vraag of de voorgeschreven ontvlechting daadwerkelijk heeft plaatsgevonden.
De subsidiebeschikking eindigt met een samenvatting. Ten aanzien van de betalende praktijk vermeldt deze:
4. deze vaststelling gebeurt met dien verstande dat de Raad zich het recht voorbehoudt om bij de definitieve vaststelling van de subsidie over 1999 rekening te houden met de vraag of de voorgeschreven ontvlechting van de betalende praktijk daadwerkelijk heeft plaatsgevonden.
Bij bezwaarschrift van 7 juni 2000 en aanvullend bezwaarschrift van 20 augustus 2000 heeft de SRF -voor zover hier van belang- aangevoerd dat de raad krachtens de Awb slechts de verplichting kan opleggen om de subsidie niet te gebruiken voor andere activiteiten dan rechtshulp aan WRB-gerechtigden. De raad is niet bevoegd verdergaande verplichtingen op te leggen. De SRF meent dat uit (de parlementaire geschiedenis van) de WRB niet volgt dat de betalende praktijk in strijd is met die wet, dat zij haar gesubsidieerde taak niet verwaarloost en dat zij geen oneigenlijk gebruik maakt van subsidiegeld. Van oneerlijke concurrentie met de advocatuur is geen sprake. Plotselinge beëindiging van de betalende praktijk is in strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De SRF acht het besluit niet gericht op rechtsgevolg, ondeugdelijk gemotiveerd en op onjuiste feitelijke grondslag genomen. Zij meent dat voorts sprake is van onzorgvuldigheid, willekeur en een onzuiver oogmerk.
Tijdens de hoorzitting op 19 november 1999 heeft de SRF haar bezwaar toegelicht voor de commissie.
Overeenkomstig het advies van de commissie heeft de raad in het bestreden besluit het bezwaar ontvankelijk verklaard en het in zoverre gegrond geacht dat de subsidiebeschikking ten aanzien van de betalende praktijk in strijd is met het motiverings- en het rechtszekerheidsbeginsel. Voor het overige heeft de raad het bezwaar ongegrond verklaard. De raad acht de bestreden passages in de subsidiebeschikking op rechtsgevolg gericht. Hij acht het onaanvaardbaar dat de SRF en SJD besturen, directies, huisvesting, faciliteiten en medewerkers delen en wijst op de gevaren van marginalisering van wettelijke taken, oneigenlijk gebruik van subsidiegelden en oneerlijke concurrentie. Andere, wel toegestane vormen van bijverdienen berusten op bijzondere wettelijke regelingen. Dat de betalende praktijk reeds lang wordt uitgeoefend is irrelevant nu deze praktijk sinds 1994 wordt aangevochten. De bevoegdheid van de raad om tot ontvlechting te verplichten, steunt op art. 11 Subsidieregeling stichtingen rechtsbijstand (Stcrt. 3 februari 2000, 24) jo. artt. 42b lid 2 en 7 lid 1 WRB. De raad heeft gepreciseerd dat hij onder volledige ontvlechting verstaat:
a) het bestuur van de SJD moet samengesteld zijn uit andere personen dan het bestuur van de SRF;
b) de SJD moet beschikken over een eigen directie die in personeel opzicht los staat van de directie van de SRF;
c) de SJD en de SRF dienen extern op eigen titel te opereren;
d) de SJD en de SRF dienen elk te beschikken over eigen huisvesting en een eigen ontvangstbalie;
e) SRF-medewerkers mogen niet namens de SJD betaalde juridische diensten verlenen;
f) de formatie van de SRF moet qua personeel en voorzieningen in overeenstemming zijn met de omvang van de subsidie.
Omdat de in de subsidiebeschikking genoemde termijn bij het nemen van het bestreden besluit reeds was verstreken, heeft de raad op grond van het rechtszekerheidsbeginsel besloten dat bij de vaststelling van de subsidie over 1999 geen rekening zal worden gehouden met de vraag of de ontvlechting daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Indien echter niet uiterlijk op 1 september 2000 is ontvlecht, zal de raad per maand waarin niet is voldaan aan de ontvlechtingseisen, ƒ 37.500,- in mindering brengen op de subsidie.
In beroep heeft de SRF herhaald hetgeen zij had aangevoerd in haar bezwaarschrift en ter hoorzitting. De raad heeft de stellingen van de SRF in zijn verweerschrift en ter terechtzitting gemotiveerd weersproken. Hij is van mening dat het bestreden besluit in stand dient te blijven.
De rechtbank overweegt het volgende.
In artikel 8:52 Awb is bepaald dat, indien de zaak spoedeisend is, de rechtbank kan bepalen dat de zaak versneld wordt behandeld. De rechtbank heeft in hetgeen de gemachtigde van de raad in zijn brief van 6 september 2000 met betrekking tot het verzoek om versnelde behandeling heeft aangevoerd, voldoende grond aanwezig geacht om de zaak versneld te behandelen. Partijen zijn van dit besluit bij schrijven van de griffier van 26 september 2000 op de hoogte gesteld.
In art. 2 lid 4 WRB is bepaald dat de raad in elk arrondissement binnen zijn ressort een stichting rechtsbijstand subsidieert. In lid 5 is bepaald dat op de subsidie, die per boekjaar wordt verstrekt, afdeling 4.2.8 Awb van toepassing is.
Op grond van art. 12 lid 1 WRB wordt rechtsbijstand uitsluitend verleend ter zake van in de Nederlandse rechtssfeer liggende rechtsbelangen aan natuurlijke en rechtspersonen wier financiële draagkracht de in art. 34 WRB genoemde bedragen niet overschrijdt.
Op grond van art. 19 lid 1 WRB heeft de stichting tot taak het verzorgen van spreekuren, het verzorgen van verdergaande rechtsbijstand ten vervolge op een spreekuur overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen grenzen of voorwaarden en het verlenen van verdergaande rechtsbijstand op basis van een toevoeging.
Op grond van art. 4:37 lid 1 Awb kan het bestuursorgaan de subsidie-ontvanger verplichtingen opleggen. Hierbij gaat het onder meer -verwezen zij naar onderdeel a- om verplichtingen met betrekking tot de aard en omvang van de activiteiten waarvoor subsidie wordt verleend.
Ingevolge art. 4:38 lid 1 Awb kan het bestuursorgaan de subsidie-ontvanger ook andere verplichtingen dan bedoeld in art. 4:37 lid 1 Awb opleggen, die strekken tot verwezenlijking van het doel van de subsidie. Op grond van lid 2 worden, indien de subsidie op een wettelijk voorschrift berust, de verplichtingen opgelegd bij wettelijk voorschrift of krachtens wettelijk voorschrift bij de subsidieverlening.
In art. 4:46 lid 1 Awb is bepaald dat, indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vaststelt. Op grond van lid 2 aanhef en onder b kan de subsidie lager worden vastgesteld wanneer de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden voorschriften.
In art. 42b lid 1 WRB is bepaald dat de raad regels stelt over de verstrekking van de subsidie aan de stichtingen rechtsbijstand. Op grond van lid 2 bevatten deze regels in ieder geval bepalingen over een aantal met name genoemde onderwerpen, waaronder "de overige aan de subsidie verbonden verplichtingen".
De gezamenlijke raden voor de rechtsbijstand hebben de Subsidieregeling Stichtingen Rechtsbijstand 2000 opgesteld, die gebaseerd is op art. 42b WRB. Deze regeling is op 1 januari 2000 in werking getreden.
De rechtbank ziet zich gesteld voor de vraag hoe het primaire besluit, voor zover dat ziet op de ontvlechting per 1 januari 2000, geduid moet worden. Zoals hiervoor al vermeld, heeft de raad bij dit besluit de stichting subsidie verleend voor het begrotingsjaar 1999. De raad heeft hierbij besloten dat de ontvlechting uiterlijk op 1 januari 2000 gerealiseerd moet zijn en zich het recht voorbehouden om bij de definitieve vaststelling van de subsidie voor 1999 rekening te houden met de vraag of de voorgeschreven ontvlechting daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. De rechtbank begrijpt hieruit dat de raad beoogd heeft om gebruik te maken van zijn bevoegdheid om een verplichting aan de subsidiebeschikking te verbinden, die betrekking heeft op de aard en omvang van de subsidieverlening dan wel strekt tot verwezenlijking van het doel van de subsidie. Immers, op grond van art. 4:46 lid 2 aanhef en onder b Awb is de raad bevoegd om de subsidie lager vast te stellen als de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidiebeschikking verbonden verplichtingen.
Bij het bestreden besluit heeft de raad de termijn die in het primaire besluit is vermeld, gewijzigd. Die termijn is verschoven naar 1 september 2000, waarbij uitdrukkelijk is overwogen dat het niet voldoen aan de verplichting dat de ontvlechting uiterlijk op 1 september 2000 dient te hebben plaatsgevonden, gevolgen zal hebben voor de subsidieverlening voor het jaar 2000, maar niet meer voor 1999. De rechtbank begrijpt hieruit dat de raad het primaire besluit in zoverre heeft herroepen. Het niet voldoen aan de verplichting tot ontvlechting kan derhalve geen gevolg meer hebben voor de omvang van de subsidie over het begrotingsjaar 1999. Daarmee is naar het oordeel van de rechtbank het procesbelang ontvallen aan het beroep, voor zover dit is gericht tegen de aan de subsidieverlening over 1999 verbonden verplichting om per 1 januari 2000 te ontvlechten. Het beroep zal in zoverre niet-ontvankelijk worden verklaard.
Bij het primaire besluit heeft de raad tevens overwogen dat de stichting er rekening mee dient te houden dat vanaf het jaar 2000 de subsidie geheel of gedeeltelijk zal worden beëindigd. De rechtbank leidt uit de wijze van formulering af dat de raad hiermee slechts een voornemen tot uitdrukking heeft willen brengen om de subsidie over 2000 te zijner tijd, namelijk bij de subsidiebeschikking voor het begrotingsjaar 2000, te weigeren. Dat het slechts om een voornemen gaat, blijkt ook uit de samenvatting aan het eind van de beschikking. In deze samenvatting is geen woord gewijd aan de consequenties die het niet voldoen aan de eis tot ontvlechting zal hebben voor de subsidie over het jaar 2000. Aan de subsidiebeschikking voor 1999 is bij het primaire besluit derhalve geen verplichting verbonden die op de subsidieverlening voor 2000 betrekking heeft. Bij het bestreden besluit heeft de raad evenwel besloten dat uiterlijk op 1 september 2000 de ontvlechting van de werkzaamheden van de SRF en de SJD plaatsgevonden moet hebben, bij gebreke waarvan consequenties worden verbonden aan de te verlenen subsidie voor 2000. De door de raad gebezigde constructie komt er op neer dat aan het in heroverweging genomen besluit met betrekking tot het begrotingsjaar 1999 een verplichting is verbonden die ziet op het begrotingsjaar 2000. De rechtbank acht deze wijze van besluitvorming in strijd met de artikelen 4:37 en 4:38 Awb. Hieruit vloeit immers voort dat alleen verplichtingen kunnen worden opgelegd met betrekking tot de subsidie, die het onderwerp is van de subsidiebeschikking. Bovendien is het bezwaarschrift slechts gericht tegen de subsidiebeschikking voor 1999 en heeft het geen betrekking op de subsidieverlening voor 2000. De rechtbank is daarom van oordeel dat de beslissing inzake de ontvlechting per 1 september 2000 niet opgevat moet worden als een in heroverweging genomen besluit maar als een nieuw primair besluit, waartegen eerst bezwaar moet worden gemaakt. De rechtbank is derhalve in zoverre onbevoegd om kennis te nemen van het beroep. De rechtbank zal het beroepschrift onder toepassing van art. 6:15 Awb doorzenden naar de raad, zodat het als bezwaarschrift behandeld kan worden.
De rechtbank ziet onder de gegeven omstandigheden voorts aanleiding om gebruik te maken van haar bevoegdheid op grond van art. 8:74 lid 2 Awb om te bepalen dat de raad het door de SRF gestorte griffierecht van ƒ 450,-- dient te vergoeden.
De rechtbank ziet geen aanleiding de raad in de proceskosten te veroordelen omdat sprake is van een zodanige verknochtheid tussen de SRF en haar gemachtigde dat naar het oordeel van de rechtbank niet gesproken kan worden van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover dit is gericht tegen de aan de subsidiebeschikking over het begrotingsjaar 1999 verbonden verplichting om te ontvlechten per 1 januari 2000;
verklaart zich onbevoegd kennis te nemen van het geding, voor zover dit betrekking heeft op het besluit van de raad van 18 februari 2000 om de subsidie over het begrotingsjaar 2000 te verminderen indien de SRF niet uiterlijk op 1 september 2000 aan haar verplichting tot ontvlechting heeft voldaan;
bepaalt dat de raad het betaalde griffierecht van ƒ 450,- aan de SRF vergoedt.
Aldus gegeven door mr. C.H. de Groot, voorzitter, en mrs. C.M. Telman en K. Post, rechters, en in het openbaar uitgesproken op 19 januari 2001
door voornoemde voorzitter in tegenwoordigheid van mr. P.R.M. Poiesz als griffier.
w.g. P.R.M. Poiesz w.g. C.H. de Groot
Tegen deze uitspraak staat voor partijen hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks behoudens het bepaalde in art. 6:13 juncto 6:24 Awb.
Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Postbus 20019
2500 EA Den Haag
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.
Afschrift verzonden op: