Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE LEEUWARDEN
Sector Bestuursrecht
Uitspraak ex art. 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht
Reg.nr.: 00/1144 WET
Inzake het geding tussen
mrs. [verzoeker sub 1] en [verzoeker sub2], beiden gevestigd te [vestigingsplaats],
verzoekers,
gemachtigde: mr. J. Nijenhuis, advocaat te Heerenveen
en
de Kroon, zetelend te Den Haag,
verweerder, vertegenwoordigd door de minister van Justitie,
gemachtigde: mr. F.W. Bleichrodt, advocaat te Den Haag.
Procesverloop
Bij koninklijk besluit van 2 november 2000, bij brief van 8 november 2000 verzonden, is mr. [naam notaris] (hierna verder mr. [naam notaris] dan wel [naam notaris] te noemen) met ingang van de datum van de beëdiging benoemd tot notaris binnen het arrondissement Leeuwarden met als vestigingsplaats [naam gemeente].
Verzoekers hebben tegen dit koninklijk besluit bij brief van 8 november 2000, aangevuld bij brief van 5 december 2000, een bezwaarschrift ingediend bij de minister van Justitie. Tevens hebben verzoekers zich bij brief van 8 november 2000, aangevuld bij brief van 5 december 2000, tot de president van de rechtbank gewend met het verzoek om ingevolge art. 8:81 Algemene wet bestuursrecht (Awb) een voorlopige voorziening te treffen in de zin dat het koninklijk besluit geschorst wordt, voorzover daarbij als vestigingsplaats [naam gemeente] is aangewezen.
Bij brief van 14 november 2000 heeft de griffier van de rechtbank verweerder verzocht de op het verzoek betrekking hebbende stukken toe te sturen. Verweerder heeft hieraan gevolg gegeven, maar heeft ten aanzien van een aantal stukken de president verzocht om toepassing te geven aan het bepaalde in art. 8:29 Awb en wel in die zin dat uitsluitend de president kennis zal mogen nemen van deze stukken.
Het verzoek is ter zitting behandeld op 14 december 2000. Verzoekers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder is bij gemachtigde verschenen, die werd vergezeld door de heer V.A. Dalmijn, werkzaam bij het ministerie van Justitie. Verder is verschenen mr. [naam notaris], bijgestaan door haar gemachtigde mr. P. Tuinman, advocaat Leeuwarden. Bij faxbericht van 13 december 2000 heeft de gemachtigde van verweerder verzocht om nog een stuk in het geding te mogen brengen dat een nadere toelichting geeft op het advies van de Commissie van deskundigen. De president heeft dit verzoek geweigerd, waarbij hij heeft overwogen dat dit stuk op grond van art. 8:83 lid 3 jo. art. 8:58 Awb te laat is ingediend, aangezien het er op grond van die bepalingen voor moet worden gehouden dat er tussen de dag van indiening en de zittingsdag nog ten minste één werkdag moet zitten en blijkens jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State aan een dergelijke termijn in het algemeen strikt de hand moet worden gehouden. Dit zou anders kunnen zijn wanneer de omvang en aard van het bewuste stuk een uitzondering op dat uitgangspunt rechtvaardigen, maar daarvan was in het onderhavige geval geen sprake, al was het slechts omdat bij het overleggen van dit stuk door verweerder een beroep is gedaan op art. 8:29 Awb.
Motivering
Met analoge toepassing van art. 8:12 Awb heeft de president in het kader van de behandeling van het verzoek van verzoekers om voorlopige voorziening, mr. C.H. de Groot, rechter in deze rechtbank, tot rechter-commissaris benoemd en hem opgedragen een beslissing te nemen op het voormelde verzoek van verweerder om toepassing te geven aan het bepaalde in art. 8:29 Awb en wel in de zin dat uitsluitend de president kennis zal mogen nemen van de met een asterisk (*) in de inventarisatie lijst aangeduide stukken.
De rechter-commissaris heeft bij brief van 1 december 2000 beslist dat:
met betrekking tot de stukken onder nummer 1 (het ondernemingsplan van mr. [naam notaris]) enkel beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is van de hoofdstukken 5, 9 en 10, uitgezonderd de tekst onder het kopje "declaraties", de drie bijlagen en van hoofdstuk 3 de tekst onder het kopje "huisvesting";
met betrekking tot het stuk onder nummer 3 (verklaring omtrent het gedrag van mr. [naam notaris] van 10 juli 2000) beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is;
met betrekking tot de stukken onder nummer 6 (bewijsstukken behorend bij het verzoekschrift van 21 juli 2000) beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is;
met betrekking tot de stukken onder nummer 12 (brief van de Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie (KNB) van 7 september 2000 met bijlagen) enkel beperking van de kennisneming van het gestelde onder punt 6 van de notitie "gespreksonderwerpen ten behoeve van het overleg met het ministerie van Justitie over het nieuwe vestigingsbeleid" gerechtvaardigd is;
met betrekking tot het stuk onder nummer 15 (faxbericht van de staatssecretaris aan de KNB van 28 september 2000) beperking van de kennisneming van dit stuk niet gerechtvaardigd is.
De motivering van deze beslissing is bij afzonderlijke tussenuitspraak gegeven.
Bij faxbericht van 12 december 2000 heeft de president verzoekers verzocht mee te delen of zij ermee instemmen dat in deze voorlopige voorzieningprocedure de president mede op de grondslag van de stukken, waarvan beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is geacht, uitspraak doet. Bedoelde toestemming is namens verzoekers ter zitting van 14 december 2000 verleend en namens [naam notaris] bij brief van 7 december 2000.
Art. 8:81 Awb bepaalt, dat de president van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening kan treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Ten aanzien van de ontvankelijkheid van het verzoek overweegt de president dat niet is gebleken van beletselen om verzoekers te kunnen ontvangen. Voorts is genoegzaam aangetoond dat verzoekers een spoedeisend belang hebben bij de gevraagde voorlopige voorziening.
Voor zover de beoordeling van het verzoek met zich brengt dat het geschil in de hoofdzaak wordt beoordeeld heeft het oordeel van de president daaromtrent een voorlopig karakter.
Aan een verzoek als het onderhavige kan in beginsel worden voldaan, indien het voorlopig oordeel van de president in de hoofdzaak luidt dat het bezwaar tegen het aangevallen besluit gegrond verklaard zal moeten worden.
Indien in onvoldoende mate tot een voorlopig oordeel in de hoofdzaak kan worden gekomen (bijvoorbeeld wegens het ontbreken van gegevens of wegens het vooralsnog bestaan van twijfel ten aanzien van de richting van dit voorlopig oordeel) dient in beginsel beoordeeld te worden of de uitvoering van het aangevallen besluit voor verzoekers een onevenredig nadeel met zich brengt in verhouding tot het belang van verweerder bij onmiddellijke uitvoering van het besluit.
De president baseert zich bij zijn oordeelsvorming op onderstaande feiten en omstandigheden.
Feiten
In [naam gemeente] zijn thans vier notarissen gevestigd, te weten: mr. N.F. M. (sedert 1977), mr.[verzoeker sub 2] (sedert 1978), mr. [verzoeker sub 1], die een associatie heeft met mr. [verzoeker sub 2] (sedert 18 april 2000) en mr. M.M.A. S. (sedert 18 april 2000). In de directe omgeving van [vestigingsplaats] zijn in [plaatsnaam] twee notarissen gevestigd en in [plaatsnaam] één notaris.
In april 2000 heeft mr. [naam notaris] een ondernemingsplan ter toetsing voorgelegd aan de Commissie van deskundigen als bedoeld in art 7. lid 2 van de Wet op het notarisambt (hierna verder de WNA te noemen). In dit ondernemingsplan is onder meer gesteld dat :
"Het verzorgingsgebied van het notariaat in [vestigingsplaats] omvat primair [naam gemeente]. Hieronder vallen de plaatsen als genoemd in de situatieschets Daarnaast mag tot het verzorgingsgebied worden gerekend de handel en industrie die zich langs de volledige A7 vestigt tussen [plaatsnaam] en [plaatsnaam].
Het inwonersaantal van dit gebied bedraagt globaal ± 60.000. Naar verwachting zal de bevolkingsgroei in het verzorgingsgebied in de komende jaren sterk stijgen. Dit kan ook worden afgeleid uit de vele bouwprojecten in de aangegeven zone. Daarnaast kiezen telkens meer bedrijven voor [vestigingsplaats] als vestigingsplaats,
Dit mede gezien de uitstekende ligging van [vestigingsplaats] op het kruispunt tussen de A7 en de A32. Het aantal woningen in [naam gemeente] is circa 19.000. Het aantal bedrijven is op dit moment circa 1.825 maar zal naar verwachting groeien in de komende 5 jaar tot circa 2.300. (…)
Na bestudering van de gegevens van het kadaster en gegevens van de Kamer van Koophandel kan op basis van ervaringsregels worden gesteld dat het aktepotentieel van het hiervoor aangegeven verzorgingsgebied circa 5.000 akten bedraagt. Uit de marktverkenning volgt dat er veel bedrijvigheid in en rond [vestigingsplaats] wordt ontwikkeld. Dit leidt ongetwijfeld tot een toename van notarieel werk. Werk voor bedrijven en voor particulieren.
Alleen in [naam gemeente] is er al een aktepotentieel van ca. 3.200 akten als de norm van 80 akten per 1.0000 inwoners wordt aangehouden. Er is dan nog geen rekening gehouden met de groei.
Door de bestaande notariskantoren wordt momenteel een kleine 3.000 akten ingevuld. In het groeiende [vestigingsplaats] is derhalve nog ruimte voor meer notarieel werk. In het iets ruimer geformuleerde verzorgingsgebeid ([vestigingsplaats] en de A7 regio) is nog veel meer ruimte. Ook indien rekening wordt gehouden met een uitbreiding van het aantal notariële standplaatsen in het geschetste verzorgingsgebied is het toekomstige aktepotentieel (meer dan 5.000 akten) nog nauwelijks ingevuld.
De vestiging van het kantoor [naam kantoor] [vestigingsplaats] heeft van dit potentieel "slechts" 450 akten nodig om als volwaardig notariskantoor te kunnen opereren; de andere helft kan al worden gerealiseerd door overheveling vanuit [plaatsnaam]. De conclusie is dat er voldoende marktpotentieel is voor een aanvullende notariële standplaats in [vestigingsplaats]. (…)
Het begrote aantal akten bedraagt achtereenvolgens 450, 550, 750 en 900 (president: over de jaren 2001, 2002, 2003 en 2004). (…)"
Bij brief van 17 april 2000 heeft [verzoeker sub 2] zijn bedenkingen tegen een uitbreiding van het aantal notarissen te [vestigingsplaats] bij voornoemde commissie kenbaar gemaakt. Zijns inziens is in [naam gemeente] op dit moment absoluut geen economisch draagvlak voor 4 notariskantoren met 5 notarissen. Daarbij wijst hij erop dat de notariskantoren in [vestigingsplaats] min of meer alleen de activiteiten bedienen in de plaats [vestigingsplaats] met ongeveer 30.000 inwoners, [naam gemeente] heeft in totaal circa 40.000 inwoners. Dit heeft onder andere te maken met de vorm van de gemeente met in het oosten de notariskantoren in [plaatsnaam] en [plaatsnaam], in het noorden [plaatsnaam] en in het westen [plaatsnaam], alles binnen een straal van 10 tot 15 km. Door de vestigingsplaatsen van de grote accountantskantoren heeft ook [plaatsnaam] een zuigende werking. Bovendien voert [naam gemeente] geen beschermend beleid met betrekking tot haar eigen notarissen voor de gemeenteakten, grondoverdrachten etc. Dit heeft erin geresulteerd dat sinds jaar en dag het aantal door notariskantoren te [vestigingsplaats] gepasseerde akten beperkt is. In de jaren '80 was voor zover hem bekend het aantal akten over 3 kantoren 2500 en thans vermoedelijk 3000, waarvan in het afgelopen jaar 2000 behandeld zijn door zijn kantoor. In dit verband wijst [verzoeker sub 2] erop dat in 1989 de centrale standplaatscommissie van de KNB na zeer uitvoerig onderzoek, tot de conclusie is gekomen dat 3 notarissen voor [vestigingsplaats] te veel was.
Weliswaar zijn de economische vooruitzichten voor [vestigingsplaats] op dit moment goed, maar aangezien deze activiteiten veelal grote bedrijven betreffen, is de spin-off voor de [vestigingsplaats]se notarissen tot nu toe beperkt. Ook bij de uitbreiding van de woningbouw - ongeveer 1250 woningen voor de komende 5-10 jaren - spelen landelijke projectontwikkelaars/bouwers een overheersende rol met vaak een eigen project-notaris. Nu onlangs al twee ondernemingsplannen zijn goedgekeurd, waardoor in korte tijd het aantal notarissen toegenomen is van 2 naar 4 en het aantal kantoren van 2 naar 3 zijn volgens [verzoeker sub 2] een vierde kantoor en een vijfde notaris niet verantwoord. Daarbij wijst hij erop dat bij het door [verzoeker sub 1] ingediende ondernemingsplan is uitgegaan van een bepaalde premisse waarbij uitbreiding met een nieuw kantoor was ingecalculeerd, maar zeker geen twee. Bovendien heeft de staatssecretaris van Justitie aangegeven dat de uitbreiding van notarissen geleidelijk zal plaatsen, er is gesproken van een jaarlijkse toename van 10 % per jaar.
Bij brief van 1 mei 2000 heeft [verzoeker sub 1] eveneens zijn bedenkingen tegen een uitbreiding van het aantal notarissen te [vestigingsplaats] bij voornoemde commissie kenbaar gemaakt. Hij stelt dat het aantal akten van ongeveer 3000, dat de twee notarissen die in [vestigingsplaats] gevestigd waren tot op heden hadden, geen enkele verder gaande uitbreiding rechtvaardigt. Dit aantal akten heeft in een lange reeks jaren nauwelijks wijziging ondergaan. Een verdere uitbreiding van het aantal notarissen beschouwt [verzoeker sub 1] als zeer ongewenst, nu hij als beginnend notaris aanmerkelijke investeringen heeft moeten plegen en hij met een dergelijke uitbreiding bij het opstellen van zijn ondernemingsplan geen rekening had hoeven te houden.
Bij brief van 19 juli 2000 heeft de Commissie van deskundigen [naam notaris] bericht dat zij haar ondernemingsplan getoetst heeft aan art. 7 lid WNA en zij tot een positief advies komt.
In reactie op dit advies is namens verzoekers bij brief van 26 juli 2000 betoogd dat de Commissie van deskundigen bij de beoordeling van het ondernemingsplan van [naam notaris] in strijd met art 3:2 Awb en de strekking van de Wet op het notarisambt niet de positie van de bestaande en van de onlangs gevestigde kantoren heeft meegenomen. Naar de mening van verzoekers zijn de standplaatscriteria, welke onder de vigeur van de oude, tot 1 oktober 1999 door de minister van Justitie en de centrale standplaatsencommissie werden gehanteerd, met de invoering van de nieuwe wet ten behoeve van de vrije vestiging niet overboord gezet. Verder wordt de toetsing van een eerder ondernemingsplan een illusie, indien deze cijfers binnen enkele maanden op losse schroeven komen te staan ten gevolge van later ingediende ondernemingsplannen.
Het advies van de Commissie van deskundigen zou volgens commissielid Mooykind mede zijn gebaseerd op de omstandigheid dat het kantoor van [naam notaris] geen solitaire standplaats betreft. Vanuit de positie van het nieuwe kantoor is dat inderdaad het geval, maar voor de bestaande kantoren en voor de buitenwereld is het een zelfstandig kantoor. Daar komt bij dat de impact van een satellietkantoor, zoals het onderhavige, zelfs groter is dan van een solitaire standplaats, omdat een satellietkantoor de back-up heeft van het moederkantoor, qua uitstraling, kennis en menskracht.
Bij afzonderlijke brieven van 27 juli 2000 hebben desgevraagd de Kamers van Toezicht over de notarissen en kandidaat-notarissen (KvT) van Groningen en Leeuwarden de minister van Justitie meegedeeld dat hen geen feiten of omstandigheden bekend zijn, welke tot weigering van het verzoek van mr. [naam notaris] zouden kunnen leiden.
Bij brief van 7 september 2000 heeft de KNB desgevraagd een reactie gegeven op het benoemingsverzoek van mr. [naam notaris] en tevens een notitie overgelegd waarin een aantal gespreksonderwerpen wordt genoemd waarover de KNB op korte termijn - alvorens een besluit wordt genomen over het benoemingsverzoek van mr. [naam notaris] - met het ministerie van Justitie van gedachten wil wisselen.
In voormelde reactie stelt het bestuur van de KNB de vraag of de in verhouding forse uitbreiding van het aantal vestigingsplaatsen in de gemeente binnen korte tijd ( binnen één jaar van 2 naar 5) niet leidt tot onbedoelde en ongewenste gevolgen van de nieuwe wet. Immers, een dergelijke uitbreiding stelt hoge eisen aan de beoordeling van de realiteit van de ingediende ondernemingsplannen waar het gaat om de vraag of het kantoor redelijkerwijs binnen drie jaar self-supporting zal zijn. Daarbij speelt naar de mening van het bestuur een rol dat voor de tweede keer in deze gemeente sprake is van een parachutering van een nieuwe vestiging door een kantoor in een andere plaats van vestiging. Door parachutering is het wellicht mogelijk rooskleurige exploitatieprognoses te schetsen, maar daarbij kunnen volgens het bestuur de volgende kantekeningen gemaakt worden:
bij een zo snelle uitbreiding als waarvan hier sprake is, is het bedrijfseconomisch onverantwoord om een micro beoordeling van de individuele ondernemingsplannen te laten plaatsvinden zonder rekening te houden met de meso-effecten;
mede in verband hiermee is het zeer aannemelijk dat de parachutering leidt tot crosssubsidiëring (van [plaatsnaam] naar [vestigingsplaats]), hetgeen kan leiden tot oneigenlijke concurrentie, die strijd met de nieuwe wet kan opleveren;
de KNB kan het criterium van art. 7 lid 1 sub b WNA niet anders uitleggen dan dat het desbetreffende kantoor zelf in staat zal moeten zijn een kostendekkende exploitatie te voeren, althans aannemelijk moet maken dat dit het geval zal zijn.
Tot slot wijst het bestuur van de KNB naar aanleiding van het vorenstaande op het bepaalde in art. 124 WNA, waarvan de bedoeling is dat de overgang van het oude standplaatsenstelsel naar het systeem van vrijere vestiging geleidelijk zal verlopen: een uitbreiding van maximaal 10 % gedurende de eerste 4 jaar na inwerkingtreding van de nieuwe wet, waarbij tevens het vastleggen van een regionale spreiding mogelijk is.
Het standpunt van verzoekers
Het bezwaarschrift van verzoekers richt zich enkel tegen de in het koninklijk besluit genomen beslissing dat een nieuwe vestigingsplaats in [naam gemeente] wordt vastgesteld.
Naar de mening van verzoekers is deze beslissing een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit, nu de vergelijkbare beslissing omtrent de aanwijzing van een notariële standplaats onder de vigeur van de oude, tot 1 oktober geldende Wet op het notarisambt, volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State reeds voor beroep vatbaar was en noch uit de tekst van de wet noch uit de memorie van toelichting noch uit de parlementaire behandeling van de wet blijkt dat de wetgever de beroepsmogelijkheid tegen het aanwijzen van een vestigingsbesluit heeft willen uitsluiten. Dit betekent dat weliswaar tegen de benoeming zelf geen bezwaar kan worden aangetekend, maar wel tegen dat deel van het besluit waarin de plaats van vestiging wordt aangegeven. Voor deze opvatting kan verder steun worden gevonden in de omstandigheid dat de minister van Justitie ingevolge art. 10 WNA bij beschikking een vestiging van een notaris kan wijzigen, nu met dit artikel bevestigd wordt dat bij aanwijzing van een vestigingsplaats sprake is van een beschikking die van de benoeming is los te koppelen.
Verzoekers stellen zich op het standpunt dat het ondernemingsplan van [naam notaris] niet voldoet aan art. 7 WNA, nu in [naam gemeente] geen ruimte is voor een vijfde notaris. Ter ondersteuning van deze stelling verwijzen verzoekers naar een advies van Ernst&Young Accountants, gedateerd 25 september 2000, welk bureau in opdracht van verzoekers heeft onderzocht of in [naam gemeente] een vijfde notaris gevestigd zou kunnen worden. In dit advies komt Ernst&Young tot de conclusie dat het kerngebied [vestigingsplaats] de komende jaren maximaal 3000 akten zal opleveren. Daarbij is in aanmerking genomen dat het kerngebied waar de notariële vestigingsplaats [vestigingsplaats] de cliënten voornamelijk bedient, bestaat uit de plaats [vestigingsplaats] en enkele dorpen vlak eromheen. De regionale functie van de notarissen in [vestigingsplaats] is immers van oudsher beperkt. Dit kerngebied heeft 33.000 inwoners, zodat op basis van de landelijke kengetallen in het kerngebied [vestigingsplaats] het totale aantal akten tussen 2600 en 3000 ligt.
Op basis van de aantallen akten in de onroerend goedpraktijk en de landelijke verhoudingsgetallen kan naar de mening van Ernst&Young het aktenpotentieel onder normale omstandigheden tussen de 2500 en 2700 akten liggen. Daarbij is ervan uitgegaan dat aan overdrachten in bestaande bouw circa 600 transporten per jaar te verwachten vallen, in aanmerking genomen dat per 1 januari 2000 in het kerngebied circa 14.700 woningen zijn, waarvan naar schatting momenteel 40% huurwoning is en de komende jaren vijf jaren de woningcoöperaties circa 30 woningen per jaar zullen uitponden. Wat betreft nieuwbouw wordt gewezen op een in de komende jaren te ontwikkelen woonwijk in het kerngebeid met 850 koopwoningen, waarvan de verkoop momenteel echter stagneert. Daarnaast is ervan uitgegaan dat circa 75 akten per jaar kunnen worden gepasseerd in verband met de uitgave van bedrijventerreinen door de gemeente met een oppervlakte van circa 10 hectare.
Verder hebben verzoekers aangevoerd dat verweerder met zijn beslissing het vereiste van art. 13 WNA omzeilt, nu het beoogde kantoor van [naam notaris] in feite een bijkantoor is van notariskantoor [naam notariskantoor] in [plaatsnaam].
Voorts achten verzoekers de beslissing van verweerder in strijd met art. 124 WNA, nu reeds een (te) grote uitbreiding van het aantal notarissen in [vestigingsplaats] in korte tijd heeft plaatsgevonden.
Het standpunt van verweerder
Verweerder voert in de eerste plaats aan dat het bezwaarschrift van verzoekers niet-ontvankelijk is, aangezien het zich richt tegen een benoemingsbesluit waartegen ingevolge art. 8:4 aanhef en onder d Awb geen beroep open staat. Hiertoe voert verweerder aan dat in de nieuwe wet op het notarisambt het in de oude wet opgenomen standplaatsenstelsel niet is overgenomen, hetgeen een principieel verschil betekent. Het onderhavige benoemingsbesluit is gebaseerd op art. 3 lid 1 WNA, waarin wordt vermeld dat de notaris als zodanig bij koninklijk besluit wordt benoemd. In de tweede volzin van deze bepaling wordt bepaald dat in het besluit de plaats van vestiging wordt aangegeven. Er wordt dus niet meer gesproken van een standplaats, maar van een plaats van vestiging, die bovendien niet meer wordt aangewezen, maar in het benoemingsbesluit wordt aangegeven. Hiermee heeft volgens verweerder de wetgever ervan afgezien dat de staatssecretaris zelfstandig een besluit zou moeten nemen over het creëren van een nieuwe vestigingsplaats, aangezien dit niet langer verenigbaar werd geacht met een vrijer gestructureerd notariaat. Dit brengt mee dat het enkel aangeven in het benoemingsbesluit van de gekozen plaats van vestiging geen zelfstandig appellabel besluit inhoudt. Toetsing daarvan komt neer op toetsing van het benoemingsbesluit zelf.
Subsidiair merkt verweerder op dat het door [naam notaris] ingediende ondernemingsplan door de Commissie van deskundigen positief is beoordeeld, welke beoordeling tot stand is gekomen na toetsing van een groot aantal factoren. Verweerder mocht hierop afgaan. Verzoekers miskennen volgens verweerder dat uit de Kamerstukken blijkt dat bij de beoordeling van het ondernemingsplan rekening gehouden moet worden met de persoonlijke omstandigheden, waaronder de kosten van levensonderhoud. Daarbij is de mogelijkheid onder ogen gezien dat de ene notaris met een lager inkomen genoegen zal willen nemen dan de andere. Ook kan het salaris van een beginnend notaris lager zijn dan bijvoorbeeld het gemiddeld inkomen van een kantonrechter in een middelgrote stad. Dit alles betekent dat de wetgever uitdrukkelijk niet heeft gekozen voor een norminkomen. Het gaat erom dat redelijkerwijs kan worden verwacht dat binnen drie jaren na benoeming de praktijk kostendekkend kan zijn, waarbij de individuele omstandigheden van het geval in aanmerking moeten worden genomen. Hierbij speelt de positie van zittende notarissen geen zelfstandige rol. Het systeem van vrijere vestiging van notarissen dat de nieuwe wet op het notarisambt introduceert, heeft dan ook niet ten doel om de bestaande notariskantoren te beschermen, maar beoogt juist het stimuleren van concurrentie. Verweerder acht het standpunt van verzoekers, dat bij de beoordeling van het ondernemingsplan van [naam notaris] en met name de vraag of haar praktijk na drie jaren kostendekkend zal zijn, moet worden geabstraheerd van de vestiging in [plaatsnaam], onjuist en verwijst hiervoor naar de parlementaire behandeling van de nieuwe wet. De door verzoekers bedoelde grenzen die in art. 124 WNA worden gesteld aan het aantal benoemingen van notarissen hebben betrekking op de totale landelijke groei en niet op de groei per gemeente of per arrondissement. Zo bezien vormt de benoeming van [naam notaris] geen enkel beletsel voor de realisatie van die doelstelling.
Het standpunt van [naam notaris]
[naam notaris] sluit zich voor het overgrote deel aan bij het standpunt van verweerder. Verder wijst zij er nog op dat de omstandigheid dat in art. 10 WNA sprake is van een vestigingsbesluit waartegen wel bezwaar en beroep kan worden aangetekend, niet afdoet aan het standpunt dat tegen een besluit op grond van art. 3 WNA geen bezwaar en beroep openstaan, nu in laatstgenoemd besluit benoeming en de door de benoemde notaris gekozen vestigingsplaats onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden. Verder voert [naam notaris] nog aan dat in het onderhavige geval geen sprake is van een bijkantoor, zoals bedoeld in art. 13 WNA.
Beoordeling van het geschil
De ontvankelijkheid van het bezwaarschrift
Blijkens art. 3 lid 1 WNA wordt de notaris benoemd bij koninklijk besluit, waarin de plaats van vestiging staat aangegeven. In de artikelen 6 en 9 WNA staan de eisen voor de benoembaarheid vermeld. Meer in het bijzonder wordt in art. 6 lid 2, aanhef en onder b ten vierde WNA als benoembaarheidsvereiste genoemd dat de verzoeker een ondernemingsplan bezit dat voldoet aan de voorwaarden van art. 7 eerste lid WNA. Ingevolge deze bepaling dient het ondernemingsplan zodanig te zijn opgesteld dat daaruit in ieder geval blijkt dat de verzoeker over voldoende financiële middelen beschikt om een kantoor te houden dat in overeenstemming is met de eisen van het ambt en voorts dat op redelijke gronden mag worden verwacht dat na drie jaren de praktijk kostendekkend kan worden uitgeoefend. In art. 7 lid 2 WNA wordt verder bepaald dat over het ondernemingsplan door de Commissie van deskundigen een advies moet worden uitgebracht.
Op grond van art. 8 lid 3 WNA kan een benoeming door de minister van Justitie onder meer worden geweigerd indien aan één of meer van de in de artikelen 6 en 9 WNA genoemde voorwaarden niet is voldaan. Hieruit volgt dat een benoeming kan worden geweigerd wanneer uit het door de verzoeker overgelegde ondernemingsplan onvoldoende blijkt dat de praktijk na drie jaren kostendekkend kan worden uitgeoefend.
Op grond van art. 7 lid 3 WNA is een algemene maatregel van bestuur tot stand gekomen (Besluit ondernemingsplan notaris (Bop) van 9 april 1999, Stb. 1999, 191) waarin nadere regels worden gesteld ten aanzien van het ondernemingsplan, alsmede de samenstelling en werkwijze van de Commissie van deskundigen. Blijkens art. 3 Bop bevat het ondernemingsplan in ieder geval een uitgewerkte marktverkenning en resultatenprognose.
Uit de hiervoor genoemde wettelijke bepalingen - in hun onderlinge verband en samenhang bezien - kan naar het voorlopig oordeel van de president worden afgeleid dat bij de benoeming van een notaris onder het regime van de nieuwe wet de plaats van vestiging nog steeds een belangrijke rol speelt. Weliswaar wordt geen standplaats meer aangewezen, maar de keuze van de plaats van vestiging is niet vrij, want onderhevig aan de goedkeuring van de minister, welke goedkeuring volledig wordt bepaald door het overgelegde ondernemingsplan. Nu uit dit ondernemingsplan op grond van een uitgewerkte marktverkenning en resultatenprognose moet blijken dat de praktijk in de voorgestelde plaats van vestiging na drie jaren kostendekkend zal zijn, brengt dit mee dat bij de benoeming in aanmerking moet worden genomen wat, gelet op de reeds in het betrokken verzorgingsgebied aanwezige notariskantoren en de omzet daarvan, naar realistische maatstaven de ruimte voor de nieuwkomer in die markt is. Het oogmerk daarvan is niet de bescherming van de zittende notarissen, maar de mogelijkheid om de plannen van de verzoeker op hun realiteit te beoordelen. Hierbij speelt dan nog een rol dat in art. 7 lid 1 WNA de eis wordt gesteld dat er voldoende financiële middelen moeten zijn om een kantoor te houden dat in overeenstemming is met de eisen van het ambt.
Deze beide eisen, een realistische omzetprognose en het houden van een passend kantoor, gelden vanzelfsprekend niet alleen voor de verzoeker, maar evenzeer voor de reeds aanwezige notarissen. Dat aspect komt in de onderhavige zaak scherp tot uitdrukking, aangezien verzoeker [verzoeker sub 1] zich ook recent in [vestigingsplaats] heeft gevestigd en eveneens een ondernemingsplan ter goedkeuring heeft moeten voorleggen, dat aan dezelfde eisen moest voldoen als dat van [naam notaris]. [verzoeker sub 1] bevindt zich momenteel zelfs nog in de aanloopperiode van drie jaar waarin hij ervoor moet zorgen dat zijn praktijk kostendekkend wordt. De president wijst in dit verband ook nog op de niet onbelangrijke rol van de KNB; niet alleen vraagt de minister op grond van art. 8 lid 2, resp. art. 10 lid 3 WNA steeds advies aan de KNB omtrent een verzoek tot benoeming dan wel tot wijziging van vestigingsplaats, maar ook is de Commissie van deskundigen uit hoofde van art. 7 lid 2 WNA bevoegd om in verband met het onderzoek van het ondernemingsplan inlichtingen in te winnen bij onder meer de KNB.
Het voorgaande leidt de president voorshands tot de conclusie dat bij de benoeming van een nieuwe notaris die een bepaalde plaats van vestiging heeft aangegeven, ook onder de nieuwe wet niet kan worden geabstraheerd van de reeds in het betrokken verzorgingsgebied aanwezige notarispraktijken en de omzet daarvan; de benoeming van een nieuwe notaris zal stranden, indien de minister van oordeel is dat de desbetreffende markt verzadigd is. In die zin vormt de nieuwe wet op het notarisambt dan ook geen principiële breuk met het verleden.
Hier komt nog bij dat, uitgaande van de opvatting van verweerder, een niet te verklaren verschil ontstaat tussen enerzijds een benoeming op grond van art. 3 WNA en anderzijds een wijziging van de plaats van vestiging zoals bedoeld in art. 10 WNA. Aangenomen moet immers worden dat tegen een wijzigingsbesluit, dat eveneens moet worden genomen op basis van een door de verzoeker overgelegd ondernemingsplan als bedoeld in de artikelen 6 en 7 WNA, wel door belanghebbende notarissen in rechte kan worden opgekomen. Verweerder heeft dit ook erkend, omdat in dit geval niet tevens sprake is van een benoemingsbesluit. Het ligt voor de hand dat het in een dergelijk geval zal gaan om notarissen die al zijn gevestigd in het verzorgingsgebied waarin de notaris die om wijziging van zijn plaats van vestiging verzoekt, zich wil vestigen. Ook in dat geval zal de discussie in hoofdzaak gaan om de vraag of de desbetreffende markt voldoende groeiruimte heeft of niet, immers de minister kan dit verzoek uitsluitend weigeren, indien het ondernemingsplan niet aan de voorwaarden van art. 7 WNA voldoet. De president vermag niet in te zien waarom in dit laatste geval de wetgever wel ruimte heeft willen geven voor rechtsbescherming ten behoeve van belanghebbende notarissen en in het geval van een eerste benoeming, op grond van art. 3 lid 1 WNA, niet. In dit verband acht de president het ook niet zonder betekenis dat zowel bij de benoeming van een nieuwe notaris (art. 3 WNA), als bij de wijziging van de plaats van vestiging van een notaris (art. 10 WNA) de KNB een zelfde positie heeft.
Ten slotte overweegt de president dat onder de oude wet op het notarisambt bezwaar en beroep openstond tegen een standplaatsaanwijzing en dat noch in de memorie toelichting op de nieuwe wet, noch in de Kamerstukken met betrekking tot de parlementaire behandeling van de nieuwe wet van de kant van de wetgever is aangegeven dat in vergelijking tot de oude wet het systeem van rechtsbescherming in wezenlijk opzicht is veranderd. Indien de wetgever deze mening zou zijn toegedaan, zou het toch voor de hand hebben gelegen om dit in de memorie van toelichting op de nieuwe wet te vermelden of zou het toch in het kader van de parlementaire behandeling aan de orde zijn gekomen. Bij gebreke daarvan is de president van oordeel dat een dergelijke koerswijziging ten aanzien van de rechtsbescherming slechts kan worden aanvaard, indien dit onmiskenbaar uit de nieuwe wet dan wel de systematiek daarvan voortvloeit, hetgeen naar het oordeel van de president, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, niet kan worden gezegd.
Gelet op de voorgaande overwegingen is de president voorshands van oordeel dat het ervoor moet worden gehouden dat tegen een besluit op grond van art. 3 lid 1 WNA bezwaar en beroep open staat voor belanghebbenden, voor zover het gaat om de in dat besluit aangegeven plaats van vestiging. Daaraan staat art. 8:4 aanhef en onder d Awb niet in de weg, omdat deze bepaling niet van toepassing is. Weliswaar staan benoeming en plaats van vestiging in één en hetzelfde besluit, maar uit de systematiek van de wet op het notarisambt, zoals hiervoor beschreven, leidt de president af dat het aangeven van de plaats van vestiging niet tot de benoeming moet worden gerekend. De president laat verder in het midden of het oordeel van verweerder, dat de uitzondering op de hoofdregel van art. 8:4 aanhef en onder d Awb in dit geval niet van toepassing is, juist is.
Het bezwaarschrift van verzoekers in de bodemprocedure zal daarom naar het voorlopig oordeel van de president ontvankelijk moeten worden verklaard.
Ten gronde
Ingevolge art. 3:46 Awb dient een besluit te berusten op een deugdelijke motivering. De president stelt vast dat het bestreden besluit, het koninklijk besluit van 2 november 2000, niet is gemotiveerd. Daarbij komt dat het advies van de Commissie van deskundigen, als bedoeld in art. 7 lid 2 WNA, evenmin is gemotiveerd. In het advies, van 19 juli 2000, wordt slechts medegedeeld dat de Commissie het plan heeft getoetst aan art. 7 lid 1 WNA en tot een positief advies komt. De redenen die de Commissie tot haar oordeel hebben geleid en die verweerder kennelijk volledig heeft overgenomen, zijn niet bekend. Het standpunt van verweerder dat een nadere motivering niet nodig is, omdat sprake is van een deskundigenadvies deelt de president niet. Verweerder heeft immers een eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het nemen van een besluit op grond van art. 3 lid 1 WNA, zodat hij uit dien hoofde ook is gehouden om het advies van de Commissie van deskundigen te toetsen op volledigheid, consistentie en zorgvuldigheid. Door het ontbreken van enige motivering is in het bestreden besluit voorts geen aandacht besteed aan de argumenten die verzoekers in een eerder stadium van de besluitvorming naar voren hebben gebracht. Ten slotte is verweerder door geen motivering te geven ten onrechte niet ingegaan op het advies van de KNB, dat wettelijk is voorgeschreven en waarin toch argumenten naar voren worden gebracht die ten minste door verweerder zouden moeten worden meegewogen.
De ter zitting door de gemachtigde van verweerder - subsidiair - gegeven motivering voor het bestreden besluit acht de president voorshands onvoldoende om tot de conclusie te kunnen komen dat dat besluit in heroverweging en met die motivering in stand zal kunnen blijven. Het staat derhalve niet vast dat het motiveringsgebrek zal kunnen worden hersteld, zodat de president op basis van een afweging van de belangen van partijen bij het al of niet treffen van een voorlopige voorziening zal beslissen. In dat verband is de president van oordeel dat de belangen van verzoekers onder de omstandigheden van dit geval doorslaggevend moeten worden geoordeeld, omdat door schorsing van het bestreden besluit kan worden voorkomen dat door de vestiging van [naam notaris] als notaris te [vestigingsplaats] nadelige gevolgen voor verzoekers ontstaan die niet zonder meer kunnen worden tenietgedaan wanneer eerst later mocht blijken dat de benoeming van [naam notaris] in rechte geen stand kan houden. Het verzoek tot schorsing van het bestreden besluit zal dan ook worden toegewezen.
Op grond van art. 8:82 lid 4 Awb wijst de president de Staat aan als de rechtspersoon die het door verzoekers betaalde griffierecht moet vergoeden.
Op grond van art. 8:75 juncto art. 8:84 lid 4 Awb veroordeelt de president verweerder in de proceskosten. Overeenkomstig het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht bedragen de proceskosten van verzoekers ƒ 1.420,= terzake van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (verzoekschrift 1 punt; verschijnen ter zitting 1 punt; gewicht van de zaak: gemiddeld; waarde per punt ƒ 710,=). De president wijst de Staat aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden.
3. Beslissing
De president van de rechtbank:
schorst het koninklijk besluit van 2 november 2000, voor zover daarbij als vestigingsplaats van de bij dit besluit benoemde notaris [naam gemeente] is aangegeven, tot twee weken na de bekendmaking van de beslissing op het bezwaarschrift van verzoekers;
gelast de Staat het door verzoekers betaalde griffierecht van f 225,= te vergoeden;
veroordeelt verweerder tot vergoeding van de door verzoekers gemaakte proceskosten, begroot op f 1.420,= en te vergoeden door de Staat.
Aldus gegeven door mr. D.J. Keur, fungerend president, en door hem in het openbaar uitgesproken op 21 december 2000 in tegenwoordigheid van mr. B. M. van der Doef als griffier.
B.M. van der Doef D.J. Keur
Tegen deze uitspraak kan geen rechtsmiddel worden aangewend.
Schriftelijke versie verzonden op 16 januari 2001.