Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE LEEUWARDEN
Sector Bestuursrecht
Uitspraak ex artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht
Reg.nr.: 98/899 WET
Inzake het geding tussen:
de besloten vennootschap Frima Zoutindustrie B.V. (Frima),
gevestigd te Harlingen,
eiseres,
gemachtigde: mr. W. Sleijfer, advocaat te Leeuwarden,
en
de minister van Economische Zaken,
verweerder,
gemachtigde: mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag.
1. Procesverloop
Bij besluiten van 19 april 1995 heeft verweerder beslist op de bezwaarschriften van [G.B.V.], [A.E.], [W.H.], [A.L.], [J.J.Z.], [J.Z.] en [G.J.V.], allen wonende te Pietersbierum dan wel Sexbierum, die gericht waren tegen het Koninklijk Besluit (KB) van 25 oktober 1994. Bij dit KB is aan eiseres op grond van de Mijnwet 1810 en 1903 een concessie onder voorschriften verleend voor het winnen van steenzout in een gebied dat zich bevindt in de gemeenten Harlingen en Franekeradeel (de "Steenzoutconcessie Barradeel"; hierna te noemen de concessie).
Tegen deze besluiten hebben de hiervoor genoemde personen gezamenlijk beroep ingesteld bij de rechtbank (reg.nr. 95/851 WET). Bij uitspraak van 22 augustus 1997 heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard en de bestreden besluiten vernietigd.
Bij besluit van 19 augustus 1998, bekendgemaakt op 20 augustus 1998 (Stcrt. 1998, 157) heeft verweerder, na een daartoe verkregen machtiging van H.M. de Koningin, opnieuw beslist op de hiervoor genoemde bezwaarschriften. Hierbij heeft verweerder de bezwaarschriften deels gegrond en deels ongegrond verklaard, het KB van 25 oktober 1994 herroepen en opnieuw besloten om aan eiseres een steenzoutconcessie onder (gewijzigde) voorwaarden te verlenen. Tegen dit besluit heeft eiseres op 18 september 1998 beroep ingesteld bij de rechtbank.
[G.B.V.] e.a. nemen als belanghebbende als bedoeld in art. 8:26 lid 1 Algemene wet bestuursrecht (Awb) deel aan het geding.
Bij haar beslissing van 22 februari 2000 heeft de rechtbank het verzoek van verweerder ingewilligd om ten aanzien van een aantal gedingstukken toepassing te geven aan art. 8:29 Awb, in die zin dat uitsluitend de rechtbank van de stukken kennis mag nemen. Deze beslissing is aangehecht. Bij brieven van respectievelijk 27 maart 2000 en 19 april 2000 hebben eiseres en [G.B.V.] e.a. de rechtbank toestemming gegeven om mede op de grondslag van die stukken uitspraak te doen.
De zaak is gevoegd behandeld met de beroepen, geregistreerd onder de nummers 99/93 WET en 99/108 WET, ter zitting van de rechtbank, meervoudige kamer, gehouden op 26 mei 2000. Namens eiseres is mr. A.H. van der Wal, kantoorgenoot van mr. W. Sleijfer voornoemd, verschenen. Namens verweerder heeft mr. A.A. Spoel, kantoorgenote van mr. H.J.M. Besselink voornoemd, het woord gevoerd. [G.B.V.] e.a. zijn niet verschenen.
2. Motivering
Het beroep is uitsluitend gericht tegen het (nieuwe) voorschrift art. 11a van de in heroverweging opnieuw verleende concessie. Deze bepaling heeft betrekking op de verplichting van eiseres om ten genoegen van verweerder een stichting op te richten, die een zogenoemd schadefonds beheert. Deze stichting heeft tot doel om uitkeringen aan derden te doen indien deze derden schade aan hun eigendommen lijden die ontstaat door bodemdaling als gevolg van gebruikmaking van de concessie.
Het standpunt van eiseres
Primair stelt eiseres zich op het standpunt dat verweerder niet bevoegd is om het in geding zijnde voorschrift aan de concessie te verbinden. Zij heeft hiertoe aangevoerd dat art. 15 Mijnwet 1810 door een wetswijziging op 5 juni 1996 is vervallen. Als gevolg hiervan bevat de Mijnwet 1810 geen grondslag meer voor het opleggen van een verplichting tot het instellen van een schadefonds. Thans geldt art. 3 Mijnwet 1903. Deze bepaling bevat slechts een toetsingsgrond voor beslissingen inzake het verlenen van een concessie en kan daarom niet dienen als grondslag voor het opleggen van de hiervoor bedoelde verplichting.
Subsidiair heeft eiseres het volgende aangevoerd.
Zij is in de eerste plaats van mening dat de rechtbank in haar uitspraak van 22 augustus 1997
-voor zover hier van belang- uitsluitend overwogen heeft dat er geen wettelijke bepalingen zijn aan te wijzen, die in de weg staan aan het verbinden van een voorschrift aan de concessie met betrekking tot de verplichting om een schadefonds in het leven te roepen. Niet is overwogen dat verweerder verplicht zou zijn om dit ook daadwerkelijk te doen. Verweerder heeft in het verleden aan geen enkele concessionaris in de zin van de Mijnwet 1810 een dergelijke verplichting opgelegd. Niet valt in te zien waarom dat in het geval van eiseres wel moet gebeuren. Als gevolg van deze ongemotiveerde beleidswijziging wordt eiseres ten opzichte van haar concurrenten in een zeer nadelige positie gemanoeuvreerd.
Voorts is opgemerkt dat de consequentie van het in geding zijnde voorschrift is dat eiseres voor elke theoretisch mogelijke schade een volledige vergoeding aan haar bedrijfsvermogen moet onttrekken en in het schadefonds moet storten. Verweerder gaat hiermee voorbij aan het feit dat eiseres op grond van haar solvabiliteits- en liquiditeitspositie ook direct schade aan derden kan vergoeden, dus zonder dat vooraf onttrekking aan het bedrijfsvermogen heeft plaatsgevonden. Ter zitting is hieraan toegevoegd dat eiseres bereid is om met het oog op eventuele schadeclaims een onherroepelijke bankgarantie te verstrekken.
Ook ziet eiseres niet in op grond waarvan zij gehouden zou zijn om met de voorgeschreven stichting een overeenkomst op privaatrechtelijke grondslag aan te gaan. Het publiekrecht biedt verweerder voldoende waarborgen om -indien noodzakelijk- naleving van de goedkeurings-beslissing van het ontginningsplan af te dwingen. Door in dit verband tevens privaatrechtelijke verplichtingen voor te schrijven is sprake van een ontoelaatbare doorkruising van het publiekrecht.
Ten slotte acht eiseres het onder verwijzing naar het bepaalde in art. 2:285 Burgerlijk Wetboek onjuist dat zij de beoogde stichting op moet richten, aangezien deze verplichting tot gevolg heeft dat stortingen van eiseres in het schadefonds niet kunnen worden terugbetaald als de veronderstelde schade zich niet of niet volledig manifesteert.
Het standpunt van verweerder
Verweerder heeft gesteld dat hij, gelet op het bepaalde in art. 3 in samenhang met art. 7 Mijnwet 1903, ten tijde van het nemen van het bestreden besluit bevoegd was om het in geding zijnde voorschrift aan de concessie te verbinden. Net als onder de oude Mijnwet 1810 blijft het mogelijk bij de beoordeling van de financiële mogelijkheden van de aanvrager te bekijken of de betrokken maatschappij in staat is bij ongevallen een schadevergoeding te betalen. De omstandigheid dat de term "waarborg" niet in de thans geldende wettelijke bepaling voorkomt is volgens verweerder geen beletsel voor het opleggen van de verplichting om een schadefonds op te richten. Uit de parlementaire geschiedenis kan namelijk niet afgeleid worden dat de wetgever met de wijziging van de Mijnwet 1810 en 1903 een materiële wijziging heeft beoogd ten opzichte van het voorheen geldende wettelijke regime voor mijnbouwinrichtingen
Uit de uitspraak van de rechtbank van 22 augustus 1997 vloeit voort dat, als aannemelijk is dat de ontginning schade voor derden tot gevolg heeft, verweerder op het stellen van een waarborg als bedoeld in art. 15 Mijnwet 1810 moet toezien. Verweerder heeft in het kader van de nieuwe beslissing op bezwaar bezien of die situatie aan de orde is. Met het oog hierop is aanvullend advies gevraagd aan het Staatstoezicht op de Mijnen en het Nederlands Instituut voor Toegepaste Geowetenschappen (NITG) over de te verwachten bodemdaling als gevolg van de steenzoutwinning door eiseres. Ook eiseres heeft aanvullende informatie geleverd. Gebleken is dat de bodemdaling in het diepste punt van de schotel in mei 1998 5 cm. bedroeg. Verwacht wordt dat bij een ongewijzigde zoutproduktie van 1,2 mln. ton de bodemdalingschotel rond het jaar 2005 35 cm. zal bedragen. Bij een dergelijke bodemdaling valt volgens het NITG geen significante schade te verwachten. Hierbij dienen echter twee kanttekeningen geplaatst te worden voor zover het zwakke, op staal gefundeerde bouwwerken van particulieren betreft. In de eerste plaats daalt de bodem sneller dan eerder wel werd aangenomen. Verder staat niet bij voorbaat vast dat de grondslag voor alle gebouwen in het betreffende gebied homogeen is. Als echter tijdig adequate maatregelen op waterhuishoudkundig terrein worden genomen, dan valt ook voor bouwwerken van particulieren geen significante schade te verwachten. Om deze redenen acht verweerder het, mede gelet op de uitspraak van de rechtbank van 22 augustus 1997, aangewezen dat eiseres een waarborg stelt. Verweerder heeft er in dit verband verder op gewezen dat Frima een startende onderneming is, waarvan de komende jaren nog moet blijken hoe haar financiële situatie zich ontwikkelt.
Verweerder bestrijdt dat eiseres door het bestreden besluit in een zeer nadelige concurrentiepositie wordt gebracht. Bij het verlenen van toekomstige concessies voor niet-koolwaterstoffen zal verweerder op dezelfde wijze als bij eiseres gebeurd is onderzoeken of het voorschrijven van een zekerheidsstelling noodzakelijk is.
Ten aanzien van de vorm waarin de zekerheidsstelling moet geschieden heeft verweerder opgemerkt dat derden gebaat zijn bij een zo groot mogelijke zekerheid. De suggestie van eiseres dat de schade ook vergoed kan worden uit haar eigen financiële middelen biedt onvoldoende waarborgen, met name in het geval van een eventueel faillissement van eiseres. Overigens vormt art. 11a van de concessie alleen de kaderbepaling. Bij de beslissing omtrent de goedkeuring van het ontginningsplan neemt verweerder een beslissing over de omvang van het schadefonds en de bedragen die eiseres aan de stichting moet betalen. Op die manier wordt bewerkstelligd dat de stortingen worden afgestemd op de verwachte schade en wordt er zo min mogelijk kapitaal aan het bedrijfsvermogen van eiseres onttrokken. Overigens is verweerder van mening dat het toepasselijke wettelijk kader zich niet verzet tegen de vorm waarin de verplichting in de concessie is opgenomen.
Ten slotte heeft verweerder aangevoerd dat art. 2:285 Burgerlijk Wetboek alleen aan tussentijdse uitbetalingen aan de oprichter van een stichting in de weg staat. Na ontbinding van de stichting kan het eventuele restant van de stortingen terugbetaald worden aan eiseres. Overigens is de kans op een dergelijk overschot niet erg groot, omdat steeds in het kader van de goedkeuring van een ontginningsplan naar de omvang van de voor te schrijven inbreng wordt gekeken.
De beoordeling van het geschil
De rechtbank heeft in haar uitspraak van 22 augustus 1997 overwogen dat verweerder op grond van art. 15 Mijnwet 1810 bevoegd moet worden geacht om aan de concessie een voorschrift te verbinden dat betrekking heeft op het stellen van zekerheid in verband met mogelijke schade als gevolg van bodemdaling. Op 5 juni 1996 is de Wet van 18 maart 1996, houdende wijziging van enige wetten op het gebied van de mijnbouw in verband met de uitvoering van richtlijn nr. 94/22/EG van de Europese Unie van 30 mei 1994 betreffende voorwaarden voor het verlenen en het gebruik maken van vergunningen voor de prospectie, de exploratie en de produktie van koolwaterstoffen (PbEG L 164) in werking getreden en is art. 15 Mijnwet 1810 vervallen. Gelet op het in art. VI van de wet neergelegde overgangsrecht dient -wat betreft het in geding zijnde onderdeel- het bestreden besluit getoetst te worden aan de bepalingen van de Mijnwet 1903.
In art. 3 Mijnwet 1903 is bepaald in welke gevallen een concessie voor niet-koolwaterstoffen slechts geweigerd kan worden. Op grond van art. 3 lid 1 aanhef en onder a kan -voor zover hier van belang- een concessie geweigerd worden op grond van de financiële mogelijkheden van de aanvrager. In art. 7 lid 1 Mijnwet 1903 is bepaald dat aan een concessie voorschriften kunnen worden verbonden. Aan de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II 1994-1995, 24 087, nr. 3, blz. 7) wordt het volgende citaat ontleend:
"(…)Ook het bepaalde in artikel 15 van de Mijnwet 1810 vervalt. Net als nu kan ook in de toekomst bij de beoordeling van de financiële mogelijkheden van de aanvrager (artikel 3, eerste lid, onder a) worden bekeken of de betrokken mijnbouwmaatschappij in staat is schadevergoeding bij het geschieden van ongevallen te betalen."
Nu verweerder de bevoegdheid toekomt om een concessie op grond van de financiële mogelijkheden van de aanvrager te weigeren, moet zij tevens bevoegd worden geacht om aan de concessie voorschriften te verbinden die verband houden met deze financiële mogelijkheden. Mede gelet op de parlementaire geschiedenis van art. 3 Mijnwet 1903 is de rechtbank van oordeel dat hieronder ook de bevoegdheid moet worden begrepen om aan de concessie een voorschrift te verbinden op grond waarvan de concessionaris verplicht is om met het oog op eventuele toekomstige schadeclaims een schadefonds in het leven te roepen.
Met betrekking tot de gebruikmaking van de bevoegdheid overweegt de rechtbank als volgt.
De rechtbank stelt voorop dat zij haar oordeel, zoals vervat in de meergenoemde uitspraak van 22 augustus 1997, niet beperkt heeft tot de vraag of verweerder bevoegd is om een voorschrift inzake een schadefonds aan de concessie van eiseres te verbinden. In de uitspraak is tevens overwogen onder welke omstandigheden verweerder op het stellen van een waarborg door eiseres moet toezien. Verweerder heeft met het oog hierop onderzoek laten verrichten door het Staatstoezicht op de Mijnen en het Nederlands Instituut voor Toegepaste Geowetenschappen. Uit dit onderzoek blijkt dat preventieve maatregelen op waterhuishoudkundig gebied noodzakelijk zijn om schade aan zwakke, op staal gefundeerde bouwwerken van particulieren te voorkomen. Dit betekent dat op voorhand vaststaat dat als gevolg van de ontginningswerkzaamheden van eiseres schade zal ontstaan. Mede gelet op de -onherroepelijke- uitspraak van 22 augustus 1997 is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten om eiseres te verplichten een schadefonds op te richten. De omstandigheid dat eiseres hierdoor in een nadelige positie ten opzichte van derden wordt geplaatst maakt dit niet anders. Deze nadelige positie is immers uitsluitend het gevolg van het feit dat verweerder na de uitspraak van 22 augustus 1997 zijn aanvankelijke standpunt inzake de bevoegdheid tot het verbinden van een voorschrift als hier aan de orde op grond van de Mijnwet 1810 en 1903 heeft herzien. Van een ongerechtvaardigd verschil in behandeling kan reeds om die reden niet worden gesproken. Om dezelfde reden ziet de rechtbank niet in dat het bestreden besluit het gevolg is van een ongemotiveerde beleidswijziging. Overigens blijkt uit het verweerschrift dat verweerder het voornemen heeft om bij toekomstige aanvragen voor concessies voor niet-koolwaterstoffen te onderzoeken of het opnemen van een verplichting tot zekerheidsstelling in de voorschriften ook in die gevallen noodzakelijk is. Een eventueel verschil in behandeling is derhalve slechts van tijdelijke aard.
Voorts kan de rechtbank verweerder volgen in zijn stelling dat het oprichten van een stichting de beste garantie geeft dat eiseres, ook in geval van een eventueel faillissement, de optredende schade daadwerkelijk vergoedt. De door eiseres genoemde alternatieven, zoals een geblokkeerde bankrekening, bieden die garantie niet. Mede gelet op de omstandigheid dat Frima een startende onderneming is waarvan moet worden afgewacht hoe zij zich in financieel opzicht zal ontwikkelen, kan niet gesteld worden dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten dat het stellen van een waarborg in de vorm van een afgescheiden vermogen moet plaatsvinden. Overigens overweegt de rechtbank dat de stelling van eiseres, inhoudende dat zij voor iedere theoretisch mogelijke schade een volledige vergoeding in het schadefonds moet storten, feitelijke grondslag mist nu in art. 11a lid 2 van de concessie is bepaald dat de beslissing over de vulling van het fonds wordt genomen in het kader van de goedkeuring van de ontginningsplannen, zodat er een inschatting gemaakt kan worden van de omvang van de te verwachten schade gedurende de looptijd van het desbetreffende ontginningsplan.
Wat betreft de verplichting van eiseres om met de stichting een overeenkomst op privaatrechtelijke grondslag aan te gaan overweegt de rechtbank dat volgens vaste jurisprudentie alleen sprake kan zijn van een ontoelaatbare doorkruising van het publiekrecht indien een bestuursorgaan een privaatrechtelijke bevoegdheid aanwendt terwijl datzelfde orgaan over een publiekrechtelijke bevoegdheid beschikt, waarmee een vergelijkbaar resultaat kan worden bereikt. De omstandigheid dat verweerder bij het bestreden besluit heeft bepaald dat eiseres zich overeenkomstig de goedkeuringsbeslissing van een ontginningsplan jegens de stichting moet verbinden leidt naar het oordeel van de rechtbank echter niet tot een doorkruising van het publiekrecht. Het gaat immers niet om bevoegdheden die door hetzelfde (bestuurs)orgaan worden uitgeoefend. Voor zover eiseres heeft willen betogen dat verweerder niet bevoegd is om in het kader van de concessie voor te schrijven dat zij een overeenkomst naar privaatrecht met de stichting moet sluiten, overweegt de rechtbank dat dit betoog faalt. Deze verplichting moet, zoals verweerder ter zitting ook heeft verklaard, worden gezien als een nadere uitwerking van het voorschrift dat eiseres aan de stichting bedragen moet betalen voor de vulling van het schadefonds. Niet valt in te zien dat deze verplichting in strijd komt met enige regel van geschreven of ongeschreven recht.
Ten slotte overweegt de rechtbank dat zij, hoewel een andere constructie wellicht mogelijk zou zijn, het niet onredelijk acht dat eiseres op grond van het bestreden besluit verplicht wordt om de stichting op te richten. Weliswaar heeft dit op grond van art. 2:285 lid 3 BW mogelijk tot gevolg dat een eventueel overschot in het fonds niet tussentijds aan eiseres kan worden uitgekeerd, maar daar staat tegenover dat het niet waarschijnlijk is dat het fonds (aanzienlijke) overschotten zal kennen. Zoals hiervoor al uiteengezet, zal verweerder immers steeds bij de goedkeuring van een nieuw ontginningsplan een beslissing nemen over de hoogte van het bedrag, dat eiseres voor de periode waarop het plan ziet in het fonds moet storten.
De rechtbank komt op grond van het vorenstaande tot de slotsom dat er geen aanleiding is voor het oordeel dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven. Het beroep zal daarom ongegrond worden verklaard.
De rechtbank acht geen termen aanwezig om een partij te veroordelen in de kosten van de procedure.
3. Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gegeven door mr. D.J. Keur, voorzitter, en mrs. C.H. de Groot en E.M. Visser, rechters, en in het openbaar uitgesproken op 6 juli 2000 door voornoemde voorzitter in tegenwoordigheid van mr. C.M. Telman als griffier.
w.g. C.M. Telman
w.g. D.J. Keur
Tegen deze uitspraak staat voor partijen hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks behoudens het bepaalde in artikel 6:13 juncto 6:24 Awb. Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Postbus 20019
2500 EA Den Haag
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.
Afschrift verzonden op: 6 juli 2000