Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE LEEUWARDEN
sector bestuursrecht
Uitspraak ex artikel 8:84 en 8:86 Algemene wet bestuursrecht
Reg.nrs.: AWB 00/58 HOREC en 00/59 HOREC
Inzake
[verzoeker], wonende te [woonplaats], verzoeker,
gemachtigde: mr. J.A. Wols, advocaat te Leeuwarden, werkzaam bij Zillinger Molenaar & Verdonk Advocaten te Heerenveen,
en
de burgemeester van Leeuwarden, verweerder,
gemachtigden: mr. P.J. Achterhof en dhr. A. Boomsma, werkzaam als ambtenaar Juridische Zaken respectievelijk als ambtenaar Bijzondere Wetten bij verweerders gemeente.
1. Procesverloop
Bij brief van 14 januari 2000 heeft verweerder verzoeker in kennis gesteld van zijn beslissing op bezwaar van 11 januari 2000 inzake toepassing van artikel 2.3.1.1a van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) van de gemeente Leeuwarden, waarbij het namens verzoeker ingediende bezwaarschrift tegen de weigering van verweerder van 21 juni 1999, verzonden bij brief van 22 juni 1999, om een exploitatievergunning voor een coffeeshop af te geven gedeeltelijk gegrond is verklaard.
Verzoeker heeft tegen dit besluit bij brief van 20 januari 2000 beroep ingesteld bij de rechtbank. Tevens heeft verzoeker zich bij brief van diezelfde datum tot de president van de rechtbank gewend met het verzoek om ingevolge het bepaalde in artikel 8:81 Algemene wet bestuursrecht (Awb) een voorlopige voorziening te treffen, in die zin dat het bestreden besluit van verweerder van 11 januari 2000 wordt geschorst totdat op het beroepschrift is beslist en te bepalen dat verweerder toe zal staan dat vanuit coffeeshop [naam coffeeshop] aan de [adres coffeshop] te Leeuwarden door verzoeker softdrugs mogen worden verkocht onder in redelijkheid te stellen voorwaarden, dan wel een zodanige voorziening te treffen als de president geraden voorkomt, met veroordeling van verweerder in de proceskosten.
Verweerder heeft de op het verzoek betrekking hebbende stukken ingezonden.
Het verzoek is ter zitting behandeld op 9 februari 2000. Verzoeker is in persoon verschenen, bijgestaan door mr. R. Verdonk, kantoorgenoot van voornoemde gemachtigde. Namens verweerder zijn verschenen gemachtigden voornoemd.
2. Motivering
Artikel 8:81 Awb bepaalt, dat de president van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening kan treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Naar het oordeel van de president is namens verzoeker genoegzaam aangetoond dat hij een spoedeisend belang heeft bij de gevraagde voorlopige voorziening.
Indien, zoals in het onderhavige geval, het verzoek om een voorlopige voorziening wordt gedaan terwijl beroep bij de rechtbank is ingesteld, kan de president op grond van artikel 8:86 Awb onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak, indien hij van oordeel is dat na de zitting nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. Naar het oordeel van de president is dit het geval. De president zal daarom onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak.
De president baseert zich bij zijn oordeelsvorming op onderstaande feiten en omstandigheden.
Feiten:
Sedert 1990 wordt - met (een) enkele onderbreking(en) - een coffeeshop geëxploiteerd in het pand aan de [adres coffeshop] te Leeuwarden, laatstelijk onder de naam "[vroegere naam coffeeshop]".
Bij besluit van de raad van verweerders gemeente van 14 april 1997 is de APV van de gemeente Leeuwarden gewijzigd. Hierdoor is een wettelijk vergunningenstelsel in het leven geroepen op grond waarvan voor de exploitatie van een horecabedrijf in de gemeente Leeuwarden een vergunning van de burgemeester nodig is.
Blijkens artikel 2.3.1.1. lid 2 APV wordt onder horecabedrijf verstaan, voor zover hier van belang: "inrichtingen waar tegen vergoeding dranken worden geschonken".
Blijkens het voorstel tot wijziging van de APV van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leeuwarden van 3 april 1997 kan door een overeenkomstige toepassing van dat vergunningenstelsel op coffeeshops de ongecontroleerde handel in softdrugs worden gereguleerd. In dat verband is in genoemd voorstel opgenomen dat in de APV als mogelijke weigeringsgrond voor een exploitatievergunning voor coffeeshops moet worden opgenomen dat sprake kan zijn van strijd met het bestemmingsplan dan wel aantasting van het woon- en leefklimaat indien die inrichting zal worden gevestigd in een woonstraat of een kernwinkelgebied. Onder "kernwinkelgebied" wordt volgens het voorstel verstaan het gebied dat als zodanig is aangegeven in het bestemmingsplan.
Vorenbedoeld beleid heeft zijn uitwerking gevonden in artikel 2.3.1.1.a lid 3 APV waarin is bepaald dat de burgemeester een exploitatievergunning kan weigeren indien naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf en/of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van het horecabedrijf. Volgens lid 4 van dat artikel houdt de burgemeester daarbij rekening met het karakter van de straat en de wijk waarin het horecabedrijf is of zal zijn gelegen, de aard van het horecabedrijf en de spanning waaraan het woonmilieu ter plaatse reeds blootstaat of bloot zal komen te staan door de exploitatie van het horecabedrijf.
Bij de uitoefening van vorenbedoelde weigeringsgrond hanteert verweerder het door de gemeenteraad van Leeuwarden bij besluit van 15 december 1997 vastgestelde horecabeleid, zoals dat is neergelegd in de Horecanota gemeente Leeuwarden van februari 1998 (de Horecanota) en is bekendgemaakt op 14 januari 1998.
Blijkens die Horecanota en de toelichting op de partitiële herziening van het bestemmingsplan "Burmaniastraat/Haniasteeg" is het pand aan de [adres coffeshop] te Leeuwarden gelegen in een kernwinkelgebied.
Verzoeker heeft na de overname van de coffeeshop "[vroegere naam coffeeshop]" aan de [adres coffeshop] te Leeuwarden een aanvraag ingediend bij verweerder om een exploitatievergunning voor een horecabedrijf onder de naam "[naam coffeeshop]". Blijkens de aanvraag van 26 april 1999 is verzoeker voornemens om vanuit deze inrichting softdrugs te gaan verkopen.
Bij besluit van 21 juni 1999, verzonden per brief van 22 juni 1999, heeft verweerder de gevraagde vergunning geweigerd omdat de coffeeshop geen winkelondersteunende functie heeft waardoor sprake is van een nadelige beïnvloeding van het woon- en leef-klimaat in de omgeving van de coffeeshop in de zin van artikel 2.3.1.1.a lid 3 APV.
Tegen dit besluit is namens verzoeker bij brief van 13 juli 1999 een bezwaarschrift ingediend bij verweerder. Bij brief van diezelfde datum heeft verzoeker zich tot de president van deze rechtbank gewend met het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van de president van deze rechtbank van 6 augustus 1999 is dat verzoek afgewezen.
Bij brief van 24 december 1999 heeft de commissie van advies voor de bezwaar- en beroepschriften aan verweerder geadviseerd om het namens verzoeker ingediende bezwaarschrift gedeeltelijk gegrond te verklaren ten aanzien van de weigering van verweerder om een exploitatievergunning te verlenen voor een horeca-inrichting zonder alcoholische dranken en het bezwaarschrift, voor zover dat is gericht tegen de weigering van verweerder om te gedogen dat vanuit die horeca-inrichting softdrugs zullen worden verkocht, ongegrond te verklaren.
Conform dat advies heeft verweerder bij besluit van 11 januari 2000, verzonden per brief van 14 januari 2000, het ingediende bezwaarschrift gedeeltelijk gegrond verklaard en aan verzoeker een exploitatievergunning als bedoeld in artikel 2.3.1.1.a lid 1 APV verleend. In de voorwaarden behorende bij die vergunning is opgenomen dat het verzoeker niet is toegestaan om drugs te verkopen dan wel in de inrichting aanwezig te hebben.
Tegen dit besluit is namens verzoeker beroep ingesteld bij de rechtbank. Hiertegen richt zich ook het verzoek om voorlopige voorziening.
Standpunt van verzoeker:
Namens verzoeker is, onder verwijzing naar het beroepschrift, aangevoerd dat het bestreden besluit moet worden vernietigd op de volgende gronden.
Verzoeker heeft een aanvraag ingediend voor de exploitatie van een coffeeshop. Met het bestreden besluit krijgt verzoeker een vergunning waarom hij niet heeft gevraagd.
Voorts heeft verweerder besloten dat hij de verkoop van softdrugs vanuit de horeca-inrichting aan de [adres coffeshop] te Leeuwarden niet zal gedogen omdat die verkoop ongewenst is vanwege de ligging van het pand in een "kernwinkelgebied". Het bestreden besluit mist dan ook een draagkrachtige motivering, nu hiermee alsnog een planologisch argument wordt ingebracht.
Derhalve ontbreekt mede een deugdelijke motivering op grond waarvan de verkoop van softdrugs zou moeten worden geweigerd. Indien verzoeker zich aan de landelijke gedoogcriteria inzake de AHOJ-G houdt, zal verweerder de voorgenomen verkoop moeten toestaan.
Voorts maakt verzoeker bezwaar tegen de duur van de exploitatievergunning alsmede tegen de voorwaarde dat het verboden is om vanuit de horeca-inrichting aan de [adres coffeshop] te Leeuwarden softdrugs te verkopen, waardoor de exploitatie van die inrichting feitelijk onmogelijk wordt gemaakt. Verzoeker wenst deze voorwaarde(n) dan ook geschorst te zien en wijzigt het verzoek om een voorlopige voorziening dienovereenkomstig.
Standpunt van verweerder:
Blijkens het bestreden besluit en het ter zitting verhandelde stelt verweerder zich op het standpunt dat het bestreden besluit in stand moet blijven op de volgende gronden.
Bij het verlenen van een vergunning voor een coffeeshop omvat het besluit tot vergunningverlening twee verschillende beslissingen. Het eerste besluit is de verlening van de exploitatievergunning voor een non-alcoholische horeca-inrichting. Als tweede omvat het besluit een gedoogverklaring voor de verkoop van softdrugs.
Met betrekking tot het verlenen van de exploitatievergunning is verweerder - onder verwijzing van het advies van de commissie - van mening dat een horeca-inrichting waarin geen alcohol wordt verstrekt een uitstekende winkelondersteunende functie kan hebben. Aan verzoeker is dan ook alsnog een exploitatievergunning verleend.
Met betrekking tot de gedoogverklaring is verweerder - eveneens onder verwijzing naar het advies van de commissie - van mening dat de verkoop van softdrugs ongewenst is in gebieden die als kernwinkelgebied zijn aangewezen. Aangezien de Kleine Kerkstraat in het bestemmingsplan is aangewezen als een kernwinkelgebied, zal de verkoop van softdrugs vanuit de vergunde inrichting niet worden gedoogd door verweerder. Daarbij wordt door verweerder gewezen op het voorstel tot wijziging van de APV waarin als omstandigheden om de verkoop van softdrugs niet te gedogen uitdrukkelijk is opgenomen: strijd met het bestemmingsplan en aantasting van het woon- en leefklimaat, indien de horeca-inrichting van waaruit de verkoop van softdrugs plaats zal vinden zal worden gevestigd in een woonstraat of een kernwinkelgebied.
De namens verzoeker gevraagde voorziening druist bovendien in tegen de artikelen 2 en 3 van de Opiumwet. Voorts zou toewijzing van de gevraagde voorziening leiden tot een aantasting van de beoordelings- c.q. beleidsvrijheid van de burgemeester met betrekking tot handhaving van de regelgeving. Het verzoek dient dan ook te worden afgewezen.
In rechte:
Zoals hiervoor is gebleken stelt verweerder zich op het standpunt dat bij de beoordeling van de aanvraag van verzoeker om een exploitatievergunning van 26 april 1999 een onderscheid dient te worden gemaakt tussen enerzijds de aanvraag om een exploitatievergunning voor een horeca-inrichting en anderzijds een schriftelijke verklaring van de burgemeester om te gedogen dat vanuit die inrichting softdrugs worden verkocht.
Een en ander heeft tot gevolg dat het bestreden besluit zoals dat thans ter beoordeling van de president ligt - juridisch - uit twee onderdelen bestaat. Het eerste onderdeel betreft de schriftelijke weigering van verweerder om te gedogen dat in de horeca-inrichting van verzoeker softdrugs zal worden verkocht. Het tweede onderdeel bestaat uit het besluit tot verlening van de exploitatievergunning en de daaraan verbonden voorwaarden, alsmede de intrekking van de eerdere weigering daartoe.
Ten aanzien van het eerste onderdeel overweegt de president als volgt.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is een schriftelijke weigering om niet te gedogen in het algemeen geen besluit in de zin van artikel 1:3 Awb. Een zodanige weigering houdt immers niet meer in dan een verklaring van het tot handhaving bevoegde bestuursorgaan, in dit geval de burgemeester, dat een verboden gedraging niet kan worden gedoogd. Verzoeker weet door een dergelijke verklaring dan dat hij verkeert in de normale situatie dat tegen een overtreding van een wettelijk voorschrift door verweerder kan worden opgetreden, doch deze wetenschap kan niet worden aangemerkt als een rechtsgevolg in de zin van vorenbedoeld artikel.
Dat is slechts anders indien sprake is van een bijzondere omstandigheid, bijvoorbeeld indien de weigering om te gedogen qua effect gelijk staat aan de toepassing van bestuursdwang (AB 1997/343) dan wel indien door verzoeker is verzocht om de in beleidsregels neergelegde aanspraken op hem van toepassing te verklaren. In zo een geval staat de schriftelijke weigering om te gedogen gelijk aan een weigering door verweerder om die beleidsregels op verzoeker toe te passen (AB 1999/340).
Namens verzoeker is niet gesteld, noch is de president anderszins gebleken, dat sprake is van bijzondere omstandigheden als hiervoor bedoeld. Voorts heeft verweerder ter zitting gesteld dat geen coffeeshop-(gedoog)beleid is vastgesteld voor de binnenstad van de gemeente Leeuwarden, althans een dergelijk beleid niet is gepubliceerd. Weliswaar is op pagina 21 van de Horecanota opgenomen dat ten aanzien van coffeeshops nadere eisen kunnen worden gesteld in de exploitatievergunning, doch zulks is naar het oordeel van de president niet aan te merken als een gepubliceerd gedoogbeleid als hiervoor bedoeld. Naar het oordeel van de president geldt hetzelfde voor het - door verweerder kennelijk overgenomen - beleid in het niet-gepubliceerde voorstel tot wijziging van de APV - dat de vestiging van coffeeshops in woon- en kernwinkelgebieden onwenselijk is.
Nu hiervoor is gebleken dat geen sprake is van een bijzondere omstandigheid of een (voldoende kenbaar) gedoogbeleid, dient te worden geoordeeld dat de schriftelijke weigering van verweerder om een gedoogverklaring af te geven voor de verkoop van softdrugs vanuit de horeca-inrichting aan de [adres coffeshop] te Leeuwarden geen besluit is in de zin van artikel 1:3 Awb waartegen bezwaar of beroep kan worden ingesteld.
Gelet hierop moet het beroep van verzoeker - voor zover gericht tegen de schriftelijke weigering van verweerder om een gedoogverklaring af te geven voor de verkoop van softdrugs - niet-ontvankelijk worden verklaard. De namens verzoeker aangevoerde bezwaren tegen die weigering behoeven naar het oordeel van de president dan ook geen nadere inhoudelijke beoordeling.
Ten aanzien van de door verweerder aan de exploitatievergunning verbonden voorwaarden overweegt de president als volgt.
Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat de maximale duur van de exploitatievergunning van één jaar in overeenstemming is met het in de Horecanota gepubliceerde beleid. In aansluiting hierop heeft verzoeker het bezwaar tegen die voorwaarde ter zitting ingetrokken.
Derhalve staat thans alleen nog ter beoordeling de voorwaarde in de exploitatievergunning waarin is opgenomen dat het verzoeker niet is toegestaan om vanuit de horeca-inrichting aan de [adres coffeshop] te Leeuwarden softdrugs te verkopen.
De president overweegt dienaangaande het volgende.
Verweerder heeft ter zitting verklaard dat die voorwaarde in elke exploitatievergunning wordt opgenomen, met uitzondering van de coffeeshops die actief worden gedoogd in de gemeente Leeuwarden. Voorts heeft verweerder ter zitting verklaard dat het opnemen van die voorwaarde slechts is bedoeld als signaalfunctie voor inrichtingen die geen coffeeshop exploiteren.
De president is met verweerder van oordeel dat het opnemen van die voorwaarde in een exploitatievergunning geen toegevoegde waarde heeft, nu de verkoop van softdrugs reeds strafbaar is gesteld in de Opiumwet. Naar het oordeel van de president kan het opnemen van een dergelijke voorwaarde in een exploitatievergunning dan ook niet geacht worden in strijd te zijn met enig wettelijk voorschrift dan wel met enig algemeen beginsel van behoorlijk bestuur. Mede gelet op hetgeen namens verweerder ter zitting is verklaard ziet de president derhalve geen aanleiding de gewraakte voorwaarde te schorsen. Hieraan doet de stelling van verzoeker dat het opnemen van die voorwaarde leidt tot rechtsongelijkheid ten aanzien van de wel gedoogde coffeeshops niet af, nu verweerder uitdrukkelijk te kennen heeft gegeven dat de verkoop van softdrugs vanuit de horeca-inrichting van verzoeker niet actief zal worden gedoogd.
Voor zover bij verzoeker reeds de vrees is ontstaan dat door verweerder direct handhavend zal worden opgetreden indien hij start met de verkoop van softdrugs, merkt de president op dat verweerder ter zitting heeft verklaard dat hij ten aanzien van de eventuele uitoefening van zijn handhavingsbevoegdheden niet anders zal handelen dan gebruikelijk. Dat houdt volgens opgave van verweerder in dat door hem pas zal worden opgetreden tegen de verkoop van softdrugs in de horeca-inrichting van verzoeker indien door die verkoop het woon- en leefklimaat in de omgeving van de horeca-inrichting en/of de openbare nadelig wordt beïnvloedt als bedoeld in artikel 2.3.1.1a lid 3 APV, dan wel indien verzoeker in strijd handelt met de AHOJ-G criteria.
De president merkt ten overvloede op dat een eventuele overtreding van vorenbedoelde vergunningsvoorwaarde door verzoeker in beginsel niet kan leiden tot intrekking van de exploitatievergunning op de grond dat door verzoeker in strijd is gehandeld met de vergunningsvoorwaarden. Naar het oordeel van de president kan een eventueel coffeeshop-handhavingsbeleid niet verder reiken dan (een omschrijving van) de omstandigheden waaronder tijdelijk niet, respectievelijk niet langer meer wordt gedoogd dat in een horeca-inrichting softdrugs worden verkocht. De exploitatie van een horeca-inrichting staat daar in principe los van. Voor de intrekking van een exploitatievergunning zal dan ook doorgaans een grondslag in de APV zijn vereist.
Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit voort dat het beroep voor het overige ongegrond moet worden verklaard. De president ziet derhalve evenmin aanleiding de namens verzoeker gevraagde voorzieningen te treffen.
Beslist wordt daarom als volgt.
3. Beslissing
De president van de rechtbank:
- verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover dat is gericht tegen de onderdelen 1. en 2. van het besluit van verweerder van 11 januari 2000;
- verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Aldus gegeven door mr. C.H. de Groot, fungerend president, en door hem in het openbaar uitgesproken op 14 februari 2000 in tegenwoordigheid van mr. J.M. Mul als griffier.
w.g. J.M. Mul
w.g. C.H. de Groot
Tegen de uitspraak in het verzoek om een voorlopige voorziening met registratienummer 00/58 HOREC kan geen rechtsmiddel worden aangewend. Tegen de uitspraak in de hoofdzaak met registratienummer 00/59 HOREC staat voor partijen hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks behoudens het bepaalde in artikel 6:13 juncto 6:24 Awb. Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Postbus 20019
2500 EA Den Haag
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.
Afschrift verzonden op: