Uitspraak
RECHTBANK HAARLEM
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 11 - 4804
uitspraak van de meervoudige kamer van 3 december 2012
in de zaak van:
ProWinko Nederland B.V. en Plavor I B.V.,
gevestigd te Amsterdam,
eisers,
gemachtigde: mr. C. Burgemeestre, advocaat te Amsterdam,
tegen:
de raad van de gemeente Wormerland,
verweerder,
gemachtigde: mr. G. Kramer, advocaat te Alkmaar,
derde partij,
Bakker Bouwprojecten & Projectadviezen B.V.,
gevestigd te Amsterdam,
gemachtigde: mr. N.A. Luijten, advocaat te Naarden.
1. Procesverloop
Bij besluit van 8 februari 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd aan eisers vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) te verlenen voor de bouw van een hotelaccommodatie met restaurant en café, conferentieruimte, fietsverhuur en 160 parkeerplaatsen op het perceel [adres].
Bij besluit van 27 juli 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder verwezen naar het advies van 31 mei 2011 van de Commissie bezwaarschriften Wormerland.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van 11 september 2012 samen met het beroep in de zaak van de derde partij tegen verweerder. Eiseres is ter zitting vertegenwoordigd door [namen], bijgestaan door de gemachtigde en diens kantoorgenoot mr. M.T.H. de Gaay-Fortman. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. M.P.A. Balder, kantoorgenoot van mr. G. Kramer, vergezeld van E. Bressers, werkzaam bij de gemeente Wormerland. De derde partij is ter zitting vertegenwoordigd door [naam], bijgestaan door zijn gemachtigde en mr. R. Sieben.
2. Overwegingen
2.1 De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan. Op 30 juni 2008 hebben eisers een verzoek om vrijstelling ingediend voor het oprichten van een hotelaccommodatie met restaurant en café, conferentieruimte, fietsverhuur en 160 parkeerplaatsen. Het bouwplan is in strijd met het bestemmingsplan ‘Landelijk Gebied Wormerland’, zodat de verlening van vrijstelling noodzakelijk is om het bouwplan te kunnen realiseren. In verband met het plan is tussen de gemeente en eisers een overeenkomst gesloten. Op 28 december 2010 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Wormerland (het college) besloten de raad van de gemeente Wormerland (de raad) voor te stellen om de vrijstellingsprocedure op te starten. Bij raadsbesluit van 8 februari 2011 heeft de raad geweigerd vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO te verlenen.
2.2 Eisers hebben aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Volgens eisers hebben zowel het college als de raad zich vanaf het begin af aan positief uitgesproken over het bouwplan en de bereidheid getoond medewerking te verlenen, waarmee de verwachting is gewekt dat vrijstelling zou worden verleend. Eisers wijst op de overeenkomst van 7 april 2009, de beslissing van het college van 14 juli 2009 en diverse correspondentie en overleg met ambtenaren van de gemeente.
2.3 De bevoegdheid om krachtens artikel 19 van Pro de WRO vrijstelling te verlenen is een discretionaire bevoegdheid, waarbij de rechter de beslissing terughoudend moet toetsen. Dat wil zeggen dat hij zich moet beperken tot de vraag of de raad in redelijkheid tot zijn besluit op het verzoek heeft kunnen komen.
2.4 Gelet op jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (zie onder meer de uitspraak van 15 juni 2011, LJN: BQ7946) kan aan het bestuursorgaan niet de bevoegdheid worden ontzegd om bij het volgen van de vrijstellingsprocedure terug te komen van de aanvankelijke bereidheid om met toepassing van artikel 19 van Pro de WRO medewerking te verlenen aan de realisering van het bouwplan. Wel zal het bestuursorgaan bij het alsnog weigeren om vrijstelling te verlenen deugdelijk dienen te motiveren waarom het van inzicht is veranderd. Daarbij zal het bestuursorgaan voorts de gevolgen van het bij de verzoeker om vrijstelling door de aanvankelijk uitgesproken bereidheid gewekte vertrouwen dienen af te wegen tegen de door de weigering gediende belangen en onder ogen moeten zien, of die afweging tot het verlenen van enige compensatie noopt.
2.5 Voorzover eisers betogen dat het college of de raad het vertrouwen hebben gewekt dat vrijstelling zou worden verleend, wordt dit verworpen. De raad noch het college hebben op enig moment het vertrouwen gewekt dat de vrijstelling zonder meer zal worden verleend. Niet voldoende is dat uit uitlatingen van het bevoegd gezag enkel een in beginsel positieve houding over het voorgenomen project blijkt. De definitieve beslissing over de verlening van de vrijstelling vindt pas plaats bij het besluit op de aanvraag, en die beslissing kan mede afhankelijk van alle in de verdere loop van de procedure naar voren gekomen feiten en belangen - ook de mogelijke belangen van derden - anders uitvallen dan het bevoegd gezag in eerste instantie heeft ingeschat. In de overeenkomst van 7 april 2009 is ook uitdrukkelijk opgenomen dat de gemeente haar bevoegdheid houdt de gevraagde planologische maatregel alsnog te weigeren.
2.6 De rechtbank is van oordeel dat, gelet op de overeenkomst van 7 april 2009 en de positieve houding die verweerder aanvankelijk heeft ingenomen tegenover het project, eisers er wel gerechtvaardigd op mochten vertrouwen dat in ieder geval de uniforme openbare voorbereidingsprocedure voor het bouwplan zou worden opgestart. Dat uitsluitend een positief ontwerpbesluit volgens de uniforme openbare voorbereidingsprocedure ter inzage kan worden gelegd en de procedure voor afwijzende besluiten niet geldt, doet daar niet aan af. Op grond van het gewekte vertrouwen was verweerder gehouden een positief ontwerpbesluit met betrekking tot het bouwplan ter inzage te leggen. Deze terinzagelegging doet niet af aan de bevoegdheid de vrijstelling na afronding van de openbare voorbereidingsprocedure, al dan niet op grondslag van ingekomen zienswijzen, alsnog te weigeren.
2.7 De inbreuk op het door het college bij eisers gewekte vertrouwen kan niet worden gerechtvaardigd door de enkele omstandigheid, dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Juist door het verlenen van vrijstelling wordt hierop een uitzondering gemaakt en met name de overeenkomst van 7 april 2009 was daarop gericht. Rechtvaardiging kan evenmin worden gevonden in de omstandigheid dat het college en de raad bij nader inzien tot de conclusie zijn gekomen dat het bouwplan planologisch en stedenbouwkundig ongewenst is, omdat het niet past binnen de rode contour. Dat het bouwplan buiten de rode contour is gelegen, was immers al vóór het sluiten van de overeenkomst van 7 april 2009 bekend, en vormde toen kennelijk geen belemmering. Mocht medewerking van de provincie nodig zijn, dan had het voor de hand gelegen de provincie om een formeel standpunt te vragen op basis van het voorliggende bouwplan. Zonder nadere motivering van het bestreden besluit, is de weigering vrijstelling te verlenen feitelijk gelegen in de wijziging in de politieke samenstelling van de raad na de verkiezingen, waarbij de nieuwe raad ervoor heeft gekozen thans vast te houden aan de in het coalitieakkoord gemaakte afspraak dat geen bebouwing buiten de rode contouren is toegestaan. Met die motivering heeft de raad naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende recht gedaan aan het door het college gewekte vertrouwen dat op zijn minst de uniforme openbare voorbereidingsprocedure zou worden opgestart. De rechtbank neemt bij het vorenstaande tevens in aanmerking dat sprake is van een zeer lang tijdsverloop en dat de termijn om op het vrijstellingsverzoek te beslissen ten tijde van het terugnemen van de beslisbevoegdheid door de raad ruimschoots was verstreken. Hierdoor zijn door of namens eisers de benodigde onderzoeken ter onderbouwing van de vrijstelling mogelijk onnodig verricht.
2.8 Gelet op het voorgaande heeft de raad niet deugdelijk gemotiveerd waarom de uniforme openbare voorbereidingsprocedure niet is gestart, in afwijking van het door het college gewekte vertrouwen. Het bestreden besluit komt derhalve voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Het vertrouwensbeginsel brengt voorts met zich dat de raad in zijn belangenafweging rekening had moeten houden met de overeenkomst van 7 april 2009 en tevens had moeten onderzoeken of er aanleiding tot compensatie bestond. In het nieuw te nemen besluit zal de raad dit alsnog moeten doen. Daarbij dient de raad zich te realiseren dat er planologisch relevante verschillen bestaan tussen het onderhavige bouwplan en het bouwplan voor een hotel aan de [adres], zoals ook ter zitting aan de orde is gesteld door de derde partij.
2.9 Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit moet worden vernietigd. Voor toepassing van de bestuurlijke lus ziet de rechtbank geen aanleiding, gelet op het feit dat partijen ter zitting hebben aangegeven de voorkeur te geven aan een einduitspraak van de rechtbank in verband met de mogelijkheid van hoger beroep.
2.10 Voorts bestaat aanleiding voor een proceskostenveroordeling ten aanzien van verweerder. De kosten worden aan de hand van het Besluit proceskosten bestuursrecht gesteld op € 874,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting) voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
2.11 De rechtbank ziet thans geen aanleiding voor de toekenning van een schadevergoeding ten gunste van eisers. Nu verweerder opnieuw op het bezwaar zal dienen te beslissen staat nog niet vast dat sprake is van onrechtmatige besluitvorming ten gevolge waarvan eisers schade hebben geleden.
3. Beslissing
De rechtbank:
3.1 verklaart het beroep gegrond;
3.2 vernietigt het bestreden besluit van 27 juli 2011;
3.3 veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten tot een bedrag van in totaal € 874,-, te betalen aan eisers;
3.4 gelast dat verweerder het door eisers betaalde griffierecht van € 302,- aan hen vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Guinau, voorzitter van de meervoudige kamer, en mr. W.J. van Brussel en mr. S.M. van Velsen, leden, in tegenwoordigheid van R.I. ten Cate, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 december 2012.
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. Het hoger beroep dient te worden ingesteld door het indienen van een beroepschrift binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.
Let wel:
Gegrondverklaring van het beroep betekent niet dat eisers op alle onderdelen van het beroep gelijk hebben gekregen. In de uitspraak heeft de rechtbank in rechtsoverweging 2.5 uitdrukkelijk en zonder voorbehoud een beroepsgrond verworpen. Als eisers het daarmee niet eens zijn en willen voorkomen dat dit oordeel van de rechtbank komt vast te staan, zullen zij tegen deze uitspraak hoger beroep moeten instellen.