Uitspraak
RECHTBANK HAARLEM
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 12 - 1349
uitspraak van de voorzieningenrechter van 19 april 2012
in de zaak van:
[verzoeker],
wonende te [woonplaats],
verzoeker,
gemachtigde: mr. J.T. Willemsen, advocaat te Haarlem,
tegen:
de algemeen directeur van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 6 maart 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder het rijbewijs van verzoeker ongeldig verklaard en een alcoholslotprogramma opgelegd.
Tegen dit besluit heeft verzoeker bezwaar gemaakt. Verzoeker heeft tevens verzocht een voorlopige voorziening te treffen, die inhoudt dat het primaire besluit wordt geschorst en dat wordt bepaald dat verzoeker het rijbewijs B en C terugkrijgt, eventueel onder de voorwaarde dat een alcoholslot wordt ingebouwd in de personenauto van verzoeker en de vrachtwagen van zijn werkgever.
Het verzoek is behandeld ter zitting van 5 april 2012. Verzoeker is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.J. Kwant, werkzaam bij het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR).
2. Overwegingen
2.1 De voorzieningenrechter stelt voorop dat in een zaak als de onderhavige, waar het gaat om het belang van de verkeersveiligheid, in beginsel slechts plaats is voor het treffen van een voorlopige voorziening indien op grond van de beschikbare gegevens met een grote mate van waarschijnlijkheid moet worden aangenomen dat de bestreden beslissing geen stand kan houden. Bovendien moeten feiten en omstandigheden aanwijsbaar zijn die meebrengen dat uit hoofde van onverwijlde spoed een onmiddellijke voorziening is vereist. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt verweerder in de bezwaarprocedure niet.
2.2 Op 22 februari 2012 is namens de korpschef van de politie Zaanstreek-Waterland aan verweerder een mededeling als bedoeld in artikel 130 van Pro de Wegenverkeerswet 1994 (Wvw) gedaan van het vermoeden dat verzoeker, die houder is van een rijbewijs, niet langer beschikt over de rijvaardigheid dan wel over de lichamelijke of geestelijke geschiktheid, vereist voor het besturen van de categorieën B, C en E van motorrijtuigen waarvoor dat rijbewijs is afgeven. Dit vermoeden is gebaseerd op het feit dat op 12 februari 2012 bij verzoeker een ademalcoholgehalte van 645 µg/l is geconstateerd.
2.3 Naar aanleiding van deze mededeling heeft verweerder het rijbewijs van verzoeker ongeldig verklaard en een alcoholslotprogramma opgelegd.
2.4 Verzoeker heeft aangevoerd dat het apparaat waarmee het alcoholpromillage is gemeten mogelijk problemen kent met de betrouwbaarheid van de testresultaten. In dit verband heeft verzoeker – onder verwijzing naar een publicatie op de website van [tijdschrift] – gesteld dat de apparatuur die de politie gebruikt wellicht met problemen kampt en dat daarnaar in opdracht van de rechtbank Breda thans onderzoek wordt verricht. Nu bij verzoeker een alcoholpromillage is gemeten dat licht boven de wettelijke norm van 1,3 promille (570 µg/l) voor het opleggen van een alcoholslotprogramma ligt, dient aan hem het voordeel van de twijfel te worden gegeven.
2.5 Verweerder heeft gesteld dat de berichtgeving waarnaar verzoeker verwijst betrekking heeft op een gedateerd Amerikaans onderzoek en niet gaat over Nederlandse ademanalyseapparaten. In de zaak bij de rechtbank Breda waarin nader onderzoek was gelast, is de betrokkene uiteindelijk veroordeeld. Bij verzoeker is een blaastest afgenomen en uit het proces-verbaal blijkt dat dit is gebeurd met een goedgekeurd ademanalyseapparaat. Verweerder ziet daarom geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van het bij verzoeker vastgestelde ademalcoholgehalte.
2.6 In de mededeling van de politie is opgenomen dat bij verzoeker een ademalcoholgehalte van 645 µg/l is geconstateerd. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verzoeker niet aannemelijk gemaakt dat deze constatering onjuist is. Dat in een ander geval mogelijk aanleiding is te twijfelen aan de betrouwbaarheid van de gehanteerde meetapparatuur, brengt niet mee dat daar in deze zaak twijfel over bestaat. Uit het op ambtsbelofte opgemaakte proces-verbaal van bevindingen van 21 maart 2012 blijkt dat het ademanalyseapparaat waarmee het ademalcoholgehalte van verzoeker is gemeten, is goedgekeurd. Verweerder heeft dus terecht geen aanleiding gezien te twijfelen aan de juistheid van het bij verzoeker gemeten ademalcoholgehalte.
2.7 Verzoeker, die vrachtwagenchauffeur van beroep is, heeft betoogd dat verweerder ten onrechte heeft besloten dat hij gedurende de looptijd van het alcoholslotprogramma alleen in aanmerking komt voor een rijbewijs van de categorie B. De wet bevat daarvoor volgens verzoeker geen basis, integendeel. In artikel 132b, derde lid, aanhef en onder a, van de Wvw is bepaald dat de betrokkene, nadat hij aan de eisen van artikel 132c, eerste lid, onder a, b en c heeft voldaan, een rijbewijs kan aanvragen voor de categorie of categorieën waarvoor hij aan die eisen heeft voldaan.
2.8 Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat uit de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel tot aanpassing van de vorderingsprocedure en wijziging van de Wvw in verband met de invoering van het alcoholslotprogramma (Kamerstukken II 2008/2009, 31 896, nr. 3; hierna: de memorie van toelichting) blijkt dat de wetgever er bewust voor heeft gekozen dat een alcoholslot alleen kan worden ingebouwd in motorrijtuigen van de rijbewijscategorie B. In artikel 132a, eerste lid, van het Reglement rijbewijzen is dit ook expliciet bepaald, aldus verweerder.
2.9 Ingevolge artikel 131, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wvw besluit het CBR indien een schriftelijke mededeling als bedoeld in artikel 130, eerste lid, is gedaan, in de bij ministeriële regeling aangewezen gevallen tot oplegging van een alcoholslotprogramma.
Ingevolge artikel 132b, eerste lid, van de Wvw legt het CBR in de in artikel 131, eerste lid, aanhef en onderdeel b, bedoelde gevallen overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde regels bij het in dat artikellid bedoelde besluit betrokkene de verplichting op deel te nemen aan een alcoholslotprogramma.
Ingevolge artikel 132b, tweede lid, van de Wvw verklaart het CBR bij het besluit, bedoeld in het eerste lid, het rijbewijs van betrokkene ongeldig en bepaalt daarbij dat de ongeldigverklaring betrekking heeft op alle categorieën waarvoor dat rijbewijs geldig was, met uitzondering van de categorie AM.
Op grond van artikel 132b, derde lid, aanhef en onder a, van de Wvw doet het CBR mededeling aan betrokkene dat hij, nadat hij heeft voldaan aan de eisen bedoeld in artikel 132c, eerste lid, onderdelen a, b en c, overeenkomstig de daarvoor bij algemene maatregel van bestuur gestelde regels een rijbewijs kan aanvragen voor de categorie of categorieën waarvoor hij aan die eisen heeft voldaan, alsmede voor de categorie AM.
Op grond van artikel 132c, eerste lid, van de Wvw dient degene aan wie deelname aan het alcoholslotprogramma is opgelegd, voor zover thans van belang, (a) overeenkomstig de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur vastgestelde bepalingen een alcoholslot te doen inbouwen in ten minste één motorrijtuig dat voldoet aan de bij algemene maatregel van bestuur gestelde eisen en (d) overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde wijze de feitelijke beschikking te hebben gekregen over een nieuw rijbewijs, waarop de voor de toepasselijke rijbewijscategorie, met uitzondering van de categorie AM, de bij ministeriële regeling vastgestelde codering voor het rijden met een alcoholslot is vermeld.
2.10 In het Reglement rijbewijzen zijn nadere regels gesteld voor de uitvoering van het alcoholslotprogramma. In artikel 132a, eerste lid, van het Reglement rijbewijzen is bepaald dat een alcoholslot als bedoeld in artikel 132e, eerste lid, van de Wvw alleen wordt ingebouwd in motorrijtuigen van de rijbewijscategorie B, met uitzondering van driewielige motorrijtuigen die onder deze rijbewijscategorie vallen.
2.11 Naar het oordeel van de voorzieningenrechter volgt uit het artikel 132c, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wvw, in samenhang met artikel 132a, eerste lid, van het Reglement Rijbewijzen, dat een alcoholslot alleen wordt ingebouwd in motorrijtuigen van de rijbewijscategorie B. Anders dan verzoeker heeft betoogd, berust artikel 132a, eerste lid, van het Reglement rijbewijzen dus wel op een wet in formele zin. Dat in artikel 132b, derde lid, aanhef en onder a, van de Wvw is bepaald dat de betrokkene, nadat hij aan de eisen van artikel 132c, eerste lid, onderdelen a,b en c heeft voldaan, opnieuw een rijbewijs kan aanvragen voor de categorie of categorieën waarvoor hij aan die eisen heeft voldaan, sluit niet uit dat in lagere regelgeving kan worden bepaald dat het alcoholslot slechts kan worden ingebouwd in motorrijtuigen van één categorie. Verweerder heeft niet apart in het bestreden besluit hoeven motiveren op basis waarvan het inbouwen van een alcoholslot is beperkt tot motorrijtuigen van de rijbewijscategorie B, zoals verzoeker heeft aangevoerd, omdat dit uit de wet voortvloeit.
2.12 Verzoeker heeft aangevoerd dat artikel 132a, eerste lid, van het Reglement rijbewijzen onverbindend moet worden verklaard wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel. Als gevolg van het feit dat een alcoholslot alleen in motorrijtuigen van de rijbewijscategorie B kan worden ingebouwd, zal verzoeker zijn baan kwijtraken en niet meer in zijn levensonderhoud kunnen voorzien, zodat hij onevenredig wordt getroffen.
2.13 Het Reglement rijbewijzen is een algemene maatregel van bestuur en derhalve een algemeen verbindend voorschrift. Ingevolge artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (zie onder meer de uitspraak van 31 augustus 2011, LJN: BR6351) staat die bepaling niet in de weg aan de mogelijkheid van exceptieve toetsing. Aan een algemeen verbindend voorschrift kan slechts verbindende kracht worden ontzegd, indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel indien het in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel. Het is aan het regelgevend bevoegd gezag – in dit geval: de regering – om alle verschillende belangen, die bij het nemen van een besluit inhoudende algemeen verbindende voorschriften betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen. De rechter heeft daarbij niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen en heeft ook overigens daarbij terughoudendheid te betrachten.
2.14 In de toelichting bij het Besluit van 8 november 2010 tot wijziging van het Reglement rijbewijzen in verband met de aanpassing van de vorderingsprocedure en de invoering van het alcoholslotprogramma is vermeld dat de reden dat het alcoholslot alleen kan worden ingebouwd in motorrijtuigen van de categorie B is dat de regelgeving minder complex is, terwijl eerst ervaring kan worden opgedaan met dit voor Nederland nieuwe instrument. Voor een uitgebreidere toelichting wordt verwezen naar de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel alcoholslotprogramma (paragraaf 3.c.1). Daarin staat onder meer:
“Hoewel ik de overtuiging heb dat het instrument van het alcoholslot een adequaat middel is om in de beoogde gevallen de betrokken rijbewijshouder te leren onderscheid te maken tussen rijden en drinken, realiseer ik mij ook dat het laten rijden van zo’n rijbewijshouder in een vrachtwagen (bijvoorbeeld met gevaarlijke stoffen) of een bus (met bijvoorbeeld kinderen) op onbegrip zal kunnen stuiten. Het instrument alcoholslot is immers nog onbekend in Nederland. De consequentie van deze pragmatische keuze is dat houders van een C- en D-rijbewijs, waaronder beroepschauffeurs, derhalve gedurende de periode dat ze aan het ASP deelnemen, geen bus of vrachtwagen mogen besturen omdat het rijbewijs voor deze categorieën ongeldig is verklaard. (…) Er is niet voor gekozen een uitzondering te maken voor bestuurders die het rijbewijs voor hun werk nodig hebben. Juist van deze categorie bestuurders mag een bijzonder verantwoordelijkheidsgevoel worden verwacht ten opzichte van de medeweggebruikers. Terecht wijst het OPV (Overlegorgaan Personenvervoer, toev. vzr) er in zijn advies op dat degene die professioneel deelneemt aan het verkeer geen alcohol behoort te drinken. Het is tevoren bekend dat verkeersdelicten die buiten werktijd zijn begaan, gevolgen kunnen hebben voor de rijbevoegdheid in het algemeen en voor het werk als daarvoor van het rijbewijs gebruik moet worden gemaakt. Het feit dat men als gevolg van het in eigen tijd begaan van een zwaar verkeersdelict een maatregel opgelegd krijgt die ertoe leidt dat men de voor het werk benodigde rijbevoegdheid verliest, behoort tot de risicosfeer van de betrokken bestuurder zelf.”
2.15 Op basis van voorgaande motivering heeft het bevoegd gezag er bewust voor gekozen het instrument van het alcoholslotprogramma (nog) niet in te zetten voor zover het een C- of D-rijbewijs betreft. Het bevoegd gezag vindt daarvoor rechtvaardiging in het bijzonder verantwoordelijkheidsgevoel dat van beroepschauffeurs wordt verwacht. Het belang van de beroepschauffeurs is daarmee ondergeschikt geacht aan het belang van de maatschappelijke aanvaardbaarheid. Zoals de Afdeling in de hiervoor genoemde uitspraak heeft overwogen is het thans niet aan de voorzieningenrechter de betrokken belangen naar eigen inzicht en derhalve anders vast te stellen.
2.16 Verzoeker heeft verder betoogd dat de opgelegde maatregel is aan te merken als een criminal charge in de zin van artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), zodat de rechter de opgelegde sanctie vol aan het evenredigheidsbeginsel dient te toetsen. Het rijbewijs van verzoeker is voor de duur van 24 maanden ongeldig verklaard. In de uitspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 13 december 2005 (Nilsson/Zweden) is geoordeeld dat het intrekken van het rijbewijs voor de duur van achttien maanden een sanctie vormde die enkel op basis van de zwaarte daarvan diende te worden aangemerkt als “criminal charge”. Het belang van verzoeker bij het rijbewijs – en daarmee behoud van zijn baan en inkomen – weegt zwaarder dan het belang dat de minister in de memorie van toelichting naar voren heeft gebracht. Ook de financiële verplichtingen die samenhangen met deelname aan het alcoholslotprogramma maken dat het evenredigheidsbeginsel wordt geschonden. De kosten hiervan zullen € 1.500,- tot € 2.250,- per jaar bedragen en verzoeker is gelet op zijn inkomen niet in staat dit te betalen.
2.17 In de memorie van toelichting is over de aanleiding voor de invoering van het alcoholslotprogramma – voor zover van belang – het volgende opgenomen (blz. 7-9):
“Op basis van een uitgebreide case-control studie van de SWOV (Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid, toev. vzr) in het politiedistrict Tilburg (Mathijssen & Houwing, 2004) komt de SWOV tot de conclusie dat minstens een kwart van de verkeersdoden in Nederland het gevolg is van alcoholgebruik. Dit zou dan voor 2006 neerkomen op ruim 200 verkeersdoden als gevolg van alcoholgebruik. Voor 2007 zou dit neerkomen op ongeveer hetzelfde aantal. Driekwart van deze slachtoffers wordt veroorzaakt door bestuurders met een bloedalcoholgehalte van 1,3 promille of meer. (Mathijssen en Houwing 2005). Jaarlijks laat mijn ministerie door de directie Verkeer en Scheepvaart (DVS; voorheen AVV) onderzoek verrichten naar het aantal overtreders van de alcohollimiet in weekendnachten. In de afgelopen jaren blijkt uit dit onderzoek dat het totale aantal overtreders weliswaar afneemt, maar dat het aantal zware drinkers (>1,3 promille) niet significant is afgenomen. (…) Het doel voor 2020 is een reductie van het aantal verkeersdoden in zijn algemeenheid te bewerkstelligen van 791 in 2007 tot maximaal 500 (…). Dit brengt met zich mee dat ook het aantal alcoholgerelateerde doden omlaag moet. Een concreet aantal is hierbij voor deze categorie niet vastgesteld, maar gelet op het feit dat het totaal aantal verkeersslachtoffers voor een groot deel bestaat uit alcoholgerelateerde verkeersslachtoffers, zullen ook voor deze categorie verkeersslachtoffers specifieke maatregelen nodig zijn. Daarom zal gelet op het bovenstaande vooral moeten worden ingezet op de zware overtreder.
(…)
Dit brengt mij tot de conclusie dat nieuwe instrumenten nodig zijn om weer een gunstige trend tot stand te brengen. (…)
Zo’n nieuw instrument is naar mijn mening het alcoholslotprogramma. Doel hiervan is om de deelnemer te leren een scheiding aan te brengen tussen het gebruik van alcohol en het besturen van een motorrijtuig. (…) Aan de verplichting tot inbouw van een alcoholslot kan de verplichting worden gekoppeld om een begeleidingsprogramma te volgen. Hierbij worden de gegevens uit het slot periodiek uitgelezen en wordt betrokkene gemotiveerd zonder alcohol te gaan rijden. (…)
Bestuurders bij wie in het motorrijtuig een alcoholslot is ingebouwd, vallen tijdens het rijden in zo’n motorrijtuig veel minder vaak in herhaling dan bestuurders met een onvoorwaardelijke ontzegging van de rijbevoegdheid of een ongeldigverklaring van het rijbewijs. Dat blijkt uit diverse onderzoeken in de Verenigde Staten, Canada en Zweden. Bij de onderzoeken die sinds 1997 zijn uitgevoerd (…), recidiveerden deelnemers aan het alcoholslotprogramma gemiddeld 80% minder vaak. Het alcoholslotprogramma kan daarom een wezenlijke bijdrage leveren aan het bereiken van de hierboven beschreven doelstelling. (…)”.
2.18 Uit de wetsgeschiedenis, zoals hiervoor in weergegeven, blijkt dat het opleggen van een alcoholslotprogramma een maatregel is die beoogt het aantal verkeersslachtoffers terug te dringen. Er wordt een alcoholslot in een motorrijtuig van de rijbewijscategorie B ingebouwd en de deelnemer dient een begeleidingsprogramma te volgen. De duur van het programma is (minimaal) twee jaar. Tijdens de deelname aan het programma blijft de deelnemer over het rijbewijs van de categorie B beschikken. Gelet op het met de maatregel beoogde doel, de aard en de zwaarte van de maatregel en het ontbreken van een punitief karakter ervan, is de maatregel naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet aan te merken als een straf of een sanctie. Dat de deelnemer de kosten van deelname aan het alcoholslotprogramma dient te betalen kan niet tot een ander oordeel leiden, omdat deze kosten moeten worden voldaan voor de uitvoering van het programma en geen boete betreffen. Het betoog van verzoeker faalt dus.
2.19 Volgens verzoeker heeft verweerder het gelijkheidsbeginsel geschonden, omdat bezitters van het rijbewijs B zonder dat daarvoor een rechtvaardiging bestaat anders worden behandeld dan bezitters van het rijbewijs C. Hierin volgt de voorzieningenrechter verzoeker niet. Er is geen sprake van gelijke gevallen, nu bestuurders die in het bezit zijn van alleen het rijbewijs B niet op een lijn zijn te stellen met bestuurders die ook in het bezit zijn van rijbewijs C. Iedere rijbewijshouder van de categorie C wordt gelijk getroffen en er zijn geen rijbewijshouders van de categorie C zonder dat zij ook houder zijn van de categorie B, zodat in dat opzicht ook sprake is van gelijke behandeling.
2.20 Hoewel de voorzieningenrechter begrijpt dat het besluit van verweerder zeer verstrekkende gevolgen voor verzoeker kan hebben, is verweerder op grond van artikel 131, eerste lid, aanhef en onder b van de Wvw, in samenhang met artikel 17, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling verplicht om een alcoholslotprogramma op te leggen en is hij op grond van artikel 132b, tweede lid, van de Wvw in dat geval tevens verplicht het rijbewijs van betrokkene ongeldig te verklaren voor alle categorieën, met uitzondering van de categorie AM. Verweerder heeft daarbij geen beoordelingsvrijheid, zodat met het belang van verzoeker bij het behoud van zijn vrachtwagenrijbewijs geen rekening kan en mag worden gehouden.
2.21 Gelet op het voorgaande is het niet waarschijnlijk dat het bestreden besluit in bezwaar niet in stand zal blijven en bestaat geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening. Het verzoek daartoe wordt derhalve afgewezen.
2.22 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Janse van Mantgem, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van R.I. ten Cate, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 april 2012.
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.