Uitspraak
vonnis
RECHTBANK HAARLEM
Sector civiel recht
zaaknummer / rolnummer: 174622 / HA ZA 10-1444
Vonnis van 16 november 2011
in de zaak van
[eiser],
wonende te Wognum, gemeente Medemblik,
eiser,
advocaat mr. P.F.M. Deijkers,
tegen
de publiekrechtelijke rechtspersoon
HOOGHEEMRAADSCHAP HOLLANDS NOORDERKWARTIER,
zetelend te Edam, gemeente Edam-Volendam,
gedaagde,
advocaat mr. I.H. van den Berg.
Partijen zullen hierna [eiser] en het Hoogheemraadschap genoemd worden.
1. De procedure
1.1. Het verloop van de procedure blijkt uit:
- het tussenvonnis van 15 december 2010;
- het proces-verbaal van comparitie van 11 juli 2011.
1.2. Ten slotte is vonnis bepaald.
2. De feiten
2.1. Bij besluit van 7 mei 2008 heeft het Hoogheemraadschap aan [eiser] lasten onder dwangsom opgelegd in verband met overtreding van het Lozingenbesluit open teelt en veehouderij (het Lozingenbesluit). Daarbij is de hoogte van de dwangsom bepaald op € 5 per boom per week (uitgaande van 1000 fruitbomen derhalve € 5.000 per week) met een maximum van € 20.000.
In dit besluit zijn de lasten als volgt omschreven:
"U kunt voorkomen dat u de dwangsom gaat verbeuren.
Dit doet u door:
- uiterlijk vanaf 1 maand na dagtekening van deze brief te voldoen aan de voorschriften gemeld in artikelen (…) van het Lozingenbesluit.
- het kappen van de ongeveer 837 fruitbomen die staan in de teeltvrije zone, op de oostkant van uw perceel (kadastrale gegevens: WNMOO, sectie O, perceel nr. 186), op een afstand van minder dan 3 meter van de insteek van het talud van de naastgelegen watergang (…)
- het kappen van ongeveer 167 fruitbomen die staan in de teeltvrije zone op de oost kant het smalle perceel, (kadastrale gegevens: WNMOO, sectie O, perceel nr. 189), op een afstand van minder dan 1,5 meter van de insteek van het talud van de naastgelegen watergang.
- Tevens dient u een keuze te maken tussen één van de in het Lotv [rechtbank: Lozingenbesluit] beschreven maatregelen (…), anders bedraagt de teeltvrije zone 9 meter (…)"
2.2. Tegen het onder 2.1 genoemde besluit heeft [eiser] op 17 juni 2008 bezwaar gemaakt. Op dezelfde dag heeft [eiser] de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Dit verzoek is ter zitting behandeld op 21 juli 2008. Bij uitspraak van 31 juli 2008 heeft de voorzitter van de AbRS het onder 2.1 genoemde besluit geschorst tot zes weken na de bekendmaking van de beslissing op het bezwaar (met dien verstande dat indien binnen die termijn wordt verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening, de schorsing doorloopt totdat op dat verzoek is beslist).
Daarbij heeft de voorzitter vastgesteld dat zich op perceel O 186 veel minder bomen in de teeltvrije zone bevinden dan het in de last genoemde aantal van 837 en overwogen dat het Hoogheemraadschap in strijd met artikel 3:2 Algemene wet bestuursrecht (Awb) bij de voorbereiding van het besluit van 7 mei 2008 in zoverre niet de nodige kennis heeft vergaard omtrent de relevante feiten (Vz AbRS 31 juli 2008, r.o. 2.4.2.).
2.3. Bij beslissing op bezwaar van 16 januari 2009 heeft het Hoogheemraadschap het bezwaar van [eiser] gedeeltelijk gegrond verklaard en de lasten aangepast in die zin dat [eiser]
345 fruitbomen moet kappen op perceel O 186, 492 fruitbomen op perceel O 187 en 167 fruitbomen op perceel O 189. Voor het overige heeft het Hoogheemraadschap het bezwaar ongegrond verklaard.
2.4. Tegen deze beslissing op bezwaar heeft [eiser] binnen zes weken na de bekendmaking ervan beroep ingesteld bij de AbRS en een verzoek om voorlopige voorziening gedaan.
De voorzitter heeft bij uitspraak van 26 mei 2009 het besluit van 16 januari 2009 geschorst.
Bij uitspraak van 9 september 2009 heeft de AbRS het beroep ongegrond verklaard.
2.5. In december 2009 heeft [eiser] de betreffende fruitbomen verwijderd.
2.6. Op 3 maart 2010 is aan [eiser] een dwangbevel betekend tot betaling van de verbeurde dwangsommen ad € 20.000, vermeerderd met € 84,63 aan kosten.
2.7. [eiser] heeft bij brief van 10 januari 2010 het Hoogheemraadschap verzocht de opgelegde last onder dwangsom in te trekken. Bij besluit van 18 februari 2010 heeft het Hoogheemraadschap dit verzoek afgewezen. Tegen dit besluit heeft [eiser] bezwaar gemaakt bij het Hoogheemraadschap en voorts een verzoek om voorlopige voorziening ingediend bij de voorzitter van de AbRS. De voorzitter heeft bij uitspraak van 10 maart 2010 dit verzoek om voorlopige voorziening afgewezen.
3. Het geschil
3.1. [eiser] vordert samengevat - dat de rechtbank het dwangbevel vernietigt, althans het Hoogheemraadschap de bevoegdheid tot tenuitvoerlegging ontzegt, met veroordeling van het Hoogheemraadschap in de proceskosten.
3.2. [eiser] voert ter onderbouwing van zijn vordering aan dat de schorsingsuitspraken van de voorzitter van de AbRS het gehele dwangsombesluit omvatten, zodat de lasten onder dwangsom pas geëffectueerd kunnen worden vanaf 9 september 2009 en van [eiser] ook pas vanaf die datum kon worden gevergd dat hij aan die lasten voldoet. Vanaf 9 september 2009 had een nieuwe begunstigingstermijn moeten worden gesteld. De heer Voeten van het Hoogheemraadschap heeft [eiser] op 18 september 2009 de gelegenheid gegeven om uiterlijk op 1 december 2009 de bomen te rooien en daarmee alsnog te voldoen aan de bepalingen van het Lozingenbesluit. Nu [eiser] hieraan heeft voldaan, is er geen sprake van overtreding van de last en zijn derhalve geen dwangsommen verbeurd. Voorts stelt [eiser] dat in het dwangsombesluit niet duidelijk was vermeld op welk perceel de betreffende bomen staan, dat deze fout pas is hersteld bij het op bezwaar genomen besluit van 16 januari 2009 en dat om die reden de dwangsom geen stand kan houden. Ten slotte voert [eiser] aan dat het Hoogheemraadschap door betaling van het volledige bedrag van € 20.000 te vorderen, terwijl [eiser] op 17 juni 2008 een (door de voorzitter van de AbRS nadien gehoneerd) schorsingsverzoek heeft ingediend, misbruik maakt van haar bevoegdheid.
3.3. Het Hoogheemraadschap voert ten verwere aan dat, nu het dwangsombesluit formele rechtskracht heeft, van de rechtmatigheid van dat besluit moet worden uitgegaan. Nu de overtreding niet binnen vier weken na het einde van de begunstigingstermijn ongedaan is gemaakt, waren de dwangsommen ten tijde van de schorsing van het dwangsombesluit op 31 juli 2008 reeds tot het maximum verbeurd. Het Hoogheemraadschap stelt zich op het standpunt dat de invordering van de verbeurde dwangsommen niet onrechtmatig is jegens [eiser] en dat daarmee ook geen misbruik van bevoegdheid wordt gemaakt. Het moet aan [eiser] zelf worden toegerekend dat het dwangsombesluit niet tijdig is geschorst, aldus het Hoogheemraadschap.
4. De beoordeling
4.1. Het verzet is tijdig en op de juiste wijze ingesteld, zodat [eiser] in zoverre in zijn verzet kan worden ontvangen.
4.2. [eiser] heeft bezwaar en beroep ingesteld tegen het besluit tot oplegging van meergenoemde lasten onder dwangsom van 7 mei 2008. Hij heeft daarmee gebruik gemaakt van een met voldoende waarborgen omklede administratiefrechtelijke rechtsgang. Nu de bestuursrechter niet is overgegaan tot vernietiging van het dwangsombesluit, dient de burgerlijke rechter ervan uit te gaan dat dat besluit zowel wat de wijze van totstandkoming als wat zijn inhoud betreft juist is.
Ter comparitie heeft [eiser] gesteld dat hij geen oppervlaktewater heeft vervuild en dat dit ook niet door monsterneming is aangetoond en verder dat de hele procedure zijns inziens anders had kunnen verlopen als het Hoogheemraadschap meer kennis had gehad van de ruilverkaveling ter plaatse van zijn gronden. Deze door [eiser] ingenomen stellingen kunnen echter in de onderhavige verzetsprocedure niet meer aan de orde komen, nu deze in de bestuursrechtelijke procedure naar voren hadden kunnen worden gebracht en blijkens de uitspraken van de (voorzitter van de) AbRS ook door [eiser] naar voren zijn gebracht. Met de uitspraak van de AbRS van 9 september 2009 staat thans tussen partijen vast dat [eiser] ten tijde van het opleggen van de lasten onder dwangsom het Lozingenbesluit heeft overtreden en voorts dat de gevolgen van handhavend optreden niet zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het Hoogheemraadschap van handhaving had dienen af te zien.
4.3. Ter beoordeling ligt in deze procedure uitsluitend voor of het Hoogheemraadschap met de invordering onrechtmatig handelt jegens [eiser]. De rechtbank overweegt ter beantwoording van die vraag het volgende.
4.4. Een opgelegde dwangsom wordt van rechtswege verbeurd, zodra de opgelegde last niet wordt nagekomen na ommekomst van de begunstigingstermijn. Anders dan [eiser] heeft aangevoerd is de omstandigheid dat pas enige tijd later bij controles door het Hoogheemraadschap is geconstateerd dat de bomen niet waren verwijderd daarbij niet van belang.
4.5. De rechtbank begrijpt de ter comparitie namens [eiser] ingenomen stelling dat in het dwangsombesluit niet duidelijk was vermeld op welk perceel de betreffende bomen staan, dat deze fout pas is hersteld bij het op bezwaar genomen besluit van 16 januari 2009 en dat om die reden de dwangsom geen stand kan houden aldus dat [eiser] hiermee bedoelt te stellen dat geen dwangsommen worden verbeurd over de periode dat de onjuiste perceelsaanduiding niet is hersteld. Met betrekking tot deze stelling, die ten dele doel treft, overweegt de rechtbank als volgt.
4.6. Bij beslissing op bezwaar van 16 januari 2009 heeft het Hoogheemraadschap het bezwaar van [eiser] gedeeltelijk gegrond verklaard en de lasten aangepast. Voor het overige heeft het Hoogheemraadschap het bezwaar ongegrond verklaard.
De rechtbank stelt vast dat het Hoogheemraadschap daarmee (ingevolge het bepaalde in artikel 7:11, tweede lid, Awb) het (primaire) dwangsombesluit heeft herroepen voor zover dat ziet op de last tot het verwijderen van de zich op perceel O 186 in de teeltvrije zone bevindende bomen voor zover dat er meer zijn dan 345, en in de plaats daarvan een nieuw besluit heeft genomen waarbij aan [eiser] de last is opgelegd de 492 zich op perceel O 187 in de teeltvrije zone bevindende bomen te verwijderen.
Nu in dit nieuwe besluit niets is bepaald over de aanvang en duur van de begunstigingstermijn, moet worden aangenomen dat ook aan dit besluit een begunstigingstermijn van een maand is verbonden ingaande op de datum van het besluit, zijnde 16 januari 2009.
4.7. Dat voor [eiser] nooit onduidelijkheid heeft bestaan over de te verwijderen bomen, zoals door het Hoogheemraadschap ter comparitie is aangevoerd, is door het Hoogheemraadschap niet onderbouwd en kan ook overigens niet tot een ander oordeel leiden. Een last onder dwangsom behoeft met het oog op de rechtszekerheid een voldoende duidelijke omschrijving opdat de betrokkene weet welke feitelijke gedraging van hem wordt verwacht ter beëindiging van een illegale situatie. Kennelijk was het (ook) in de ogen van het Hoogheemraadschap - nadat de voorzitter van de AbRS mede vanwege deze onjuistheid het dwangsombesluit had geschorst - noodzakelijk om het dwangsombesluit in bezwaar deels te herroepen teneinde de beschrijving van een van de lasten aan te passen. Van [eiser] kan onder deze omstandigheden niet worden gevergd dat hij - voorafgaand aan en vooruitlopend op een nog te nemen aangepast dwangsombesluit - reeds aan die last voldoet.
4.8. Met de schorsing van het besluit op bezwaar door de voorzitter van de AbRS is ook de bij dat besluit opgelegde last onder dwangsom (met betrekking tot de 492 bomen op perceel O 187) geschorst. Deze schorsing is geëindigd door de ongegrondverklaring van het beroep door de AbRS op 9 september 2009. Met ingang van die datum is de (door de schorsing niet eerder aangevangen) aan deze last verbonden begunstigingstermijn gaan lopen. Tussen partijen is niet in geschil dat de heer Voeten namens het Hoogheemraadschap op 18 september 2009, en daarmee vóór het einde van de begunstigingstermijn, ermee heeft ingestemd dat [eiser] deze bomen uiterlijk op 1 december 2009 zou rooien, hetgeen moet worden beschouwd als een verlenging van de begunstigingstermijn.
Nu [eiser] de bomen daadwerkelijk voor 1 december 2009 heeft gerooid, is ten aanzien van deze (492) bomen geen sprake van overtreding van de last, en zijn daarom geen dwangsommen verbeurd. Het Hoogheemraadschap heeft deze dwangsommen ten onrechte als verbeurd beschouwd en ingevorderd. Het verzet is in zoverre gegrond.
4.9. Op de aanvang van de begunstigingstermijn die verbonden was aan het verwijderen van de overige bomen in de teeltvrije zone (345 bomen op perceel O 186 en 167 bomen op perceel O 189, hierna: de overige bomen) heeft het besluit op bezwaar geen wijziging gebracht, nu het primaire dwangsombesluit in bezwaar is gehandhaafd. Ten aanzien van deze last is de begunstigingstermijn dan ook aangevangen op 8 mei 2008 en geëindigd op 7 juni 2008.
Nu vaststaat dat [eiser] niet binnen vier weken na het verstrijken van de begunstigingstermijn de overige bomen heeft verwijderd, was op 5 juli 2008 de met betrekking tot deze bomen bepaalde maximale dwangsom geheel verbeurd. Dit betreft een bedrag van
(4 weken x 512 bomen x € 5 = ) € 10.240,00.
De maximale dwangsom voor de overige bomen was al geheel verbeurd op het moment dat het dwangsombesluit door de voorzitter van de AbRS werd geschorst. Nu deze schorsing geen terugwerkende kracht heeft brengt de schorsing van het dwangsombesluit in het reeds verbeurd zijn van de maximale dwangsom geen verandering. Wel is met het schorsingsbesluit de bevoegdheid van het Hoogheemraadschap om tot invordering van de verbeurde dwangsommen over te gaan, opgeschort.
4.10. Met de uitspraak van de AbRS van 9 september 2009 is de opschorting van de invorderingsbevoegdheid geëindigd. Het Hoogheemraadschap was dan ook vanaf dat moment in beginsel gerechtigd om de verbeurde dwangsommen ter zake van de overige bomen bij dwangbevel in te vorderen. Alleen in geval van (zeer) bijzondere omstandigheden kan de gemeente dit recht worden ontzegd. De enkele omstandigheid dat de illegale situatie ten tijde van de invordering inmiddels is beëindigd - zoals [eiser] heeft aangevoerd - is daarvoor onvoldoende. Immers, het opleggen van een last onder dwangsom moet worden aangemerkt als een reparatoire maatregel, die is gericht op het voorkomen dan wel beëindigen van een illegale situatie binnen de daarbij gestelde termijn. De daadwerkelijke invordering van verbeurde dwangsommen vormt een logisch sluitstuk van het eerder genomen dwangsombesluit. Wanneer inning achterwege gelaten moet worden omdat op enig moment - in dit geval anderhalf jaar na het verstrijken van de begunstigingstermijn en nadat de behandeling van het beroep tegen het dwangsombesluit tot een einde is gekomen - alsnog aan de last wordt voldaan, zou de dwangsombeschikking het karakter van dwangmiddel verliezen.
4.11. De stelling van [eiser] dat hij er op grond van de door Voeten op 18 september 2009 gedane toezegging gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat reeds verbeurde dwangsommen door het Hoogheemraadschap niet meer zouden worden geïnd wanneer hij de overige bomen uiterlijk 1 december 2009 zou hebben gerooid, wordt verworpen. Gesteld noch gebleken is dat Voeten expliciet met betrekking tot de reeds verbeurde dwangsommen heeft toegezegd dat deze niet meer geïnd zouden worden. De rechtbank acht veeleer aannemelijk dat, zoals verweerder heeft aangevoerd, het overleg van Voeten met [eiser] plaatsvond om te bezien of in de na ongegrondverklaring van het beroep ontstane - nog immer illegale - situatie door het Hoogheemraadschap opnieuw handhavend moest worden opgetreden of dat [eiser] bereid was vrijwillig de met het Lozingenbesluit strijdige situatie (alsnog) te beëeindigen.
4.12. De omstandigheid dat de behandeling van het door [eiser] op 17 juni 2008 ingediende schorsingsverzoek door de voorzitter van de AbRS dermate lang heeft geduurd dat de schorsingsuitspraak pas is gedaan toen de dwangsommen al volledig waren verbeurd, staat, anders dan [eiser] betoogt, niet aan rechtmatige invordering van deze dwangsommen door het Hoogheemraadschap in de weg. Het ligt immers op de weg van de verzoeker van een voorlopige voorziening om het verzoek tijdig in te dienen en - wanneer vertraging in de behandeling dreigt op te treden - zonodig aan te dringen op spoedige behandeling.
Dat [eiser] zelf het schorsingsverzoek heeft ingediend nadat zijn accountant hem dit aanraadde en dat hij zich overigens daarbij niet van bijstand heeft voorzien, ligt in zijn risicosfeer en doet aan het voorgaande niet af.
4.13. Het vorenoverwogene leidt de rechtbank tot de conclusie dat het door [eiser] ingestelde verzet gegrond is voor zover door het Hoogheemraadschap bij dwangbevel meer dan € 10.240,00, vermeerderd met € 84,63 aan kosten, wordt ingevorderd en voor het overige ongegrond.
4.14. [eiser] zal als de grotendeels in het ongelijk gestelde partij in de proceskosten worden veroordeeld. De kosten aan de zijde van het Hoogheemraadschap worden begroot op:
- vast recht € 263,00
- salaris advocaat 904,00 (2,0 punten × tarief EUR 452,00)
Totaal € 1.167,00
5. De beslissing
De rechtbank
5.1. verklaart het verzet tegen het dwangbevel gegrond voor zover daarbij meer dan € 10.324,63 wordt ingevorderd en stelt het dwangbevel in zoverre buiten werking,
5.2. verklaart het verzet voor het overige ongegrond,
5.3. veroordeelt [eiser] in de proceskosten, aan de zijde van het Hoogheemraadschap tot op heden begroot op € 1.167,00,
5.4. verklaart dit vonnis wat betreft de kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mr. E. Jochem en in het openbaar uitgesproken op 16 november 2011.?