Uitspraak
RECHTBANK HAARLEM
Sector bestuursrecht
zaaknummers: AWB 11 - 3532
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 december 2011
in de zaken van:
Centrale Vereniging voor de Ambulante Handel en 18 individuele marktondernemers,
gevestigd te [vestigingsplaats],
eisers,
tegen:
het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 11 oktober 2010 heeft verweerder besloten de weekmarkt van woensdag 13 oktober 2010 op het marktplein van [plaatsnaam] te verplaatsen naar de [adres] in verband met het plaatsvinden van de jaarlijkse najaarskermis op het marktplein in [plaatsnaam].
Tegen dit besluit hebben 19 individuele marktondernemers, te weten [namen], bij brief van 12 november 2010 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 24 mei 2011 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en het bestreden besluit met verbetering en aanvulling van de gronden in stand gelaten.
Tegen dit besluit heeft de Centrale Vereniging voor de Ambulante Handel (hierna: CVAH) voor zichzelf en namens 18 particuliere marktondernemers, te weten: [namen], bij brief van 24 juni 2011, aangevuld bij brief van 8 juli 2011, beroep ingesteld.
Verweerder heeft op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van 1 november 2011, alwaar de CVAH is vertegenwoordigd door [naam]. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. M. van Eijsden en mr. S. Westenberg, beiden werkzaam bij de gemeente Zaanstad.
2. Overwegingen
2.1 De rechtbank dient allereerst ambtshalve de ontvankelijkheid van eisers te onderzoeken
2.2 Ingevolge artikel 6:13 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan geen beroep bij de administratieve rechter worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen bezwaar heeft ingesteld.
2.3 Vast staat dat de CVAH geen bezwaar heeft ingesteld tegen het besluit van 11 oktober 2010. Voorts is geen omstandigheid aangevoerd op grond waarvan dit de CVAH redelijkerwijs niet kan worden verweten. Gelet hierop is het beroep van de CVAH niet-ontvankelijk.
2.4 De rechtbank stelt voorts vast dat de CVAH desgevraagd slechts schriftelijke machtigingen heeft overgelegd van [namen]. Gelet op artikel 8:24, tweede lid van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:6 van Pro de Awb, zijn de marktondernemers waarvan geen schriftelijke machtiging is overgelegd, te weten [namen], niet-ontvankelijk in hun beroep.
2.5 Ten aanzien van de inhoudelijke beoordeling van het geschil overweegt de rechtbank als volgt.
2.6 Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Marktverordening kan het college, indien dringende redenen hiertoe noodzaken, tijdelijk een andere plaats voor het houden van de markt aanwijzen.
2.7 Verweerder heeft in maart 2010 besloten de najaarskermis, die de voorgaande jaren plaatsvond op locatie [naam], in 2010 te verplaatsen naar het marktplein en de duur van de kermis met enkele dagen uit te breiden. Dit besluit is op dat moment niet bekend gemaakt.
Gelet op de aanwezigheid van de kermis op het marktplein heeft verweerder bij besluit van 11 oktober 2010 besloten de weekmarkt die normaliter op woensdag plaatsvindt op het marktplein, op woensdag 13 oktober 2010 te verplaatsen naar de [adres].
2.8 De rechtbank overweegt dat hoewel de verplaatsing al heeft plaatsgevonden en niet meer ongedaan kan worden gemaakt, eisers evenwel procesbelang hebben bij een inhoudelijk beoordeling van hun beroep, aangezien zij stellen als gevolg van het bestreden besluit schade te hebben geleden. De rechtbank ziet gelet hierop dan ook aanleiding het beroep inhoudelijk te behandelen.
2.9 Eisers betogen dat het organiseren van een kermis niet kan worden aangemerkt als dringende gebeurtenis, zodat verweerder niet heeft kunnen overgaan tot verplaatsing van de weekmarkt.
Zij betogen voorts dat verweerder na afweging van de belangen niet in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen, nu verweerder geen juist gewicht heeft toegekend aan het belang van de marktondernemers. Zo is ten onrechte geen nadeelcompensatie toegekend. De wel door verweerder getroffen compenserende maatregelen bestaande uit het plaatsen van advertenties in huis- aan huisbladen, het uitdelen van flyers, het inzetten van een medewerker om bezoekers naar de locatie van de weekmarkt te verwijzen en de inzet van een extra marktmeester, zijn volgens eisers onvoldoende om het geleden nadeel dat zij ondervinden van de verplaatsing van de markt te compenseren. Zij onderbouwen hun betoog dat verplaatsing van de weekmarkt omzetschade met zich brengt met een verwijzing naar het rapport “Effecten van evenementen op de locatie van de warenmarkt” uit 2004 van het Hoofdbedrijfschap Detailhandel.
Eisers wijzen in dit verband ook op het feit dat zij hun schade niet hebben kunnen beperken omdat de verplaatsing pas in oktober aan hen is medegedeeld, terwijl bij verweerder reeds in maart bekend was dat de weekmarkt op 13 oktober zou moeten wijken voor de kermis.
2.10 In de toelichting bij artikel 2 van Pro de marktverordening is te lezen dat dringende redenen kunnen zijn situaties op de gebruikelijke marktterreinen die het houden van de markt feitelijk onmogelijk maakt, dan wel situaties die voor zowel vergunninghouders of bezoekers van de markt nopen tot een tijdelijke andere plaats.
Hoewel de rechtbank van oordeel is dat de toelichting te ruim geformuleerd is en de mogelijkheid schept om ook in niet dringende gevallen – bij ‘feitelijke onmogelijkheid’ - de markt te verplaatsen, acht zij de aanwezigheid van de kermis op het marktplein een omstandigheid als bedoeld in artikel 2 van Pro de marktverordening, die noopt tot tijdelijke verplaatsing van de weekmarkt. De omstandigheid dat de kermis een jaarlijks terugkerend evenement is, neemt naar haar oordeel niet weg dat het een bijzonder evenement is waarvoor verweerder tijdelijk een locatie dient te vinden die uiteraard normaliter in gebruik is voor andere doeleinden. Verweerder was derhalve bevoegd om het besluit om de markt te verplaatsen te nemen.
2.11 Aan de orde is vervolgens de vraag of de belangen van eisers voldoende zijn betrokken in de besluitvorming en met name of het besluit de markt te verplaatsen niet onevenredig nadelige gevolgen heeft voor eisers. Ook indien het besluit op zichzelf rechtmatig genomen is, kan immers grondslag bestaan voor vergoeding van de daaruit voortvloeiende onevenredige schade, in de vorm van nadeelcompensatie. Daarbij dient te worden bezien of de gevolgen van het bestreden besluit een abnormale last voor eisers betekenen en buiten het normale ondernemersrisico vallen. Om dit te bepalen moeten alle van belang zijnde omstandigheden van het geval in acht worden genomen. Van belang kan hierbij onder meer zijn enerzijds de aard van de overheidshandeling en het gewicht van het daarmee gediende belang alsmede in hoeverre die handeling en de gevolgen daarvan voorzienbaar zijn voor de derde die als gevolg daarvan schade lijdt, en anderzijds de aard en de omvang van de toegebrachte schade, (zie onder andere de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 21 juni 2006 LJN: AX9047).
2.12 Verweerder heeft verklaard dat de beslissing om de kermis weer naar de huidige locatie terug te plaatsen is ingegeven door het feit dat de locatie [naam] geen succes was. Bij de beslissing om, gelijktijdig met de verplaatsing, tevens tot verlenging van de duur van de kermis met twee dagen over te gaan, hebben – zo heeft verweerder ter zitting erkend – vooral financiële belangen van de gemeente een rol gespeeld.
De rechtbank stelt vast dat niet de verplaatsing van de kermis maar de verlenging van de duur ervan de noodzaak voor de verplaatsing van de markt heeft gevormd en dat de verlenging vooral de financiële belangen van de gemeente heeft gediend. Voort constateert zij dat voor zover voor eisers voorzienbaar had kunnen zijn dat de kermis ooit weer naar haar oorspronkelijke locatie terug zou kunnen keren – de kermis is wel meer dan acht jaar op een andere locatie geweest - verlenging van de kermis in ieder geval niet voorzienbaar was voor eisers, nu de duur van de kermis in 2010 voor het eerst is verlengd. Tenslotte stelt zij vast dat gevolgen van het besluit in belangrijke mate ten laste komen van eisers als vaste gebruikers van het marktterrein op woensdagen. Dat het besluit pas op 11 december 2010 aan eisers is bekendgemaakt betekent bovendien dat zij de nadelige gevolgen van het besluit niet hebben kunnen beperken. Alhoewel de aard en de omvang van de schade die eisers stellen te hebben geleden als gevolg van de verplaatsing op dit moment nog niet met concrete omzetcijfers is onderbouwd, hebben eisers niettemin door overlegging van het rapport “Effecten van evenementen op de locatie van de warenmarkt” uit 2004 van het Hoofdbedrijfschap Detailhandel, naar oordeel van de rechtbank in voldoende mate aannemelijk gemaakt dat verplaatsing van de weekmarkt naar een ander locatie kan leiden tot omzetschades van 20% tot 50%.
2.13 Gelet de bovengenoemde omstandigheden kan niet zonder meer worden gesteld dat er geen aanleiding bestaat om aan eisers nadeelcompensatie toe te kennen voor uit het bestreden besluit voortvloeiende schade. Verweerder had eisers dan ook in de gelegenheid moeten stellen hun stelling dat zij schade hebben geleden als gevolg van de verplaatsing van de weekmarkt, nader te onderbouwen en dit dienen te betrekken in de besluitvorming.
2.14 Ter zitting heeft verweerder nog naar voren gebracht dat hij eisers in verband met de verplaatsing van twee weekmarkten in 2011 compensatie, in de vorm van het niet heffen van stagelden, heeft aangeboden. Een deel van deze compensatie diende, zo is ter zitting verklaard, ook om de schade geleden bij de najaarsmarkt 2010 te compenseren. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder daarmee echter het gebrek in het bestreden besluit niet hersteld. De omstandigheid dat verweerder buiten het besluit om, een niet nader onderbouwde compensatie toe heeft gekend kan immers niet rechtzetten dat verweerder in het bestreden besluit heeft bepaald dat er geen sprake is van schade aan de zijde van eisers en eisers daarom ook niet om een nadere onderbouwing van hun eventuele schade heeft verzocht. Gelet hierop is het bestreden besluit in strijd met artikel 3:2 en Pro met artikel 7:12 van Pro de Awb genomen.
2.15 Het betoog van eisers dat verweerder ten onrechte niet heeft besloten op hun verzoek om toekenning van een vergoeding in verband met de gemaakte kosten voor rechtsbijstand als bedoeld in artikel 7:15, van de Awb, treft geen doel. Nu in het bestreden besluit is besloten tot ongegrond verklaring van de bezwaren en het primaire besluit niet is herroepen, kan hierin gelet op artikel 7:15, tweede lid, van de Awb niet anders worden gelezen dan dat het er tevens toe strekt het verzoek om vergoeding van de kosten die eisers in de bezwaarfase hebben moeten maken, af te wijzen.
2.16 Gelet op het vorenoverwogene is het beroep gegrond. Het bestreden besluit moet worden vernietigd.
2.17 Voorts bestaat aanleiding voor een proceskostenveroordeling ten aanzien van verweerder. Met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht is het gewicht van de zaak is bepaald op 1 (gemiddeld) en voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (het indienen van een beroepschrift en het verschijnen ter zitting) twee punten worden toegekend. Aangezien het primaire besluit niet is herroepen, is er geen grond voor vergoeding van in bezwaar gemaakte kosten.
3. Beslissing
De rechtbank:
3.1 verklaart het beroep van de CVAH niet-ontvankelijk;
3.2 verklaart het beroep van [namen] niet-ontvankelijk;
3.3 verklaart het beroep van [namen] gegrond;
3.4 vernietigt het bestreden besluit van 24 mei 2011;
3.5 veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad in de door eisers gemaakte proceskosten tot een bedrag van in totaal € 874,--, te betalen aan eisers;
3.6 wijst het meer of anders gevorderde af;
3.7 gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad het door eisers betaalde griffierecht van € 302,-- aan hen vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.E. Heyning-Huydecoper, rechter, in tegenwoordigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 december 2011.
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. Het hoger beroep dient te worden ingesteld door het indienen van een beroepschrift binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.