Uitspraak
RECHTBANK HAARLEM
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 09 - 338
uitspraak van de meervoudige kamer van 5 november 2010
in de zaak van:
Vereniging Dorp Vijfhuizen e.a.,
eisers,
gemachtigde: mr. drs. S.H. van der Kluit,
tegen:
het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer,
verweerder,
gemachtigde: mr. E.C. Berkouwer, advocaat te Haarlem,
derde partij
Libéma Exploitatie B.V.
gevestigd te Rosmalen,
gemachtigde: mr. M.G.J. Maas-Cooymans, advocaat te Rotterdam.
1. Procesverloop
Bij besluit van 2 december 2008, verzonden op 10 december 2008, heeft verweerder vrijstelling verleend van het bestemmingsplan “Staatsbos Floriade” teneinde het voormalige Floriadeterrein en de daarop aanwezige bebouwing te kunnen gebruiken als congres-, beurzen- en evenementencentrum. De vrijstelling is verleend voor een periode van 6 jaar.
Bij brief van 16 januari 2009, aangevuld bij brief van 16 februari 2009, hebben eisers tegen dit besluit beroep ingesteld.
Het beroep is gelijktijdig met het beroep inzake AWB 09/5955 behandeld ter zitting van 16 september 2010, [naam] en S. Lindenbergh, voorzitter van de Stichting Vrienden van het Floriadegebied, bijgestaan door hun gemachtigde, zijn verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, die werd bijgestaan door H. Plukkel, projectleider, E. Mollebrok, bouwplantoetser, mr K. Vreeker en A. van der Berg van Tauw. De derde partij was vertegenwoordigd door haar gemachtigde.
2. Overwegingen
2.1 Ter zitting hebben eisers allereerst aangevoerd dat verweerder niet alle stukken aan de rechtbank heeft doen toekomen en dat reeds hierom het beroep gegrond moet worden verklaard.
Ter zitting is niet aannemelijk geworden dat thans nog relevante stukken ontbreken. Verweerder heeft weliswaar in een laat stadium nog stukken ingezonden, maar deze waren eisers al bekend en de rechtbank heeft er kennis van genomen. Derhalve faalt deze grief.
2.2 Verder hebben eisers betoogd dat Libéma Exploitatie B.V. niet bevoegd is om als derde partij aan het geding deel te nemen, omdat niet duidelijk is welke rechtspersoon uit de Libémagroep de aanvraag heeft gedaan, aan welke rechtspersoon de vrijstelling is verleend en welke rechtspersoon ter zitting is verschenen.
In het besluit staat met zoveel woorden vermeld dat verweerder een besluit inzake de aanvraag van Libéma Exploitatie B.V heeft genomen. Volgens de verklaring van de gemachtigde van Libema, ter zitting afgelegd, vertegenwoordigt zij Libéma Exploitatie B.V. Deze rechtspersoon, hierna Libéma, kan dan ook als derde partij aan het geding deelnemen.
2.3 Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening ( hierna: WRO) kan de gemeenteraad, behoudens het gestelde in het tweede en derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk, intergemeentelijk of regionaal structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. De gemeenteraad kan de in de eerste volzin bedoelde vrijstellingsbevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders.
2.4 Libéma is voornemens om op het voormalige Floriadeterrein het congres-, beurzen- en evenementencentrum “Expo Haarlemmermeer” te realiseren. In en rondom het voormalige expositiegebouw van de Floriade of wel Het Glazen Dak, hierna het Expo-gebouw, zullen congressen, beurzen en evenementen worden georganiseerd van uiteenlopende aard, gericht op zowel de zakelijke markt als de consumentenmarkt. De betreffende grond, inclusief gebouw, is in het bestemmingsplan “Staatsbos Floriade” bestemd voor “Recreatieve Doeleinden III”.
Artikel 18 van Pro de planvoorschriften luidt voor zover hier van belang als volgt.
1. De gronden op de kaart aangewezen voor “Recreatieve Doeleinden III” zijn bestemd voor natuur en recreatieve doeleinden.
2. Op deze gronden zijn toegelaten:
a. gebouwen;
b. bouwwerken, geen gebouwen zijnde;
c. beheers of dienstwegen, parkeervoorzieningen, wandel-, fiets- en ruiterpaden;
d. groenvoorzieningen, parken en tuinen en uitsluitend binnen deelgebieden 1, 2 en 3 wegen (overzicht deelgebieden bijlage 1);
e. voorzieningen ten behoeve van recreatie; zoals sportvoorzieningen (met uitzondering van voorzieningen voor motorcross, modelvliegen en andere dergelijke geluidveroorzakende activiteiten), speelvoorzieningen en attracties met bijbehorende gebouwde voorzieningen, horecabedrijven, landgoederen, educatieve voorzieningen en verblijfsrecreatieve accommodaties waaronder mede wordt begrepen seizoenwoonverblijven, campings en recreatiecentra.
Het grootste deel van de oppervlakte van het landgoed bestaat uit vrij toegankelijk park: zeker niet meer dan 20% van de ruimte mag worden besteed aan bebouwing en voorzieningen (parkeermogelijkheden, wegen, privetuinen en terrassen);
f. waterpartijen.
2.5 Niet in geschil is dat de detailhandelsactiviteiten alsmede de geluidsveroorzakende activiteiten die met het houden van een beurs of evenement gepaard kunnen gaan
- verdergaande geluidveroorzakende activiteiten zijn niet toegestaan- in strijd zijn met gebruiksvoorschriften van het bestemmingsplan. De rechtbank heeft aan de hand van de bouwtekening ter zitting vastgesteld dat voor het overgrote gedeelte van het Expogebouw, de expositieruimte, een permanente bouwvergunning was verleend. Voor een klein deel, te weten het auditorium en het handelscentrum, was ten tijde van het vrijstellingsbesluit de termijn waarvoor de tijdelijke bouwvergunning was verleend verstreken, zodat Libéma voor dat deel van het Expogebouw niet beschikte over de daartoe vereiste bouwvergunning. Verweerder heeft haar voor het auditorium inmiddels een bouwvergunning verleend.
2.6 Teneinde de strijd met de bestemming op te heffen, heeft verweerder, nadat op 23 september 2008 door gedeputeerde staten van Noord-Holland een verklaring van geen bezwaar voor de functiewijziging was afgegeven, vrijstelling verleend op grond van artikel 19, eerste lid, van de WRO. Ten behoeve van de vrijstelling is een milieueffectrapport (MER) opgesteld. In dit MER zijn tevens de effecten van het jaarlijkse evenement Mysteryland beschreven.
Verweerder heeft de vrijstelling tevens verleend ten behoeve van het oprichten van een reclamezuil van maximaal vijftien meter en zestig lichtmasten met een hoogte van maximaal tien meter, omdat deze hoger worden dan in de voorschriften van het bestemmingsplan is toegestaan.
2.7 Ingevolge artikel 49, vijfde lid, van de Woningwet wordt de vrijstelling, voor zover deze ziet op bouwwerken waarvoor tevens een bouwvergunning moet worden verleend, voor de mogelijkheid van beroep geacht deel uit te maken van de bouwvergunning.
2.8 Voor zover de bezwaren van eisers zich richten tegen de vrijstelling ten behoeve van het auditorium (en het handelscentrum), dienen deze derhalve in deze procedure buiten beschouwing te worden gelaten. Het beroep tegen de bouwvergunning is bekend onder nr AWB 09/5955. Het zelfde geldt- met de nodige veranderingen - voor de lichtmasten en de reclamezuil, waarvoor Libéma naar zij ter zitting heeft verklaard inmiddels een bouwvergunning heeft aangevraagd. De overige door eisers genoemde bouw- en sloopvergunningen en andere vergunningen spelen in deze procedure geen rol. Resteert de vraag of verweerder bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid vrijstelling heeft kunnen verlenen voor deze functieverandering – het toestaan van detailhandelsactiviteiten en een toename van de geluidproductie - die niet gepaard gaat met bouwvergunningplichtige handelingen. Omdat de vrijstelling van beperkte duur is, zal verweerder zich in de toekomst opnieuw over de functie van het terrein inclusief bebouwing moeten buigen. Tegen de daaruit voortvloeiende besluiten, kunnen eisers weer rechtsmiddelen aanwenden.
2.9 Eisers betogen dat het MER dusdanige gebreken vertoont dat het niet aan het vrijstellingsbesluit ten grondslag had mogen worden gelegd. Daartoe voeren zij aan dat de geluidhinder door het wegverkeer op de Drie Merenweg in de prognosejaren 2 tot 3 dB(A) te hoog is vastgesteld, doordat van onjuiste basisgegevens is uitgegaan. De geluidhinder als gevolg van Expo Haarlemmermeer is dus relatief groter dan in het MER is beschreven. Omdat met onjuiste verkeersgegevens is gewerkt, is niet alleen de geluidhinder, maar ook de luchtverontreiniging onjuist berekend.
2.10 Het MER dateert van februari 2007. Het deelgebied geluid is aangevuld, laatstelijk in de vorm van een notitie van Tauw “Aanvulling MER Expo Haarlemmermeer/Mystery Land” van 15 mei 2007. Het positieve toetsingsadvies van de commissie MER dateert van 25 mei 2007. In het deelrapport geluid is voor de beoordeling van de geluidhinder vanwege het verkeer van en naar het terrein aansluiting gezocht bij de circulaire van de minister van VROM van 29 februari 1996 inzake "Geluidhinder veroorzaakt door het wegverkeer van en naar de inrichting" (hierna: de schrikkelcirculaire). Daarbij is gebruikgemaakt van het verkeersonderzoek uitgevoerd door Goudappel Coffeng B.V. van 2007. In dit verkeersonderzoek staat vermeld dat gebruik is gemaakt van de (basis)verkeersgegevens uit het gemeentelijke verkeersmodel als bron voor de basissituaties in de planjaren. Daarnaast is onder meer gebruik gemaakt van telgegevens van wegen van de gemeente Haarlemmermeer en de provincie Noord-Holland. Inmiddels wordt een geactualiseerd verkeersmodel gebruikt, model 2008-2020. Verweerder erkent dat de feitelijke verkeersgegevens in enige mate afwijken van de gegevens die op basis van de gehanteerde modellen indertijd zijn gebruikt en wel in die zin dat hier en daar de geprognosticeerde cijfers lager liggen. In hetgeen eisers hebben aangevoerd vindt de rechtbank geen aanknopingspunten voor het oordeel dat gebruik is gemaakt van onjuiste verkeersgegevens. Bovendien heeft verweerder genoegzaam uiteengezet dat van Libéma verwacht kan worden dat zij voldoet aan de regels van het Activiteitenbesluit.
2.11 Voorts stellen eisers dat het MER op het punt van ecologie tekort schiet omdat er onvoldoende/ondeugdelijk onderzoek is gedaan. Verweerder daarentegen heeft onder verwijzing naar de beperkte strekking van de vrijstelling en de onderzoeksrapporten die zich in het dossier bevinden, betoogd dat voldoende onderzoek is gedaan.. Op basis daarvan kan worden geconcludeerd dat wet- en regelgeving inzake soortenbescherming niet aan het verlenen van vrijstelling in de weg stond, aldus verweerder.
2.12 Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 12 mei 2004, in zaak nr. 200305190/1, komen de vragen of voor de uitvoering van een bouwplan ontheffingen nodig zijn op grond van de Flora- en faunawet, en zo ja, of deze ontheffingen kunnen worden verleend, aan de orde in een eventueel te voeren procedure op grond van de Flora- en faunawet. Dit doet er niet aan af dat het college geen vrijstelling voor het plan had mogen verlenen indien en voor zover het op voorhand in redelijkheid had moeten onderkennen dat de Flora- en faunawet aan de uitvoerbaarheid van het bouwplan in de weg staat. Hier is bovendien slechts sprake van een beperkte functiewijziging. Het MER is opgesteld vanwege het aantal bezoekers dat wordt verwacht. Anders dan eisers betogen, is geen sprake van het creëren van een bedrijventerrein binnen bestaande bebouwing. In het deelrapport "Ecologie Mystery Land/Expo Haarlemmermeer" van 23 februari 2007 en het reeds genoemde aanvullend rapport 15 mei 2007” staat vermeld dat de mogelijke aanwezigheid van beschermde gebieden, dier- en /of plantensoorten is bepaald aan de hand van het Natuurloket, literatuuronderzoeken en algemene kennis in combinatie met een veldbezoek in oktober 2006. Het literatuuronderzoek had betrekking op zoogdieren, vleermuizen en broedvogels. Verder is www.ravon.nl en www.vlindernet.nl geraadpleegd voor de mogelijke aanwezigheid van amfibieën en reptielen en dagvlinders. Aangegeven wordt dat Expo Haarlemmermeer is gesitueerd in drie verschillende kilometerhokken van het Natuurloket. Per natuurloket wordt besproken welke soorten van de Rode lijst hier kunnen zijn waargenomen en in hoeverre deze, gezien de aard van het biotoop, ook daadwerkelijk het studiegebied als leefgebied gebruiken. Conclusie luidt dat Expo Haarlemmermeer niet leidt tot areaalverlies van de ecologische hoofdstructuur of ecologische verbindingszones, dat met name door lichthinder bij vleermuizen een negatief, maar niet significant effect op het functioneren van de ecologische verbindingszone IJtochtzone ontstaat en dat geen effecten op de nu aanwezige soorten (broedvogels, rugstreeppad, vlinders, sprinkhaan) worden verwacht, omdat de verstoringstoename in de potentiële leefgebieden van deze soorten zeer beperkt blijft. In haar toetsingsadvies van 25 mei 2007 stelt de commissie zich op het standpunt dat voor het initiatief Expo Haarlemmermeer alle essentiële informatie aanwezig is in het MER en de daarbij behorende aanvulling. Voorts is nog een broedvogelinventarisatie gedaan met als uitkomst dat er geen jaarrond beschermde nesten van vogels aanwezig zijn. De rechtbank ziet in hetgeen eisers hieromtrent hebben aangevoerd geen aanleiding aan dit standpunt te twijfelen. Met het oog op de door verweerder te maken beoordeling en in het bijzonder gelet op het toetsingsadvies van de commissie bevat het MER voldoende onderzoek naar de effecten van de Expo op de flora en fauna. Overigens heeft verweerder in de zogeheten aanvaardbaar-verklaring van het MER opgenomen dat tijdens en na de planontwikkeling een evaluatie plaatsvindt van de werkelijk optredende milieugevolgen van de ontwikkelingen. Het bevoegd gezag neemt naar aanleiding daarvan zo nodig aanvullende maatregelen om de gevolgen voor het milieu te beperken, aldus de verklaring.
2.13 Eisers betogen dat het project een goede ruimtelijke onderbouwing ontbeert, omdat het vrijstellingsbesluit is genomen in strijd met rijks-, provinciaal en gemeentelijk planologisch beleid. Eisers verwijzen in dit verband naar het Raamplan Haarlemmermeer Groen dat als hoofddoelstelling heeft een “natuur- en recreatiepark van allure”aan te leggen, de nota Bomen over Recreatie, de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening (extra) en de Nota Ruimte, waaruit volgens hen kan worden afgeleid dat ter plaatse een natuur- en recreatiegebied moet worden aangelegd, dat mede de ecologische verbinding vormt tussen de Kagerplassen en Spaarnwoude. Ook de doelstellingen en uitgangspunten van het bestemmingsplan “Staatsbos-Floriade”, een “natuur- en recreatiepark van allure” sluiten hier volgens eisers naadloos op aan. Voorts hebben eisers aangevoerd dat het voormalige Floriade-gebied is aangemerkt als een Unesco-monument, de Stelling van Amsterdam, Nationaal landschap, een Belvédère gebied, deel van de Rijksbufferzone, deel van de Provinciale Ecologische Hoofdstructuur en een kruising van twee provinciale ecologische verbindingszones. Deze bijzondere status van het gebied vereist volgens hen bijzonder zorgvuldige ruimtelijke-ordeningsbesluitvorming van de gemeente Haarlemmermeer. Het verlenen van vrijstelling ten behoeve van de vestiging van een bedrijfsterrein is in dan ook strijd met dit planologische beleid.
2.14 De rechtbank is van oordeel dat in hetgeen eisers hebben aangevoerd geen aanknopingspunten kunnen worden gevonden voor het oordeel dat rijks-, provinciaal en gemeentelijk planologisch beleid aan de voorgenomen functiewijziging in de weg staan. Hiertoe overweegt de rechtbank dat het plangebied binnen de verstedelijkingscontour van het streekplan Noord-Holland Zuid ligt. Het is aangeduid als stedelijk gebied. Ter zitting is aan de hand van een kaart van het plangebied vastgesteld dat de bestaande groenstrook die binnen het plangebied ligt, maar tussen het Expogebouw en de woonwijk Stellinghof, ongemoeid blijft. Blijkens het vrijstellingsbesluit was aanvankelijk beoogd om een grondwal met daarop een meer ecologische inrichting te realiseren. Omdat bewoners en de gemeenteraad hebben gepleit voor behoud van het bestaande groen ten behoeve van leefbaarheid en beperking van het zicht op het Expogebouw, heeft verweerder besloten het groen te handhaven en in plaats van een brede grondwal een smal scherm te plaatsen dat geen negatieve effecten voor de ecologie heeft, aldus verweerder. Eisers hebben gesteld maar niet aannemelijk gemaakt dat het geluidscherm, dat vergunningvrij kan worden geplaatst en ertoe strekt de groenstrook en de woonwijk af te schermen van de hinder op het Expoterrein, een nadelig effect heeft op het functioneren van de groenstrook als verbinding. Desgevraagd hebben eisers evenmin kunnen aangeven welke van de door hen genoemde plannen/beleidsstukken zich daadwerkelijk verzetten tegen het verlenen van de vrijstelling. Deze grief faalt dan ook.
2.15 Eisers stellen dat verweerder bij het zoeken naar een nieuwe exploitant voor het Floriadeterrein een Europese aanbestedingsprocedure had moeten volgen. Ook is volgens hen sprake van ongeoorloofde staatssteun, nu Libéma blijkens de erfpachtovereenkomst voor ingebruikname van de grond tot en met 1 februari 2009 geen vergoeding is verschuldigd.
2.16 Het antwoord op de vraag of verweerder een Europese aanbestedingsprocedure had moeten volgen, kan in het kader van de vrijstellingsprocedure geen rol spelen, zodat deze grond onbesproken kan blijven. De beroepsgrond ten aanzien van ongeoorloofde staatssteun kan enkel een rol spelen in het kader van de economische uitvoerbaarheid van het plan. Nog los van de vraag of hier sprake is van ongeoorloofde staatssteun, hebben eisers niet aannemelijk gemaakt dat het plan onuitvoerbaar is wanneer Libéma tot 1 februari 2009 geen erfpachtcanon heeft betaald. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het bouwplan financieel uitvoerbaar is en dat de verwezenlijking daarvan is gewaarborgd, zodat deze grond niet kan slagen.
2.17 Volgens eisers heeft verweerder bij het verlenen van de vrijstelling vooringenomen gehandeld, waardoor het besluit in strijd met de algemene beginselen van bestuur is verleend.
2.18 Ingevolge artikel 2:4 van Pro de Awb vervult het bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid.
2.19 Uit de stukken komt duidelijk naar voren dat verweerder het initiatief van Libéma steunt. De gemeente heeft om die reden de grond in erfpacht gegeven. Daarbij heeft zij een voorbehoud gemaakt vanwege de publiekrechtelijke taken van verweerder. Met betrekking daartoe bevat de overeenkomst slechts een inspanningsverplichting. In de daarmee samenhangende besluiten vindt een verdere afweging en onderbouwing plaats. De enkele omstandigheid dat de bedoelde inspanningsverplichting is aangegaan, betekent niet dat sprake is van een handelwijze die zich niet verdraagt met artikel 2:4, eerste lid, van de Awb. Er is sprake van een belang dat in de afweging van alle belangen zoals vereist op grond van artikel 19, eerste lid, van de WRO kan worden meegewogen. Nu uit het vorenstaande blijkt dat het besluit is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing als bedoeld in die bepaling en voorts niet is gebleken dat het college zich bij de verlening van de vrijstelling (nagenoeg) uitsluitend heeft laten leiden door de overeenkomst, kan volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling, waaronder de uitspraak van 4 mei 2010, LJN: BM3253, GST 2010, 81 niet worden geoordeeld dat het college heeft gehandeld in strijd met artikel 2:4, eerste lid, van de Awb. Ook het enkele feit dat verweerder niet heeft willen optreden tegen activiteiten in strijd met het bestemmingsplan, maakt niet dat het bestuursorgaan geen besluit tot “legalisatie”meer kan nemen.
2.20 Gelet op het vorenstaande en in hetgeen eisers overigens nog hebben aangevoerd ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat verweerder bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid kon besluiten Libéma vrijstelling te verlenen van het bestemmingsplan.
2.21 Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. Terwiel-Kuneman, voorzitter van de meervoudige kamer, en mr. G. Guinau en mr. L. Beijen, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Krokké, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 november 2010.
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. Het hoger beroep dient te worden ingesteld door het indienen van een beroepschrift binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.