Uitspraak
RECHTBANK HAARLEM
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 07 - 7216 WWB
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 april 2008
in de zaak van:
[eiser],
[woonplaats],
eiser,
gemachtigde: mr. E.C. Weijsenfeld, advocaat te Haarlem,
tegen:
het college van burgemeester en wethouders van Beverwijk,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 16 mei 2007 heeft verweerder besloten de aan eiser toe te kennen uitkering op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) te verlagen met 100% over de periode van 14 maart 2007 tot 14 april 2007
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 24 mei 2007 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 17 september 2007, verzonden 18 september 2007, heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 29 oktober 2007, aangevuld bij brief van 5 januari 2008, beroep ingesteld.
Verweerder heeft op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van 16 januari 2008, alwaar eiser in persoon is verschenen, bijgestaan door mr. W.G. Fischer. Verweerder is verschenen bij C. van Bodegom en M. Verhagen.
2. Overwegingen
2.1 Uit de stukken blijkt dat eiser zich op 14 maart 2007 bij het CWI heeft gemeld voor het indienen van een aanvraag voor een uitkering op grond van de WWB. Eiser ontving tot 25 februari 2007 een uitkering op grond van de Werkloosheidswet (WW). Deze uitkering werd per 25 februari 2007 beëindigd vanwege het bereiken van de maximale uitkeringsduur. Bij het CWI werd eiser verwezen naar "De Meergroep" voor een zogeheten meerkansbaan. Op 20 maart 2007 heeft eiser een intakegesprek gehad bij de "De Meergroep". Eiser heeft de hem aangeboden meerkansbanen geweigerd. Verweerder heeft daarop besloten de aan eiser toe te kennen uitkering te verlagen met 100% over de periode van 14 maart 2007 tot 14 april 2007 overeenkomstig artikel 6, lid 1 van de Maatregelenverordening Wet werk en bijstand 2007. Verweerder stelt dat eiser tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan heeft betoond. Verweerder ziet het weigeren van een meerkansbaan op grond van artikel 6 van Pro de verordening als een zeer ernstig tekortschieten.
2.2 Eiser stelt in beroep dat het besluit waarbij sprake is van het afnemen van het uitkeringsrecht strijdig is met artikel 13 Europees Pro Sociaal Handvest (ESH). Hierbij wordt, onder verwijzing naar de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (genoemd worden de arresten Fratelli Costanzo en BECTU) betoogd dat de nationale overheid wel degelijk gebonden is aan de in internationale verdragen vastgelegde sociaal economische rechten. In de visie van eiser kan het ESH, gelezen in samenhang met de conclusies van het European Comittee of Social Rights (ECSR) - dat het verboden is mensen zodanig te korten dat zij niet langer de "means of subsistence" (minimum bestaansmiddelen) hebben en dat in het kader van "social assistence" de bijstand moet worden verstrekt zolang de noodzaak bestaat - slechts leiden tot de conclusie dat het ontnemen van de gehele uitkering niet is toegestaan. Straffen waardoor gerechtigden onder overlevingsniveau komen mag niet.
2.3 Daarnaast betoogt eiser dat het werkaanbod strijdig is met artikel 4 EVRM Pro. Eiser wijst erop dat het meekansbaantraject niet "fully consistent is with the objective of providing a long-lasting solution to the individual's problems". De meerkansbaan houdt immers geen rekening met zijn achtergrond en opleiding. Het maakt dat hij nog verder af komt te staan van de arbeidsmarkt en het nog moeilijker wordt regulier werk te vinden waarvoor hij is opgeleid. Eiser acht het besluit op dit punt overigens ook onvoldoende gemotiveerd. Verweerder heeft niet onderbouwd dat en waarom het aangeboden werk kans biedt op doorgroei naar regulier werk. De plicht een meerkansbaan te aanvaarden komt volgens eiser ook in strijd met doel en systematiek van de WWB. Op grond van artikel 7 WWB Pro dient de gemeente immers bijstand te verlenen aan mensen met broodnood en ondersteuning te bieden bij arbeidsinschakeling. Eiser meent dat verweerder ten onrechte kiest voor de "kortste weg naar werk" terwijl gekozen zou moeten worden voor de "beste weg naar werk". Eiser betoogt verder dat zijn recht om niet te worden onderworpen aan dwangarbeid, dan wel verplichte arbeid, wordt geschonden. De dwang om bepaald werk te accepteren op dreiging van een straf (penalty) is in strijd met artikel 4 EVRM Pro.
2.4 De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
2.5 In artikel 7, eerste lid, onderdeel a WWB, is bepaald dat het college verantwoordelijk is voor het ondersteunen van personen die algemene bijstand ontvangen (...) bij arbeidsinschakeling en, indien het college daarbij het aanbieden van een voorziening, waaronder begrepen sociale activering, gericht op arbeidsinschakeling noodzakelijk acht, voor het bepalen en aanbieden van deze voorziening.
2.6 In artikel 8, eerste lid, onderdeel a WWB, is bepaald dat de gemeenteraad bij verordening regels stelt met betrekking tot het ondersteunen bij arbeidsinschakeling en het aanbieden van voorzieningen gericht op arbeidsinschakeling, bedoeld in artikel 7, eerste lid, onderdeel a. In artikel 8, eerste lid, onderdeel b WWB, is bepaald dat de gemeenteraad bij verordening regels stelt met betrekking tot het verlagen van de bijstand, bedoeld in artikel 18, tweede lid.
2.7 Krachtens artikel 9, eerste lid, van de WWB is de belanghebbende verplicht:
a. naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeid, waarbij geen gebruik wordt gemaakt van een voorziening als bedoeld in artikel 7, eerste lid, onderdeel a, te verkrijgen en deze te aanvaarden, waaronder begrepen registratie als werkzoekende bij de CWI (...);
b. gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening, waaronder begrepen sociale activering, gericht op arbeidsinschakeling, alsmede mee te werken aan een onderzoek naar zijn mogelijkheden tot arbeidsinschakeling.
2.8 Uit artikel 10, eerste lid, van de WWB vloeit voor verweerder de verplichting voort personen die algemene bijstand ontvangen ondersteuning bij arbeidsinschakeling te bieden.
2.9 Artikel 18, tweede lid, van de WWB bepaalt, voor zover hier van belang, dat indien de belanghebbende naar het oordeel van het college tekortschietend besef van verantwoordelijkheid betoont voor de voorziening in het bestaan, het college de bijstand verlaagt overeenkomstig de verordening bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel b. Van een verlaging wordt afgezien, indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
2.10 De in artikel 18, tweede lid, van de WWB bedoelde verordening is hier de Maatregelenverordening Wet werk en bijstand 2007.
Ingevolge artikel 4 van Pro de verordening wordt de bijstand eenmalig met € 100,- verlaagd wanneer de belanghebbende naar het oordeel van het college ernstig is tekortgeschoten in:
a. Het naar vermogen verkrijgen of behouden van algemeen geaccepteerde arbeid;
b. het meewerken aan een voorziening die in het kader van de WWB wordt aangeboden of die, gezien aard en doel gelijk is te stellen met een WWB voorziening;
c. het betonen van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan;
d. zijn gedrag jegens het college.
Ingevolge artikel 6, lid 1 van de verordening wordt de bijstand gedurende één maand met het volledige recht op bijstand over die maand verlaagd wanneer de belanghebbende naar het oordeel van het college zeer ernstig is tekortgeschoten in één of meer van de in de artikelen 3 en 4 genoemde opzichten.
Op grond van artikel 7 van Pro de verordening kan het college de maatregel, gelet op de mogelijkheden van de belanghebbende en de omstandigheden waaronder het verwijtbare handelen of nalaten plaatsvond, hoger of lager dan als bepaald in de artikelen 3, 4 en 6 vaststellen.
Op grond van artikel 8 kan Pro het college de maatregel, gelet op de omstandigheden van persoon of gezin, hoger of lager vaststellen dan met toepassing van de vorige artikelen.
2.11 De rechtbank stelt voorop van oordeel te zijn dat het aanbieden van een zogeheten meerkansbaan valt aan te merken als een voorziening als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB, respectievelijk artikel 4, onder b, van de verordening. Het betreft hier immers een vorm van gesubsidieerde arbeid. De rechtbank verwijst hierbij naar de Memorie van toelichting bij de WWB waar bij de artikelsgewijze toelichting bij artikel 7 aangegeven Pro wordt dat gesubsidieerde arbeid is aan te merken als een voorziening zoals bedoeld in onderhavig artikel. Uit de wetsgeschiedenis valt af te leiden dat in de WWB het primaat is gelegd bij arbeidsinschakeling. De WWB verstaat onder arbeidsinschakeling: het verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid, waarbij geen gebruik wordt gemaakt van een voorziening gericht op arbeidsinschakeling, met andere woorden reguliere arbeid. Gesubsidieerde arbeid wordt gezien als een voorziening die is gericht op arbeidsinschakeling. Het aanbieden van een voorziening is (niet meer dan) een instrument voor de gemeente om de betrokkene uiteindelijk door te kunnen laten stromen naar ongesubsidieerde (en dus reguliere) arbeid. De betrokkene mag dan ook van de gemeente verdere ondersteuning verwachten, gericht op die doorstroming. Indien de gemeente gesubsidieerd werk aanbiedt, dan dient er sprake te zijn van algemeen geaccepteerde arbeid. Algemeen geaccepteerde arbeid is die arbeid die algemeen maatschappelijk aanvaard is (dat wil zeggen: werkzaamheden die niet ingaan tegen de integriteit van de persoon) en dat geldt voor zowel reguliere betaalde arbeid als voor gesubsidieerde arbeid.
2.12 Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat eiser verwijtbaar heeft gehandeld in strijd met de in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a van de WWB opgenomen verplichting dat hij niet naar vermogen heeft getracht algemeen geaccepteerde arbeid te aanvaarden en bepaald dat de maatregel behorend bij de in artikel 4, onder a (juncto artikel 6) van de verordening vermelde gedraging wordt opgelegd. In zoverre komt het bestreden besluit dan ook voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, Awb. Wel ziet de rechtbank aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, Awb de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende.
2.13 Uit artikel 10, eerste lid, van de WWB vloeit voor verweerder de verplichting voort eiser ondersteuning bij arbeidsinschakeling te bieden. De gemeente heeft de mogelijkheid een voorziening aan te bieden en het is aan de gemeente om, mede op basis van een re-integratieadvies van het CWI, te bepalen of een ondersteuning richting arbeidsinschakeling noodzakelijk is. Het aanbod is het resultaat van maatwerk, enerzijds een individuele benadering en anderzijds passend binnen het gemeentelijke re-integratiebeleid, ook gelet op de beschikbare financiële kaders en de lokale arbeidsmarkt. De rechtbank heeft geen aanleiding te oordelen dat de door verweerder aan eiser aangeboden meerkansbaan niet zou voldoen aan het gestelde in artikel 10 WWB Pro. Met het aanbieden van de meerkansbaan heeft verweerder eiser een op arbeidsinschakeling gerichte voorziening aangeboden, waaraan eiser, ingevolge artikel 9, eerste lid, onder b, van de WWB, verplicht was mee te werken. Door zijn medewerking te weigeren heeft eiser verwijtbaar gehandeld in strijd met deze wettelijke verplichting, zodat verweerder op grond van artikel 18, tweede lid, WWB in samenhang met de maatregelenverordening, artikel 4, onder b, gehouden was een maatregel op te leggen. Naar het oordeel van de rechtbank is geen sprake van een situatie waarin elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt en evenmin van bijzondere omstandigheden om van het opleggen van een maatregel af te zien.
2.14 De rechtbank onderschrijft voorts het oordeel van verweerder dat hier sprake is van een zeer ernstig tekortschieten als bedoeld in artikel 6 verordening Pro. Gelet hierop was een verlaging van 100% gedurende één maand aangewezen.
2.15 Naar het oordeel van de rechtbank kan het beroep van eiser op de genoemde verdragsbepalingen hem niet baten.
2.16 Het beroep op artikel 13 ESH Pro kan naar het oordeel van de rechtbank niet slagen. Uit vaste jurisprudentie van de CRvB (onder meer de uitspraak van de CRvB van 11 oktober 2007, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl onder LJN: BB5687) volgt immers dat deze bepalingen naar hun inhoud niet een ieder kunnen verbinden.
2.17 Eiser heeft daarnaast betoogd dat het aangeboden werk strijd oplevert met 4 EVRM. De aangeboden meerkansbaan die hier aan de orde is kan bezwaarlijk als dwangarbeid worden gekwalificeerd. Eiser wordt immers op zichzelf niet gedwongen tot het verrichten van zulk werk, op dreiging van een straf. Wel wordt de bijstandsverlening afgestemd op het getoonde besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het eigen bestaan ex artikel 18 WWB Pro. Het recht op uitkering is altijd verbonden aan de plicht zich in te zetten om onafhankelijk van de uitkering te worden. Het is een geheel van rechten en plichten over en weer met als doel uitstroom naar betaald regulier werk. Dit betekent ook dat de vaststelling van de hoogte van de uitkering niet alleen afhangt van de uitkeringsnorm en de beschikbare middelen, maar ook van de mate waarin de verplichtingen worden nagekomen. In dat licht bezien is de vrijheid van arbeidskeuze niet in alle opzichten onbegrensd of onbeperkt. In dit verband overweegt de rechtbank voorts nog dat de wetgever geen beperkende voorwaarden heeft gesteld aan aard en omvang van het werk en aansluiting op opleiding en ervaring teneinde zo te bereiken dat een eventueel beroep op inkomensondersteuning zo kort mogelijk is. Dat is, gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van de WWB, het uitgangspunt van deze wet. Daarbij dient uiteraard wel te worden gekeken naar aansluiting bij individuele mogelijkheden van de persoon in verband met gezondheid en belastbaarheid. Niet is gebleken dat hier aan voorbij is gegaan.
2.18 De rechtbank concludeert op grond van het vorenstaande dat de opgelegde maatregel van 100% gedurende 1 maand stand kan houden, zij het op een andere grondslag. De rechtbank zal daarom het beroep gegrond verklaren, het bestreden besluit vernietigen en bepalen dat de rechtgevolgen van het vernietigde besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, Awb in stand blijven.
2.19 De rechtbank ziet aanleiding een proceskostenveroordeling uit te spreken als in het dictum aangegeven.
3. Beslissing
De rechtbank:
3.1 verklaart het beroep gegrond
3.2 vernietigt het bestreden besluit van 17 september 2007;
3.3 bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
3.4 veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,-te betalen door de gemeente Beverwijk aan eiser;
3.5 bepaalt dat de gemeente Beverwijk het door eiser betaalde griffierecht van € 39,- aan hem vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Guinau, rechter, en op 16 april 2008 in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van mr. H.R.A. Horring, griffier.
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht. Het hoger beroep dient te worden ingesteld door het indienen van een beroepschrift binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.