Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector bestuursrecht
Nevenzittingsplaats Haarlem
zaaknummer: AWB 04 - 1442 WET A
uitspraak van de meervoudige kamer van 11 juli 2006
in de zaak van:
het dagelijks bestuur van het Regionaal Orgaan Amsterdam,
gevestigd te Amsterdam,
eiser,
gemachtigde: mr. E.A. Minderhoud, advocaat te Amsterdam,
tegen:
de Minister van Verkeer en Waterstaat,
verweerder,
gemachtigde: mr. J.P. Heinrich, advocaat te Den Haag,
1. Procesverloop
Bij besluit van 21 november 2000 (hierna: besluit I) heeft verweerder een bedrag van fl. 5.459.675,00 (€ 2.477.492,50) aan indexering van de verleende subsidie over 2000 betaalbaar gesteld aan eiser. Verweerder heeft daarbij gesteld dat de declaratie van eiser op basis van een indexering van 5% niet volledig betaalbaar is gesteld, omdat in de begroting 2001-2005 voorshands rekening is gehouden met een indexering van 2,5%.
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 7 december 2000, aangevuld bij brief van 20 december 2000, bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 14 februari 2001 (hierna: besluit II) heeft verweerder in verband met het behalen van mijlpaal VAT 4 een bedrag van fl. 10.000.000,00 (€ 4.537.802,10) en een bedrag van fl. 250.000,00 (€ 113.445,05) als indexering van het vorengenoemd bedrag, op basis van het indexcijfer voor 2000 van 2,5 %, betaalbaar gesteld aan eiser. Daarbij heeft verweerder bepaald dat de gedeclareerde BTW over het vierde kwartaal van 2000 niet betaalbaar wordt gesteld, omdat de opgave daarvan nog te veel onduidelijkheden bevat.
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 21 februari 2001 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 26 maart 2001 (hierna: besluit III) heeft verweerder de besluiten van 21 november 2000 en 14 februari 2001 gewijzigd, in die zin dat het indexcijfer voor 2000 wordt vastgesteld op 4,5% en dat de BTW over het vierde kwartaal van 2000 alsnog betaalbaar wordt gesteld.
Bij brief van 2 mei 2001 heeft eiser verweerder bericht zijn bezwaar tegen het niet betaalbaar stellen van de BTW over het vierde kwartaal van 2000 niet langer te handhaven en dat het bezwaar tegen de indexering wel wordt gehandhaafd.
Bij besluit van 22 november 2001 heeft verweerder het indexcijfer voor 2001 vastgesteld op 4,55%.
Bij besluit van 8 oktober 2002 (hierna: besluit IV) heeft verweerder het indexcijfer voor 2002 vastgesteld op 3,0% en de per 1 januari 2002 nog niet betaalde subsidievoorschotten met dit indexcijfer verhoogd.
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 11 november 2002 bezwaar gemaakt. Daarbij heeft eiser tevens bezwaar gemaakt tegen het uitblijven van een nacorrectie over 2001.
Bij besluit van 22 augustus 2003 (hierna: besluit V) heeft verweerder het indexcijfer voor 2003 vastgesteld op 2,65% en de per 1 januari 2003 nog niet betaalde subsidievoorschotten met dit indexcijfer verhoogd.
Bij besluit van 2 september 2003 (hierna: besluit VI) heeft verweerder het besluit van 22 augustus 2003 gewijzigd, in die zin dat het indexcijfer voor 2003 wordt vastgesteld op 2,75%.
Tegen de besluiten van 22 augustus 2003 en 2 september 2003 heeft eiser bij brief van 2 oktober 2003 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 23 februari 2004 heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 1 april 2004, aangevuld bij brief van 14 mei 2004, beroep ingesteld.
Verweerder heeft op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben tevens van repliek en dupliek gediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van 4 juli 2006, alwaar eiser is verschenen bij zijn gemachtigde voornoemd. Verweerder is eveneens verschenen bij zijn gemachtigde voornoemd. Voorts waren aanwezig aan de zijde van eiser: mr. B.A. Jong, S. Beffers, K.M. van der Velde, P. Andriessen en D. de Zwart, en aan de zijde van verweerder: mr. A.J. Boorsma, C.A.M. Vlemmings, R. Metzelaar, P.M.G. Hollaar en A.A.J. van der Wees.
2. Overwegingen
2.1 Bij besluit van 23 december 1999 (hierna: het subsidiebesluit) heeft verweerder eiser op grond van de Wet Infrastructuurfonds (WIF), het Besluit Infrastructuurfonds (BIF) en titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een subsidie verleend van ten hoogste fl. 2.454.000.000,00 (€ 1.113.576.650,29) inclusief BTW ten behoeve van de aanleg van drie projecten in de gemeente Amsterdam, te weten een tweesporige metroverbinding tussen Amsterdam Buikslotermeerplein en Amsterdam Zuid WTC, een auto-onderdoorgang achter het Centraal Station in de oost/west verbinding via de De Ruyterkade en een busstation aan de noordzijde van het Centraal Station. De projecten worden gezamenlijk aangeduid als de Noord/Zuidlijn. In het genoemde bedrag zijn opgenomen een subsidie van ten hoogste fl. 329.000.000,00 (€ 149.293.691,09) voor de BTW-kosten en een subsidie van fl. 187.000.000,00 (€ 84.856.900,41) voor afkoop van alle risico's en onvoorziene zaken, die zich voor, tijdens en na de aanleg van de Noord/Zuidlijn zouden kunnen voordoen.
Tegen het subsidiebesluit heeft eiser bij brief van 31 januari 2000 bezwaar gemaakt. Naar aanleiding hiervan heeft verweerder bij brief van 9 juni 2000 het subsidiebesluit nader toegelicht. Daarbij is eiser geïnformeerd over de door verweerder gehanteerde methode voor indexering. Verweerder heeft gesteld dat er een standaardmethode is die voor alle subsidieprojecten gelijk is. In de standaardmethode is een correctiemechanisme opgenomen voor het geval de werkelijke prijsstijging afwijkt van de prognose. Een afwijking tussen prognose en realisering over het afgelopen jaar wordt verwerkt in het prijsindexcijfer voor het lopende jaar. Verder heeft verweerder benadrukt dat de door eiser aangevochten bepaling dat bij voorbaat een eventuele suppletoire aanvraag niet zal worden gehonoreerd, een basiselement van de lump sum-subsidie is. Daarbij heeft verweerder aangegeven dat met eiser overeenstemming is bereikt over de inhoud van de beschikking, en dat deze vervolgens is geaccordeerd door het parlement. Deze brief is voor eiser aanleiding geweest om het bezwaar tegen het subsidiebesluit in te trekken. Daarbij heeft eiser aangegeven dat hij ervan uitgaat dat het jaarlijks door verweerder vast te stellen indexcijfer 'rekening houdend met de Index Bruto Overheidsinvesteringen (IBOI)', een weergave is van de marktontwikkeling binnen de Grond-, Weg- en Waterbouw-sector (GWW).
Op 12 oktober 2000 heeft eiser de per 1 januari 2000 verschuldigde indexering van de subsidie over 2000 van 5% ad. fl. 10.919.350,00 (€ 4.954.985,00) gedeclareerd bij verweerder. Naar aanleiding hiervan heeft verweerder besluit I genomen. Voorts heeft verweerder de besluiten II, III, IV, V en VI genomen.
2.2 Met het bestreden besluit heeft verweerder de besluiten I tot en met VI gehandhaafd. Daarbij heeft verweerder gesteld dat in het subsidiebesluit ervoor gekozen is om rekening te houden met de IBOI, zijnde een redelijke wijze van indexering. De IBOI is gebaseerd op de gewogen prijsontwikkeling voor het totaal aan overheidsinvesteringen in een bepaald jaar. De IBOI bestaat uit twee onderdelen met jaarlijks wisselende gewichten, namelijk overheidsinvesteringen in gebouwen en GWW en overige overheidsinvesteringen. De prijsontwikkeling vindt voor een belangrijk deel zijn oorsprong in kostenstijgingen en productiviteitsmutaties. Daarnaast kan ook een autonoom effect optreden als gevolg van mutaties in indirecte belastingen. Verweerder stelt formeel de prijsbijstelling vast naar aanleiding van het door het Centraal Planbureau (CPB) opgestelde Centraal Economisch Plan. Hierbij vormt de IBOI een belangrijk gegeven. Het verschil tussen de indexering van de subsidie en de door het CPB gepresenteerde IBOI hangt samen met de invoering van een BTW-plicht voor openbaar vervoerprojecten in 1998. In de IBOI worden door het CPB ook BTW-effecten meegerekend. In artikel 2, vijfde lid, van het subsidiebesluit is aan eiser ook subsidie verleend voor BTW-kosten die op de projecten rusten. Prijsstijgingen brengen voor de subsidieontvanger ook een hoger BTW-bedrag met zich mee. Voor de Noord/Zuidlijn wordt dit hoger bedrag aan eiser vergoed op basis van artikel 2, vijfde lid, van het subsidiebesluit. Onder meer om deze reden stelt verweerder een indexcijfer op basis van de IBOI vast dat geschoond is van BTW-invloeden. Het CPB heeft deze wijzigingen op de IBOI jaarlijks schriftelijk aan verweerder toegelicht. De indexcijfers voor 2000, 2002 en 2003 zijn steeds conform deze gegevens van het CPB vastgesteld. Indexering op basis van een zonder van BTW-invloeden geschoonde IBOI zou tot gevolg hebben dat eiser dubbel wordt gecompenseerd voor de hogere BTW-kosten die de prijsstijgingen met zich meebrengen, namelijk door de BTW-vergoedingen op grond van artikel 2, vijfde lid, van het subsidiebesluit en door een indexcijfer dat dan mede op basis van diezelfde betalingen tot stand is gekomen. Voorts heeft verweerder gesteld dat de formulering van artikel 5, tweede lid, van het subsidiebesluit ('rekening houdend met de IBOI') ruimte laat voor het op goede gronden toepassen van een correctie op de IBOI bij de indexering van de subsidie.
2.3 Eiser kan zich niet verenigen met het bestreden besluit. De rechtbank volstaat hier met een beknopte en globale weergave van het standpunt van eiser. Nadere uitwerking vindt plaats bij de bespreking van de geschilpunten.
Eiser stelt dat het tijde van het subsidiebesluit bij verweerder bekend was, althans redelijkerwijs bekend had moeten zijn, dat de IBOI vanaf 1998 werd gecorrigeerd in de door verweerder vanaf 1999 gevolgde zin. Eiser was hiermee niet bekend. Verweerder had dan ook in het subsidiebesluit moeten aangeven dat hij zou uitgaan van een stelselmatig naar beneden bijgestelde IBOI. Daarnaast heeft in de periode tussen de aanvraag en het subsidiebesluit diverse malen overleg tussen partijen plaatsgevonden. Verweerder heeft nimmer kenbaar gemaakt dat hij voornemens was om op de door hem voorgestane wijze toepassing te geven aan de IBOI en dus aan artikel 5, tweede lid, van het subsidiebesluit. Het structureel op andere wijze toepassen van de IBOI klemt te meer nu het hier een subsidiebesluit met een zogenoemd lump sum karakter betreft (een vast bedrag zonder verrekening van mee- en tegenvallers), waardoor na 23 december 1999 optredende kostenoverschrijdingen volledig voor rekening van eiser komen. Eiser is dan ook van mening dat verweerder in strijd handelt met de tekst van artikel 5, tweede lid, van het subsidiebesluit. Voorts stelt eiser dat hij er redelijkerwijs van uit mocht gaan dat het door verweerder vast te stellen indexcijfer rekening houdend met de IBOI een weergave was van de marktontwikkelingen binnen de GWW-sector. In de contracten tussen eiser en de aannemers is de GWW-index overeengekomen. De GWW-index voor de Noord/Zuidlijn is in de periode van 1999-2003 veel hoger uitgekomen dan de gecorrigeerde IBOI en de daarvan afgeleide index. Verweerder heeft hier geen rekening mee gehouden en legt artikel 5, tweede lid, van het subsidiebesluit eenzijdig uit. Hij houdt immers wel rekening met een naar beneden bijgestelde IBOI, maar niet met tegenvallende omstandigheden aan de kant van eiser, aldus eiser.
2.4 In de loop van het geding hebben partijen hun standpunten bij gelegenheid van verweerschrift, repliek en dupliek, en ter terechtzitting nader uitgewerkt en toegelicht.
2.5 De rechtbank ziet zich in de eerste plaats gesteld voor de vraag over welke jaren het geschil zich uitstrekt. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de jaren 2000, 2002 en 2003 in geding zijn. Eiser heeft betoogd dat ook de jaren 1999 en 2001 in het geding zijn betrokken. De rechtbank overweegt dienaangaande als volgt.
2.6 In het bestreden besluit wordt niet ingegaan op de bezwaren van eiser voor zover deze betrekking hebben op de vaststelling, na nacalculatie, van het indexcijfer voor 1999. De rechtbank is met eiser eens dat zulks ten onrechte achterwege is gebleven. Naar het oordeel van de rechtbank is het indexcijfer voor 1999 voorlopig vastgesteld bij besluit van 21 november 2000, tegen welk besluit bij brief van 7 december 2000 bezwaar is gemaakt, en definitief vastgesteld bij besluit van 26 maart 2001, tegen welk besluit met de brief van 2 mei 2001 bezwaar is gemaakt. Hiermee is gegeven dat verweerder alsnog op de bezwaren met betrekking tot de indexering over 1999 dient te beslissen. Het ontbreken van een voor beroep vatbare beschikking moet naar het oordeel van de rechtbank evenwel leiden tot het dictum dat het beroep in zoverre niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
2.7 Het indexcijfer voor 2001 is bij besluit van 22 november 2001 vastgesteld. Vast staat dat eiser tegen dit besluit geen bezwaar heeft gemaakt. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit derhalve terecht niet uitgelaten over eventuele bezwaren hiertegen. Het beroep, voor zover gericht tegen de vaststelling van het indexcijfer voor 2001, zal eveneens niet-ontvankelijk worden verklaard vanwege het ontbreken van een voor beroep vatbare beschikking.
2.8 Met betrekking tot de partijen verdeeld houdende geschilpunten wordt als volgt overwogen.
2.9 Ingevolge artikel 9, eerste lid, WIF worden bij algemene maatregel van bestuur regels gesteld omtrent het verstrekken van subsidies als bedoeld in artikel 8, tweede en derde lid. Ingevolge artikel 9, tweede lid, sub f, WIF omvatten deze regels in elk geval bepalingen over de wijze waarop het bedrag van de subsidie wordt bepaald.
2.10 Ingevolge artikel 7 BIF verleent de Minister van Verkeer en Waterstaat de subsidie met inachtneming van eisen van soberheid en doelmatigheid. Hij kan bij de verlening van de subsidie bepalen dat het subsidiebedrag tussentijds dan wel bij de vaststelling van de subsidie kan worden aangepast aan de ontwikkelingen van het loon- en prijspeil. Ingevolge artikel 7, tweede lid, BIF wordt de subsidie verleend voor de werkelijk te maken kosten, tenzij de subsidie in de vorm van een vast subsidiebedrag wordt verleend.
2.11 In artikel 5, eerste lid, van het subsidiebesluit is bepaald dat de subsidie verleend wordt op basis van prijspeil 1999. In het tweede lid van artikel 5 is bepaald dat jaarlijks per 1 januari indexering van de nog niet betaalde voorschotten van het subsidiebedrag zal plaatsvinden, voor het eerst per 1 januari 2000. De Minister van Verkeer en Waterstaat zal jaarlijks het indexcijfer vaststellen rekening houdend met de IBOI.
2.12 Vast staat dat het subsidiebesluit rechtens onaantastbaar is geworden nadat eiser het daartegen gerichte bezwaar had ingetrokken. Aangezien in artikel 5, tweede lid, van het subsidiebesluit de wijze is geregeld waarop het bedrag van de subsidie, in het bijzonder de indexering van de voorschotten, wordt vastgesteld, ziet de rechtbank zich in de eerste plaats gesteld voor de vraag welke toetsingsmaatstaf dient te worden aangelegd in het onderhavige geschil waarin niet het subsidiebesluit zelf, maar de ter uitvoering van artikel 5, tweede lid, van het subsidiebesluit genomen besluiten tot vaststelling van de indexcijfers onderwerp van geschil zijn. Artikel 5, tweede lid, van het subsidiebesluit bepaalt dat de Minister van Verkeer en Waterstaat jaarlijks het indexeringscijfer vaststelt voor de indexering van de nog niet betaalde voorschotten van het subsidiebedrag, rekening houdend met de IBOI. Deze bepaling sluit aan bij de in artikel 7, eerste lid, BIF aan de Minister gegeven bevoegdheid het subsidiebedrag aan te passen aan de ontwikkelingen van het loon- en prijspeil. Het gebruik maken van deze bevoegdheid als zodanig vormt geen onderwerp van geschil. Het geschil spitst zich toe op de wijze waarop verweerder van deze bevoegdheid gebruik heeft gemaakt. Anders dan eiser en in navolging van het standpunt van verweerder is de rechtbank van oordeel dat zij de wijze van bevoegdheidsuitoefening terughoudend dient te toetsen. Dit betekent dat de rechtbank zich moet richten op de vraag of er gronden zijn voor het oordeel dan verweerder bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid de indexcijfers had mogen vaststellen met toepassing van de (gecorrigeerde) IBOI.
2.13 Met inachtneming van het bovenstaande overweegt de rechtbank met betrekking tot de in beroep aangevoerde gronden als volgt.
2.14 Eiser heeft uitvoerig en met stukken onderbouwd betoogd dat eiser zich altijd op het standpunt heeft gesteld en ook aan verweerder kenbaar heeft gemaakt dat de zinsnede in artikel 5, tweede lid, van het subsidiebesluit 'rekening houdend met de IBOI' betekent dat van de IBOI kan worden afgeweken indien de ontwikkelingen van het prijspeil in de GWW-sector daartoe nopen. Eiser verwijt verweerder dat verweerder, die over een veel grotere deskundigheid beschikt dan eiser, de onduidelijkheid over de uitleg van voornoemd artikelonderdeel niet heeft weggenomen, maar heeft laten voorbestaan, terwijl verweerder moest weten dat die onduidelijkheid bij eiser bestond. Door deze onduidelijkheid niet weg te nemen, heeft verweerder gehandeld in strijd met het vertrouwens- en/of rechtszekerheidbeginsel, aldus eiser.
2.15 De rechtbank overweegt in de eerste plaats dat ter terechtzitting is gebleken, anders dan uit het inleidend beroepschrift kan worden afgeleid, dat de aangevoerde beroepsgrond niet zo zeer betrekking heeft op de BTW-correctie, als wel op de toepassing van de IBOI als zodanig. Naar de rechtbank heeft begrepen kan eiser de redelijkheid van de BTW-correctie als zodanig wel billijken, maar stelt eiser zich op het standpunt dat de BTW-correctie bovenop het verschil tussen de IBOI en GWW-index komt en hem dus extra zwaar treft. Voor zover eiser hiermee heeft willen betogen dat verweerder bij zijn belangenafweging rekening had behoren te houden met dit dubbel-effect, treft dit geen doel, aangezien het om verschillende financieringsmechanismen gaat die ieder op hun eigen merites dienen te worden beoordeeld.
2.16 Met betrekking tot de kernvraag of verweerder gelet op de tekst van artikel 5, tweede lid, van het subsidiebesluit en/of op andere wijze de gerechtvaardigde verwachting heeft gewekt dat de nog niet uitbetaalde voorschotten alsnog zouden worden gecorrigeerd met inachtneming van de werkelijke prijsstijgingen in de GWW-sector, overweegt de rechtbank als volgt.
Eiser heeft in de eerste plaats bestreden het standpunt van verweerder dat sprake was van een bestendige standaardmethode van indexering, die ook bij eiser bekend was of bekend had kunnen zijn. Nog daargelaten dat de rechtbank de gestelde onbekendheid naar vaste jurisprudentie een omstandigheid van onvoldoende gewicht acht om een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel te kunnen doen, is zij van oordeel dat verweerder voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat eiser kennis van zaken had of had kunnen hebben. De rechtbank verwijst hiervoor naar de projecten die verweerder bij wijze van voorbeeld heeft genoemd als projecten waarbij een subsidierelatie tussen eiser en verweerder tot stand is gekomen en de wijze van indexering identiek was (onderdeel 3.13 verweerschrift).
Met betrekking tot de redactie en daaraan te geven uitleg van de zinsnede in artikel 5, tweede lid, van het subsidiebesluit 'rekening houdend met de IBOI' overweegt de rechtbank als volgt. De rechtbank is het met eiser eens dat, gelet op het standpunt dat verweerder ten aanzien van de indexering heeft ingenomen, het voor de hand zou hebben gelegen artikel 5, tweede lid, van het subsidiebesluit op andere wijze te redigeren, bijvoorbeeld door te kiezen voor de woorden 'conform de IBOI' of 'met toepassing van de IBOI'. Ter zitting heeft verweerder uiteengezet dat hiervan is afgezien, omdat, naar de rechtbank heeft begrepen, alsdan het ongewenste effect zou kunnen optreden dat geen rekening zou kunnen worden gehouden met omstandigheden die afwijking van de IBOI rechtvaardigen. Een voorbeeld is de nu toegepaste BTW-correctie waarmee wordt voorkomen dat een subsidie-ontvanger dubbel wordt gecompenseerd. De IBOI blijft echter vertrekpunt, aldus verweerder. Deze uitleg, die niet eerder in de gedingstukken naar voren is gekomen, neemt naar het oordeel van de rechtbank niet weg dat, objectief en grammaticaal, de gekozen bewoordingen ruimte laten voor een andere uitleg, in het bijzonder de uitleg die eiser daaraan heeft gegeven. Voor het antwoord op de vraag of verweerder het vertrouwensbeginsel heeft geschonden door de uitleg van eiser naast zich neer te leggen, acht de rechtbank de volgende omstandigheden van belang.
In de eerste plaats is er debat gevoerd over de correspondentie die naar aanleiding van het subsidiebesluit tussen partijen is gevoerd. De rechtbank deelt het standpunt van verweerder dat uit die correspondentie niet kan worden afgeleid, dan wel bij eiser de indruk kon doen postvatten, dat de indexering een weergave zou zijn van de marktontwikkeling binnen de GWW-sector. Bedoelde correspondentie had betrekking op de wijze waarop de in de begrotingscyclus (tot en met 2001) gehanteerde nacorrectie van het prijscompensatiecijfer doorwerkte in de subsidierelatie. De rechtbank verwijst hiervoor naar blz. 4 van eisers bezwaarschrift van 31 januari 2000, waarin onder het kopje 'Prijspeil en Prijsindexcijfer, artikel 5, lid 1' aan verweerder werd verzocht te verduidelijken wanneer, welk prijspeil zou worden gehanteerd, 'nu in artikel 5, lid 1, wordt verwezen naar prijspeil 1999'. In zijn brief van 9 juni 2000 legt verweerder onder 'Technische consequenties' aan eiser uit dat verweerder een standaardmethode voor indexering hanteert, die voor alle subsidieprojecten gelijk is. Van belang is de daarop volgende passage, die als volgt luidt: 'In uw brief wordt onder andere gevraagd of, indien de werkelijke prijsstijging over 1999 afwijkt van de prognose, een correctie toegepast kan worden. Ik kan u mededelen dat in de standaardmethode een dergelijk correctiemechanisme is opgenomen. Een afwijking tussen prognose en realisering over het afgelopen jaar wordt verwerkt in het prijsindexcijfer voor het lopende jaar. De correctie over 1999 vindt dus plaats in het indexcijfer over 2000'. De correspondentie wordt afgesloten met eisers brief van 26 juni 2000, waarbij het bezwaar wordt ingetrokken. Van belang is de volgende passage: 'Voor wat de wijze van indexering betreft deelt u mede dat een standaardmethode wordt gehanteerd die voor alle subsidieprojecten gelijk is. Wij hebben er begrip voor dat u een eenduidige wijze van subsidiëring voorstaat. Gezien het feit dat alle grote infrastructuurprojecten dus via deze subsidiëringmethode hun subsidie ontvangen, gaan wij ervan uit dat het jaarlijks door u vast te stellen indexcijfer, dat wordt vastgesteld 'rekening houdend met de IBOI', een weergave is van de marktontwikkelingen binnen de GWW-sector'. De rechtbank kan op grond van deze correspondentie tot geen ander oordeel komen dan dat eiser in zijn brief van 26 juni 2000 een uitleg van artikel 5, tweede lid, van het subsidiebesluit heeft geïntroduceerd, die geen steun kon vinden in uitlatingen van verweerder in de daaraan voorafgaande briefwisseling. Bij deze stand van zaken acht de rechtbank het verwijt aan het adres van verweerder, dat hij de uitleg van eiser in die fase niet onweersproken had mogen laten, niet terecht. Het had veeleer op de weg van eiser gelegen verweerder om een uitdrukkelijke reactie te vragen, al dan niet onder handhaving van het ingediende bezwaar.
In de tweede plaats acht de rechtbank voor de beoordeling van het partijen verdeeld houdende geschilpunt omtrent de uitleg van artikel 5, tweede lid, van het subsidiebesluit van belang wat aan het besluit tot subsidieverlening vooraf is gegaan. Het subsidiebesluit vormt de neerslag van politieke besluitvorming op nationaal niveau en is juridisch vormgegeven door toepassing van de artikelen 7, tweede lid, en 5, eerste lid, sub l, BIF. Zakelijk weergegeven houdt dit in dat verweerder ervoor heeft gekozen de subsidie te verlenen in de vorm van een vast bedrag (lump sum) en dat een extra voorziening is getroffen voor onvoorziene omstandigheden. Beide elementen zijn nader uitgewerkt in het subsidiebesluit. Wat betreft de laatstbedoelde voorziening is in artikel 2, derde lid, van het subsidiebesluit bepaald, zakelijk weergegeven, dat een tweede subsidieonderdeel wordt verleend in de vorm van een vast bedrag van
fl. 187.000.000,00 'voor afkoop van alle risico's en onvoorziene zaken, die zich voor, tijdens en na de aanleg van de Noord/Zuidlijn zouden kunnen voordoen'. Naar het oordeel van de rechtbank snijdt de stelling van eiser, dat dit subsidieonderdeel alleen betrekking heeft op het markt- of het aanbestedingsrisico, geen hout. In dit verband is van belang de brief van de Minister van Verkeer en Waterstaat aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van 21 juni 1999, TK, vergaderjaar 1998-1999, 26 633, nr.1, waarin op blz. 5 bedoelde risico's weliswaar met name worden genoemd, maar waarin de Minister op blz. 6 in duidelijke bewoordingen aangeeft dat het aanvullende bedrag van fl. 187.000.000,00 beschikbaar wordt gesteld 'voor het opvangen van risico's, ongeacht hun vorm'. Het moge zo zijn dat eiser per saldo weinig of geen invloed heeft kunnen uitoefenen op het besluit de projecten op basis van een lump sum te financieren, en dat naar zijn oordeel de risico's op onevenredige wijze te zijnen laste worden gebracht, zulks neemt niet weg dat eiser bekend was of redelijkerwijs bekend had moeten zijn met de insteek die verweerder had gekozen. Door er onder deze omstandigheden op te vertrouwen dat prijsstijgingen in de GWW-sector suppletoir zouden worden gesubsidieerd, heeft eiser voor eigen rekening en risico gehandeld.
2.17 Gelet op het hiervoor overwogene dient het beroep op het vertrouwensbeginsel te worden verworpen.
2.18 Ook in de overige gronden, die naar het oordeel van de rechtbank direct of indirect zijn te herleiden tot hetzelfde thema, ziet de rechtbank geen aanleiding te oordelen dat verweerder bij afweging van alle belangen niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten de indexcijfers met toepassing van de IBOI, waar nodig met BTW-correctie, vast te stellen.
2.19 Het beroep zal derhalve voor het overige ongegrond worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De rechtbank:
3.1 verklaart het beroep, voor zover gericht tegen de vaststelling van de indexcijfers voor 1999 en 2001, niet-ontvankelijk;
3.2 verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. mr. G. Guinau, voorzitter van de meervoudige kamer, en mr. E. Polak en mr. drs. L. Beijen, rechters, en op 11 juli 2006 in het openbaar uitgesproken, in tegenwoordigheid van mr. K.D. Jibodh, griffier.
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. Het hoger beroep dient te worden ingesteld door het indienen van een beroepschrift binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.