Uitspraak
RECHTBANK HAARLEM
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 04 - 1835
uitspraak van de meervoudige kamer van 4 januari 2006
in de zaak van:
[eiser],
wonende te [woonplaats],
eiser,
tegen:
de Minister van Justitie,
verweerder.
gemachtigde: mr. M.B. de Witte - van den Haak, advocaat te Den Haag,
1. Procesverloop
Bij besluit van 12 januari 2004 heeft verweerder eiser geschorst in het belang van de dienst, op gerond van artikel 91, eerste lid onder c van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR).
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 15 januari 2004 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 12 mei 2004 heeft verweerder de gronden van het besluit tot schorsing aangevuld in verband met een door eiser aan de Vaste Kamercommissie van Justitie geschreven brief.
Hangende het bezwaar heeft eiser een voorlopige voorziening gevraagd. Dit verzoek is ingetrokken nadat de schorsing per 7 juni 2004 was opgeheven.
Bij besluit van 20 september 2004 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Daarbij is verweerder afgeweken van het advies van 8 juli 2004 van de Adviescommissie bezwaarschriften Algemene wet bestuursrecht inzake personele aangelegenheden (verder: de Adviescommissie).
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 25 oktober 2004 beroep ingesteld.
Verweerder heeft op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van 2 december 2005, alwaar eiser in persoon is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. De Witte - van den Haak, voornoemd en mr. R.W.M. van der Son, hoofd afdeling Juridische Zaken van verweerders Dienst Justitiële Inrichtingen.
2. Overwegingen
2.1 Eiser was sinds 1983 als groepsleider werkzaam in 't Nieuwe Lloyd. Bij besluit van 15 augustus 2002 is eiser voor de duur van het project tewerk gesteld als individueel trajectbegeleider (ITB-er) in het kader van het project Work-Wise. Dit project wordt gefinancierd uit het ESF-fonds van de Europese Unie. Op 8 september 2003 heeft de sectordirecteur Justitiële inrichtingen aan de algemeen directeur een brief gestuurd, waarin staat aangegeven dat - in afwijking van het jaar 2002 - voor het jaar 2003 een sluitende urenregistratie dient te worden overgelegd. Dit is voor de Departementale Accountantsdienst (DAD) aanleiding geweest een zgn. "quick-scan" uit te voeren. Bij dit onderzoek zijn onregelmatigheden aangetroffen in de urenverantwoording van het ESF-project.
2.2 Bij besluit van 12 januari 2004 heeft verweerder eiser in het belang van de dienst geschorst hangende nader onderzoek naar de geconstateerde onregelmatigheden. Op 2 maart 2004 heeft de DAD een eerste rapport van bevindingen uitgebracht. Bij brief van 15 maart 2004 heeft eiser zijn schorsing onder de aandacht gebracht van de Vaste Kamercommissie. Verweerder heeft deze actie aangemerkt als plichtsverzuim en mede ten grondslag gelegd aan het schorsingsbesluit. Op 3 juni 2004 heeft de DAD een nader rapport van bevindingen uitgebracht, waarin het aantal niet te verklaren uren voor eiser is vastgesteld op 347 uur. Per 7 juni 2004 is de schorsing in het belang van de dienst opgeheven. Op 5 augustus 2004 heeft de DAD een aanvullend rapport van bevindingen uitgebracht waarin het aantal niet te verklaren uren van eiser in 2003 is teruggebracht tot 143 uur. Na de beslissing op bezwaar heeft verweerder een derde onafhankelijk accountant (Ernst & Young) ingeschakeld. De conclusie van het op 20 december 2004 uitgebrachte rapport luidt, voor zover van belang: "Op basis van de door ons gehanteerde uitgangspunten voor het onderzoek kunnen alle te verantwoorden uren, vastgesteld aan de hand van de aanstellingsovereenkomsten, voor de heren [eisers leidinggevende en eiser] worden benoemd.".
2.3 In februari 2005 is door verweerder definitief afgezien van het treffen van disciplinaire maatregelen jegens eiser. In het voorjaar van 2005 is het RJI 't Nieuwe Lloyd opgeheven. Eiser is als herplaatsingskandidaat sedert 14 november 2005 geplaatst op de functie van medewerker bij de afdeling Individuele Jeugdzaken van de Sectordirectie.
2.4 In beroep heeft eiser naast vernietiging van het besluit vergoeding van de geleden schade gevorderd, bestaande uit advocaatkosten en immateriële schade (€ 25.000,-). Bij brief van 24 november 2005 heeft eiser zijn vordering vermeerderd en vergoeding gevorderd van materiële schade van € 9.167,46 en immateriële schade van € 79.349,72.
I Schorsing
2.5 Ingevolge artikel 91, eerste lid, onder c ARAR kan de ambtenaar in zijn ambt worden geschorst indien het belang van de dienst zulks naar het oordeel van het bevoegde gezag vordert.
2.6 Ingevolge vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep, onder andere te vinden in de uitspraak van 26 mei 2004, TAR 2004 130, vindt een bestuursorgaan in een hem bekend geworden concrete verdenking van ernstig plichtsverzuim van een ambtenaar, waardoor aan diens integriteit moet worden getwijfeld en waardoor het noodzakelijk in de ambtenaar te stellen vertrouwen dermate is geschaad dat het niet aanvaardbaar is dat hij zijn werkzaamheden blijft verrichten, in het algemeen voldoende grond voor het treffen van een ordemaatregel.
2.7 Ten aanzien van eiser is de grond voor de schorsing, zakelijk weergegeven, gelegen in de twijfel aan zijn integriteit die was gerezen naar aanleiding van de constatering dat onder meer zijn urenverantwoordingen in het kader van de aanvragen van de ESF-subsidies niet klopten. Volgens verweerder wees het ten tijde van de schorsing aanwezige materiaal erop dat niet alleen de declaratiesystematiek, die voor het aanvragen van de subsidies was voorgeschreven, niet was gevolgd, maar ook dat eiser niet feitelijk de uren had gewerkt, die hij volgens zijn aanstelling had moeten werken. Volgens verweerder werden de aanwijzingen die in januari 2004 voorhanden waren en duidden op een integriteitprobleem, met name omdat het om zo veel onverklaarde uren ging, bevestigd in het eerste rapport van de Departementale Accountantsdienst (DAD). De werkgever moet erop kunnen vertrouwen dat ambtenaren de uren waarvoor ze zijn aangesteld ook feitelijk ten behoeve van de werkgever werkzaam zijn en dat zij hun administratieve verplichtingen, juist ook op zo'n belangrijk punt als het verkrijgen van ESF-subsidies, nauwgezet naleven. Eiser moet zich daarvan bewust zijn geweest, omdat hij met enige regelmaat in de plaats van zijn leidinggevende [leidinggevende], deelnam aan het projectleidersoverleg, aldus verweerder. Ter zitting is door verweerder toegelicht dat de schorsing is opgeheven, omdat vastgesteld moest worden dat het om een uiterst weerbarstige materie ging waarvan de onderste steen niet boven zou kunnen komen en duidelijk was dat de bevindingen mogelijk nog wel enige disciplinaire maatregel zouden rechtvaardigen, maar dat geen onvoorwaardelijk strafontslag zou volgen. Naast de twijfel aan de integriteit speelden bovendien een onderzoeksbelang en de twijfel aan de loyaliteit, die ontstond met het schrijven van een brief aan de Vaste Kamercommissie van Justitie.
2.8 Eiser heeft onweersproken gesteld dat hij sinds september 2002 zijn uren voor het project moest gaan bijhouden en dat periodiek, om de twee maanden, de DAD in de persoon van de heer [medewerker DAD] in huis was om over de verantwoordingssystematiek van gedachten te wisselen. Veranderingen die volgens de heer [medewerker DAD] nodig waren, werden doorgevoerd. Eiser heeft weersproken dat hij met enige regelmaat deelnam aan het projectleidersoverleg. Naar zijn zeggen heeft hij 1 voorlichtingsbijeenkomst van 1 dagdeel bijgewoond. Daarnaar gevraagd heeft verweerder ter zitting zijn stelling dat eiser regelmatig deelnam aan het overleg niet met bewijsstukken -notulen van die bijeenkomsten- kunnen staven, zodat daaraan wordt voorbij gegaan. Het beeld dat door eiser wordt geschetst, namelijk het al werkend zich vertrouwd maken met een systeem van urenverantwoording, waarbij anders dan voorheen de uren op een aangepast declaratieformulier integraal dienden te worden verantwoord, wordt naar het oordeel van de rechtbank bevestigd door het resultaat van de zogenaamde quick-scan, vervat in het controlememo van [medewerker DAD] van 6 oktober 2003. De conclusie was dat nog enkele zaken op orde moesten worden gebracht om grote correcties in de einddeclaratie te voorkomen. Nadat de algemeen directeur bij brief van 22 oktober 2003 de sectordirecteur Justitiële Jeugdinrichtingen had ingelicht over de maatregelen die waren genomen, vond in november 2003 een tussentijdse beoordeling van de projectadministratie plaats. In het controlememo van 25 november 2003 was de conclusie van de DAD van een andere toonzetting, namelijk dat er op basis van het declareren door medewerkers - de naam van eiser komt overigens niet in dat memo voor - er sprake was van "samenspanning in het kader van niet integer gedrag". Hierin heeft de algemeen directeur aanleiding gezien aan het hoofd FEZ, de heer [hoofd FEZ], op te dragen de oorzaken van de geconstateerde gebreken te analyseren en voorts een aantal maatregelen genomen, waaronder het neerleggen van de verantwoordelijkheid voor de projectadministratie per 9 december 2003 bij de heer [hoofd FEZ]. Blijkens de notitie van de algemeen directeur van 9 december 2003 heeft de accountant van de DAD naar aanleiding van een tussenrapportage van de heer [hoofd FEZ] zijn kwalificatie in zijn memo van 25 november 2003 ingetrokken.
Op 8 januari 2004 vond een bespreking plaats tussen de directie, de heer [hoofd FEZ], de projectleider en de ITB'ers, onder wie eiser. Ofschoon de notulen van deze bespreking in de conceptfase zijn blijven steken, zodat er debat is (kunnen) ontstaan over de vraag welke afspraken er toen precies zijn gemaakt, stelt de rechtbank vast dat deze notulen vooral in het teken staan van een discussie over de verdeling van de verantwoordelijkheden tussen de projectleiding en FEZ, teneinde de urenverantwoording in het kader van het Work-Wise project goed op de rails te krijgen. De notulen geven er geen blijk van, hetgeen ter zitting door verweerder is beaamd, dat op dat moment getwijfeld werd aan de integriteit van individuele ambtenaren. Deze waarneming is goed te rijmen met de notitie van de algemeen directeur van 9 december 2003. Blijkens de stukken en verweerders toelichting kwam het keerpunt toen de algemeen directeur, naar zeggen van verweerder na afloop van genoemde vergadering, kennis nam van de notitie van de heer [hoofd FEZ] met dagtekening 8 januari 2004, wiens bevinding was dat de urenregistratie van eiser en zijn collega [collega] vaak niet overeenkomen met de opgevoerde urenverantwoordingen.
2.9 Gelet op de hierboven weergegeven chronologie van de gebeurtenissen en de interne discussie die was gaan woeden nadat de DAD de vinger had gelegd op de gebreken in de administratie van het project, is de rechtbank van oordeel dat verweerder ten tijde van de schorsing over onvoldoende concrete aanwijzingen beschikte om te vermoeden dat eiser zich schuldig zou hebben (kunnen) gemaakt aan ernstig plichtverzuim. De rechtbank acht het volstrekt te begrijpen dat de schorsing voor eiser als een donderslag bij heldere hemel kwam. De rechtbank kan verweerder niet volgen in zijn standpunt dat hij in het geval van eiser in het grote urenverschil grond mocht zien te twijfelen aan diens integriteit. Ofschoon de rechtbank onderkent dat een schorsing nu juist ertoe strekt de feitelijke grondslag voor een vermoeden nader te onderzoeken en te verifiëren, neemt zulks niet weg dat de besluitvorming dient te berusten op een zorgvuldig onderzoek naar de relevante feiten en af te wegen belangen, zoals in artikel 3:2 Awb Pro is voorgeschreven. De rechtbank is van oordeel dat verweerder het grote urenverschil te pardoes en met voorbijgaan aan de persoon van eiser, in diens nadeel, als zou sprake zijn van ontoelaatbare afwezigheid, heeft uitgelegd. Niet is gebleken dat verweerder op enigerlei wijze in zijn oordeelsvorming heeft betrokken dat het urenverschil werd geconstateerd bij een ambtenaar met een lange en, naar onweersproken is gebleven, onberispelijke staat van dienst. Voorts is niet gebleken dat verweerder in zijn oordeelsvorming heeft betrokken dat het urenverschil niet alleen bij eiser werd geconstateerd, maar eveneens bij zijn chef en zijn naaste collega. Hierin had verweerder op zijn minst aanleiding moeten zien zich de vraag te stellen of er geen sprake van zou kunnen zijn dat niet de individuele uitvoerenden, maar het systeem had gefaald.
2.10 Naar het oordeel van de rechtbank dringt deze laatste vraag zich in het bijzonder op, nu uit de stukken kan worden afgeleid dat de introductie van het project met zich bracht dat binnen de organisatie een integrale urenverantwoording moest worden geïmplementeerd, terwijl, althans zulks is gesteld noch gebleken, de organisatie dat fenomeen tot dan toe niet kende en het kennelijk ook niet noodzakelijk werd geacht dat de medewerkers iedere minuut van hun werktijd verantwoorden. Weliswaar bestonden er registratiesystemen, bestemd voor uiteenlopende doeleinden, zoals verlof- en ziekteregistratie, alsmede een "prikklok" maar deze waren er niet op ingericht een sluitende urenverantwoording te produceren. In dit verband acht de rechtbank illustratief dat noch de onderzoekers van de DAD, noch die van Ernst&Young met behulp van alle dienstbare kernbronnen erin zijn geslaagd een volledige sluitend beeld van de urenbesteding te produceren. Opmerkelijk is bovendien dat de uitkomsten steeds weer anders zijn.
2.11 Het vorenstaande impliceert niet dat de rechtbank van oordeel is dat de directie van de Nieuwe Lloyd niet van de bij het project betrokken ambtenaren had mogen verlangen dat zij vanaf enig tijdstip nauwkeuriger verantwoording zouden afleggen over de uren die gedeclareerd werden ten behoeve van het project. De maatregelen die door de algemeen directeur, voorafgaande aan de schorsing, zijn genomen, getuigen ervan dat het inzicht bestond dat er administratief-organisatorisch het nodige werk aan de winkel was en dat er een pad werd ingeslagen dat zou moeten leiden tot een verbetering dienaangaande. Tegen deze achtergrond komt het des te opmerkelijker voor dat het tij plotseling keerde en er een vermoeden van ernstig plichtsverzuim op tafel werd gelegd.
2.12 Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen is de rechtbank van oordeel dat het besluit niet in stand kan worden gelaten, omdat de daaraan ten grondslag gelegde, dragende motivering, bestaande uit het vermoeden van ernstig plichtsverzuim, niet berust op een deugdelijke feitelijke grondslag. Het besluit is in zoverre in strijd met artikel 7:12 Awb Pro. Met betrekking tot de andere pijlers van het besluit, het onderzoeksbelang en de brief aan de vaste kamercommissie, is de rechtbank van oordeel dat deze het besluit onvoldoende kunnen schragen. Voor het onderzoeksbelang heeft te gelden dat gesteld noch gebleken is dat eiser zou zijn geschorst als geen sprake was geweest van het vermoeden van ernstig plichtsverzuim.
De brief aan de Vaste Kamercommissie is geschreven nadat eiser was geschorst en kan reeds daarom geen grond voor een schorsing met ingang van 12 januari 2004 vormen.
2.13 Het beroep is gegrond en het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
II Proceskosten en schadevergoeding
2.14 Eiser heeft op de voet van het bepaalde in artikel 8:73, eerste lid, Awb de rechtbank verzocht verweerder te veroordelen tot vergoeding van de door hem geleden schade. In zijn beroepschrift heeft eiser de schade begroot op ca € 12.500,- aan materiële schade, bestaande uit proceskosten, en € 25.000,- aan immateriële schade. Eiser heeft bij brief van 24 november 2005, ter griffie ingekomen op 28 november 2005, zijn schadeclaim gewijzigd in € 9.167,46 (€ 9.031,46 advocaatkosten en € 136,- griffierecht) aan materiele schade en € 79.349,72 aan immateriële schade. Aangezien eiser de brief van 29 november 2005 niet tenminste 10 dagen voor de zitting heeft ingediend laat de rechtbank deze buiten beschouwing, althans voor zover sprake is van vermeerdering van de eis. De rechtbank heeft overwogen of er aanleiding bestaat het onderzoek te heropenen om de omvang van de schadevergoeding bij nadere uitspraak vast te stellen. Zij heeft daarvan afgezien omdat zij van oordeel is dat gelet op het verhandelde ter terechtzitting een finale beslechting van het geschil verre de voorkeur verdient boven een nieuwe procesgang over de schadevergoeding.
2.15 Met betrekking tot de proceskosten overweegt de rechtbank als volgt.
Eiser stelt dat hij naast het griffierecht een bedrag van € 9.031,46 aan advocaatkosten vergoed dient te krijgen. Verweerder heeft ter zitting gesteld dat de proceskosten exclusief worden beheerst door de bepalingen van de Awb en het daarop gebaseerde Besluit proceskosten bestuursrecht (verder: Besluit). De rechtbank onderschrijft deze visie van verweerder. Hoewel de vergoeding van proceskosten volgens het Besluit over het algemeen forfaitair wordt vastgesteld, biedt artikel 2, lid 3 van het Besluit de mogelijkheid hiervan in bijzondere omstandigheden af te wijken. Dat eiser een bedrag van ruim € 9.000,- aan advocaatkosten moet betalen wordt door verweerder niet bestreden. Dat eiser deze kosten niet redelijkerwijs behoefde te maken is evenmin gesteld of gebleken. De rechtbank acht gelet op de inhoud van het procesdossier, waaruit onder meer blijkt dat vanaf het begin geen deugdelijke feitelijke grondslag aanwezig is geweest voor de besluitvorming, dergelijke bijzondere omstandigheden aanwezig en ziet aanleiding met toepassing van het bepaalde in artikel 2, lid 3 van het Besluit verweerder te veroordelen tot een bedrag aan proceskosten van € 9.031,46 zijnde de werkelijke (advocaat)kosten die eiser blijkens de brief van 24 november 2005 van het "Advokatenkollektief" heeft moeten maken.
2.16 Met betrekking tot de immateriële schade overweegt de rechtbank dat eiser valt binnen de, door de CRvB ontwikkelde, criteria. Naar het oordeel van de rechtbank is in casu sprake van een duidelijke aantasting van de goede naam van eiser en van geestelijk leed. Wat dit laatste betreft is door verweerder niet weersproken dat eiser zich onder psychiatrische behandeling heeft moeten stellen, waarbij voor de rechtbank voldoende aannemelijk is dat deze behandeling in rechtsreeks verband stond met het psychisch leed dat eiser door de schorsing heeft ondervonden.
2.17 De rechtbank stelt het bedrag aan immateriële schadevergoeding ex aequo et bono vast op een bedrag van € 2500,- euro.
3. Beslissing
De rechtbank:
3.1 verklaart het beroep gegrond;
3.2 vernietigt het bestreden besluit van 20 september 2004;
3.3 bepaalt dat de Minister van Justitie eiser een (immateriële) schadevergoeding van € 2500 verstrekt, te betalen door de Staat der Nederlanden aan eiser, waarbij de Minister van Justitie de over dit bedrag verschuldigde belasting voor zijn rekening neemt;
3.4 veroordeelt de Minister van Justitie in de door eiser gemaakte proceskosten tot een bedrag van in totaal € 9.031,46, te betalen door de Staat der Nederlanden aan eiser;
3.5 gelast dat de Minister van Justitie het door eiser betaalde griffierecht van € 136,- aan hem vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Guinau, voorzitter van de meervoudige kamer, en mrs. J.M. Ghrib en K.M. Legeland, leden, en op 4 januari 2006 in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van A.G.J. Deckers, griffier.
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht. Het hoger beroep dient te worden ingesteld door het indienen van een beroepschrift binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.