Uitspraak
Reg. nr: Awb 04 - 606 en 04 - 607
Uitspraakdatum: 13 mei 2004
RECHTBANK HAARLEM, sector bestuursrecht
Voorzieningenrechter
U I T S P R A A K
(artikelen 8:81 en 8:86 Algemene wet bestuursrecht)
op een verzoek om voorlopige voorziening en in de hoofdzaak
in de zaak van:
Stichting de Faunabescherming,
gevestigd te Amstelveen,
eiseres,
-- tegen --
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
verweerder,
derde partij
CORUS IJmuiden,
gevestigd te IJmuiden.
1. Ontstaan en loop van het geding
Bij besluit van 29 januari 2004 heeft verweerder aan CORUS IJmuiden (hierna: CORUS) ontheffing als bedoeld in artikel 68, eerste lid aanhef en onder c, Flora- en faunawet (verder: Ffw) verleend "voor het doden en vangen; verontrusten; verstoren en vernietigen van nesten; rapen en vernietigen van eieren van de zilvermeeuw, de kleine mantelmeeuw en de stormmeeuw in de periode van 15 april 2004 tot en met 15 juli 2004 ter voorkoming van gevaar voor de openbare veiligheid en daarbij gebruik te maken van geweer en hond op de gronden van CORUS te IJmuiden".
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 4 februari 2004 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 31 maart 2004 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard, onder wijziging van de grondslag van de ontheffing in artikel 68, eerste lid, aanhef en onder a Ffw. Daarbij heeft verweerder verwezen naar het advies van Kamer IVb van Hoor- en adviescommissie.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 6 april 2004 beroep ingesteld. Daarbij is tevens verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De zaak is behandeld ter zitting van 6 mei 2004, alwaar voor eiseres zijn verschenen [naam persoon], secretaris, en [naam persoon], vice-voorzitter. Verweerder heeft zich heeft doen vertegenwoordigen door H.P. van der Brugge en mr. A.F.P. van Mierlo, beiden werkzaam bij de provincie Noord-Holland. Namens CORUS is verschenen [naam persoon].
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 8:86, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de voorzieningenrechter, indien het verzoek om een voorlopige voorziening hangende het beroep bij de rechtbank is gedaan en hij van oordeel is dat na de zitting nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak.
De in het onderhavige geval verkregen informatie is van dien aard dat nader onderzoek geen relevante nieuwe gegevens zal opleveren. Ook overigens bestaat geen beletsel om met toepassing van voormeld wettelijk voorschrift onmiddellijk uitspraak in de hoofdzaak te doen.
2.2. Ingevolge artikel 9 Ffw Pro is het verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te doden, te verwonden, te vangen, te bemachtigen of met het oog daarop op te sporen.
Ingevolge artikel 10 is Pro het verboden dieren behorende tot een beschermde inheemse diersoort opzettelijk te verontrusten.
Ingevolge artikel 11 is Pro het verboden nesten, holen of andere voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen van dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te beschadigen, te vernielen, uit te halen, weg te nemen of te verstoren.
Ingevolge artikel 12 is Pro het verboden eieren van dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te zoeken, te rapen, uit het nest te nemen, te beschadigen of te vernielen.
In artikel 4, eerste lid, zijn beschermde inheemse diersoorten aangewezen. Die soorten waaronder de zilvermeeuw, de kleine mantelmeeuw en de stormmeeuw zijn bekend gemaakt bij de Bekendmaking lijsten beschermde inheemse diersoorten van 7 november 2001, Stcrt. 2001 p. 220.
2.3. Artikel 68, eerste lid, aanhef en onder a, Ffw bepaalt dat wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort, gedeputeerde staten, voorzover niet bij of krachtens enig ander artikel van deze wet vrijstelling is of kan worden verleend, ten aanzien van beschermde inheemse diersoorten, het Faunafonds gehoord, ontheffing kunnen verlenen van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 9 tot en met 18 en 72, vijfde lid, Ffw in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid.
2.4. Het beleid van het provinciebestuur van Noord-Holland inzake de toepassing van de Ffw is vastgelegd in een beleidsnotitie van 27 augustus 2002. In het algemeen geldt dat een ontheffingsaanvraag moet zijn onderbouwd door een deugdelijke motivering. Voorts geeft de beleidsnotitie aan dat het bij aanvragen in het belang van de openbare veiligheid kan gaan om het aannemelijk maken van risico's op gebeurtenissen met grote, onomkeerbare gevolgen.
Wat betreft de in artikel 68, eerste lid, onder a, Ffw genoemde norm gaat verweerder uit van het ontstaan van onveilige situaties voor grote groepen mensen. Alternatieve maatregelen moeten voorts altijd in overweging genomen zijn voor ontheffing voor vangen en doden kan worden verleend.
2.5. Naar aanleiding van een aanvraag van CORUS daartoe heeft verweerder bij besluit van 29 januari 2004 aan CORUS ontheffing verleend "voor het doden en vangen; verontrusten; verstoren en vernietigen van nesten; rapen en vernietigen van eieren van de zilvermeeuw, de kleine mantelmeeuw en de stormmeeuw en daarbij gebruik te maken van het geweer en hond".
2.6. Eiseres heeft betoogd dat niet is aangetoond dat de aanwezigheid van de meeuwen de openbare veiligheid zodanig in gevaar brengt dat dat dergelijke ingrijpende middelen als waarvoor ontheffing is verleend rechtvaardigt. In dit verband heeft zij naar voren gebracht dat het agressieve gedrag van de meeuwen slechts imponeergedrag is, wat geen werkelijk gevaar veroorzaakt.
2.7. CORUS en verweerder hebben zich op het standpunt gesteld dat het gedrag van agressieve meeuwen een gevaar oplevert voor de openbare veiligheid. Het agressieve gedrag vormt een ernstige bemoeilijking van de noodzakelijke controle-, onderhouds- en storingswerkzaamheden, welke noodzakelijk zijn in verband met de veiligheid van de productieprocessen van CORUS. Medewerkers die de controles op de daken uitvoeren, worden aangevallen door aldaar broedende meeuwen hetgeen tot gevaarlijke situaties leidt. De onderhavige werkzaamheden zijn van dien aard dat deze niet tijdens het broedseizoen achterwege kunnen blijven. Ook passanten, weggebruikers en gebruikers van parkeerterreinen worden aangevallen door de broedende vogels en kunnen hierdoor gewond raken, dan wel betrokken raken bij (verkeers)ongevallen.
2.8. Niet in geschil is dat de meeuwen in het broedseizoen regelmatig agressief gedrag vertonen ter verdediging van hun nesten en dat, wanneer werknemers of andere passanten op het CORUS terrein onderwerp zijn van een (schijn)aanval van een meeuw, dit kan leiden tot schrikreacties.
De voorzieningenrechter acht het voldoende aannemelijk dat deze schrikreacties, voorzover veroorzaakt door meeuwen wier nesten zich bevinden op gebouwen en andere bouwwerken kunnen leiden tot gevaar voor de werknemers die zich, vaak op grote hoogte, op deze gebouwen bevinden voor controle-, onderhouds- en storingswerkzaamheden. De schrikreacties zouden immers, met name gelet op de grote hoogte waarop de werkzaamheden worden uitgevoerd, zeer wel kunnen leiden tot persoonlijke ongelukken. De voorzieningenrechter acht het voorts voldoende aannemelijk dat, gelet op de aard van het bedrijf, als gevolg van voornoemde gevaarzettende situaties de goede uitvoering van voornoemde, zich met grote regelmaat voordoende werkzaamheden, wordt bemoeilijkt en dat er als gevolg daarvan tevens sprake kan zijn van gevaar voor het goede en veilige verloop van het productieproces.
Ten aanzien van de nesten van meeuwen welke zich niet bevinden op gebouwen en andere bouwwerken, zoals in bermen en op de grond, acht de voorzieningenrechter voldoende aannemelijk dat het agressieve gedrag van de meeuwen voor grote groepen passanten gevaar met zich kan brengen. In continudienst werken dagelijks 10.000 tot 15.000 werknemers op dit terrein. Gelet op het grote aantal broedparen (500 paar) en het grote aantal werknemers dat op de gronden van CORUS aanwezig is, acht de voorzieningenrechter de bedreiging als gevolg van agressief gedrag van de meeuwen reëel.
Het vorenstaande betekent derhalve dat de voorzieningenrechter van oordeel is dat het gevaar voor de openbare veiligheid aannemelijk is zodat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat door ontheffingverlening het belang van de openbare veiligheid is gediend.
2.9. Ten aanzien van het betoog van eiseres dat verweerder onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat geen andere bevredigende oplossing mogelijk is, overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
De mogelijkheid om een ontheffing als bedoeld in artikel 68, eerste lid, Ffw te verlenen, is in dit artikellid uitdrukkelijk afhankelijk gesteld van een aantal voorwaarden. Uit die voorwaarden blijkt dat groot gewicht toekomt aan de belangen die de desbetreffende verbodsbepalingen beogen te beschermen. Voor een ingrijpen in strijd met die bepalingen, in dit geval artikelen 9,10, 11 en 12 kan slechts in de nader aangegeven situaties ter behartiging van een van de nader genoemde belangen aanleiding bestaan. Een van die belangen is de openbare veiligheid. Uit het wettelijk stelsel vloeit voort dat het toestaan van het doden van dieren daarbij slechts is gerechtvaardigd als uiterste middel. Een en ander betekent dat bij de toepassing van meergenoemd artikel 68, eerste lid, een strikte en terughoudende opstelling is geboden en dat derhalve op verweerder een bijzondere onderzoeksplicht rust naar het bestaan van andere bevredigende oplossingen. Dat betekent overigens niet dat van verweerder moet worden verlangd dat hij in een besluit terzake met zoveel woorden elk door eiseres eerst achteraf aangedragen alternatief bespreekt.
Ter zitting heeft CORUS aangegeven dat gebruik van een geweer in deze niet nodig is. Bij de vorig jaar daartoe verleende ontheffing is daarvan ook geen gebruik gemaakt. Verweerder heeft dit niet weersproken.
De voorzieningenrechter stelt dan ook vast dat voor het gebruik van een geweer blijkbaar een andere bevredigende oplossing bestaat. Het bestreden besluit dient dan ook voor zover het betrekking heeft op het gebruik van een geweer, vernietigd te worden wegens strijd met artikel 3:2 Awb Pro.
Met betrekking tot het doden en vangen; verontrusten; verstoren en vernietigen van nesten; rapen en vernietigen van eieren, daarbij gebruik makend van een hond, ziet de voorzieningenrechter, ten aanzien van de meeuwen die hun nesten hebben op gebouwen en andere bouwwerken, geen grond voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat. Ten aanzien van de door eiseres en verweerder in de stukken en ter zitting besproken mogelijke alternatieve oplossingen, zoals actief meeuwenbeheer als toegepast in het Sloegebied in Zeeland, het verplaatsen van de kolonies, het onaantrekkelijk maken van de broedplaatsen, het spannen van draden en het dragen van een stok of paraplu boven het hoofd, acht de voorzieningenrechter het voldoende aannemelijk dat deze alternatieven praktisch moeilijk, dan wel slechts tegen onevenredig hoge kosten, uitvoerbaar zijn, gelet op de aard en het gebruik van het terrein van CORUS en de vele gebouwen en bouwwerken welke vaak zeer moeilijk te bereiken zijn waardoor nesten moeilijk zijn op te sporen. De voorzieningenrechter acht het dan ook niet evident dat verweerder hier nader onderzoek naar had moeten doen. Het verjagen van de meeuwen met roofvogels acht de voorzieningenrechter een maatregel die verder gaat dan afwending van het gevaar waar het hier om gaat zodat dit hierom reeds niet aangemerkt kan worden als andere bevredigende oplossing. Ook ten aanzien van het inzetten van nep roofvogels (heli-kites) is het, gezien de uitgestrektheid van het terrein van CORUS en de vraag of deze nep roofvogels wel het gewenste (schrik)effect zullen hebben op de meeuwen, niet evident dat verweerder hier nader onderzoek naar had moeten doen. Tot slot is de voorzieningenrechter van oordeel dat het geven van voorlichting door CORUS aan diens werknemers over hoe om te gaan met het agressieve gedrag van de meeuwen het eerdergenoemde gevaar voor de openbare veiligheid niet geheel kan wegnemen. In zoverre is er derhalve geen grond voor vernietiging of het treffen van een voorlopige voorziening.
Met betrekking tot het doden en vangen; verontrusten; verstoren en vernietigen van nesten; rapen en vernietigen van eieren, daarbij gebruik makend van een hond, ten aanzien van meeuwen die hun nesten hebben anders dan op gebouwen en andere bouwwerken, acht de voorzieningenrechter het echter niet aannemelijk dat die nesten niet gemakkelijk zijn op te sporen. Voorts doen zich problemen als hiervoor genoemd, welke met name betrekking hebben op de grote hoogte en de moeilijke bereikbaarheid in relatie tot de aard van het bedrijf, niet voor. De voorzieningenrechter is dan ook van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat naast het vangen; verontrusten; verstoren en vernietigen van nesten; rapen en vernietigen van eieren, ook het doden noodzakelijk is. Niet aannemelijk is dat voor het doden geen andere bevredigende oplossing bestaat in de overige handelingen waarop de ontheffing betrekking heeft, dan wel in de vorm van bijvoorbeeld het tijdig verwijderen van nesten, schudden van eieren of anderszins onaantrekkelijk maken van broedplaatsen. Het bestreden besluit dient, gelet hierop, voor zover het betreft het doden van meeuwen die hun nesten hebben anders dan op gebouwen en andere bouwwerken, dan ook vernietigd te worden wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, Awb. Afgezien van het doden is de voorzieningenrechter echter van oordeel dat er geen grond is voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen andere bevredigende oplossing bestaat voor het vangen; verontrusten; verstoren en vernietigen van nesten; rapen en vernietigen van eieren van meeuwen die hun nesten hebben anders dan op gebouwen en andere bouwwerken en daarbij gebruik te maken van een hond.
2.10. Nu het bestreden besluit, na voornoemde gedeeltelijke vernietiging, uitsluitend betrekking heeft op het doden zonder geweer van meeuwen op gebouwen en ander bouwwerken en het vangen; verontrusten; verstoren en vernietigen van nesten; rapen en vernietigen van eieren van meeuwen op alle plaatsen en daarbij gebruik te maken van een hond, is de voorzieningenrechter van oordeel dat in redelijkheid niet van verweerder kon worden verlangd dat hij aan het belang dat eiseres stelt, te weten het welzijn van de betreffende meeuwen, slechts een zwaarder gewicht kon toekennen dan aan het belang dat gediend is bij bescherming van de openbare veiligheid. De voorzieningenrechter ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat verweerder bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid ontheffing heeft kunnen verlenen voor voornoemde maatregelen.
Hierbij heeft de voorzieningenrechter van belang geacht dat in voorschrift 3 is vastgelegd dat niet eerder tot afschot mag worden overgegaan dan nadat de ontheffinghouder of gebruiker minimaal 24 uur van tevoren bij de provinciale milieuklachtentelefoon melding heeft gedaan van zijn voornemen tot doden of rapen van eieren, onder vermelding van naam, telefoonnummer gebruiker, locatie, tijdstip en aard van de voorgenomen handeling. In voorschrift 7 is voorts vastgelegd dat de ontheffinghouder verplicht is binnen vier weken na afloop van de termijn waarvoor de ontheffing is verleend verslag uit te brengen aan verweerder over de wijze waarop van de ontheffing gebruik is gemaakt. Gelet op deze controlevoorschriften gaat de voorzieningenrechter ervan uit dat verweerder daadwerkelijk toeziet op een correcte toepassing van de ontheffing. Daarbij neemt de voorzieningenrechter tevens in aanmerking dat CORUS heeft aangegeven de ontheffing slechts te gebruiken in die gevallen dat er ook daadwerkelijk sprake is van een onveilige situatie.
2.11. Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat het beroep gedeeltelijk gegrond dient te worden verklaard en het bestreden besluit gedeeltelijk dient te worden vernietigd, als op de hierna vermelde wijze is aangegeven.
2.12. Er bestaat tevens, gelet op de betrokken belangen en het spoedeisend belang, aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening. Het verzoek zal derhalve op de hierna vermelde wijze worden toegewezen
2.13. Voorts bestaat aanleiding voor het treffen van een proceskostenveroordeling ten aanzien van verweerder.
3. Beslissing
De voorzieningenrechter
3.1. verklaart het beroep gegrond voor zover het betrekking heeft op
- het gebruik maken van een geweer,
- het doden van de zilvermeeuw, kleine mantelmeeuw en stormmeeuw in, dan wel behorende bij nesten anders dan op gebouwen en andere bouwwerken;
3.2. vernietigt het bestreden besluit in zoverre;
3.3. schorst het besluit van 29 januari 2004 voor zover het daarop betrekking heeft;
3.4. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
3.5. wijst het verzoek om voorlopige voorziening voor het overige af;
3.6. veroordeelt gedeputeerde staten van Noord-Holland in de door eiseres gemaakte proceskosten, bestaande uit reiskosten ten bedrage van € 18,20, te betalen door de provincie Noord-Holland;
3.7. gelast dat de provincie Noord-Holland het door eiseres betaalde griffierecht van € 546,-- aan haar vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Groverman, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. Y.R. Boonstra - van Herwijnen, als griffier en uitgesproken in het openbaar op 13 mei 2004 in tegenwoordigheid van de griffier.
Afschrift verzonden op:
RECHTSMIDDEL
Tegen deze uitspraak staat uitsluitend voorzover het de hoofdzaak betreft hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. Het hoger beroep dient te worden ingesteld door het indienen van een beroepschrift binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.