Uitspraak
Zaaknummer: AWB 00-8682
Uitspraakdatum: 23 april 2002
RECHTBANK HAARLEM, sector bestuursrecht
meervoudige kamer
U I T S P R A A K
(artikel 8:66 Awb)
in de zaak van:
Burgemeester en wethouders van Velsen,
eisers,
gemachtigde mr. J. J. Draaijer, advocaat te Amsterdam,
-- tegen --
de Minister van Verkeer en Waterstaat,
verweerder
derde-partij
Vereniging Milieudefensie, afdeling Haarlem,
gevestigd te Haarlem.
1. Ontstaan en loop van het geding
Bij besluit van 18 november 1999 heeft verweerder aan eisers op grond van artikel 2 Wet beheer Rijkswaterstaatswerken (Wbr) vergunning verleend voor het maken en behouden van een toeristische ontsluitingsweg door de primaire waterkering naar het Kennemerstrand te IJmuiden.
Tegen dit besluit heeft de Vereniging Milieudefensie afdeling Haarlem (hierna: Milieudefensie) bij brief van 30 december 1999 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 13 oktober 2000 heeft verweerder de bezwaren gegrond verklaard en het besluit van 18 november 1999 herroepen.
Tegen laatstgenoemd besluit hebben eisers bij beroepschrift van 21 november 2000 beroep ingesteld bij deze rechtbank.
Bij brief van 26 december 2000 heeft Milieudefensie zich als partij in het geding gevoegd.
Verweerder heeft op 21 februari 2001 een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 18 januari 2002 hebben eisers een nader stuk ingediend.
Bij faxbericht van 28 januari 2002 hebben eisers het delegatiebesluit van de raad van de gemeente Velsen van 24 februari 2000 toegezonden.
Het beroep is ter zitting behandeld op 29 januari 2002. Namens eisers zijn verschenen de voornoemde gemachtigde en C. Ricksen, ambtenaar der gemeente. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. G.P. Ramselaar en T. van Heuvel, beiden ambtenaar ten departemente. Namens Milieudefensie was aanwezig Th. Vermeij.
2. Overwegingen
2.1 Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Wbr is het –voor zover hier van belang- verboden zonder vergunning van verweerder gebruik te maken van een Waterstaatswerk door anders dan waartoe het is bestemd daarin, daarop, daaronder of daarover werken te maken of te behouden.
In artikel 3, eerste lid, van de Wbr is –voor zover hier van belang- bepaald dat weigering, wijziging of intrekking van een vergunning slechts kan geschieden ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken. De in het eerste lid bedoelde besluiten kunnen, ingevolge het tweede lid van artikel 3, mede strekken ter bescherming van aan de waterstaatswerken verbonden belangen van andere dan waterstaatkundige aard, voor zover daarin niet is voorzien door bij of krachtens een andere wet gestelde bepalingen.
2.2 Bij brief van 2 juni 1999 hebben eisers bij verweerder een vergunning ex artikel 2 van de Wbr aangevraagd voor het aanleggen van een toeristische ontsluitingsweg door de primaire waterkering naar het Kennemerstrand te IJmuiden, waarbij de Badweg en de Heerenduinweg met elkaar worden verbonden. Bij besluit van 18 november 1999 heeft verweerder de gevraagde vergunning verleend. Het door Milieudefensie tegen dit besluit ingediende bezwaar is door verweerder gegrond verklaard. Bij besluit van 13 oktober 2000 heeft verweerder het primaire besluit herroepen. De gevraagde vergunning is derhalve alsnog geweigerd.
2.3 Alvorens in te gaan op de inhoud van deze weigering en de daartegen door eisers aangevoerde grieven, dient de vraag te worden beantwoord of Milieudefensie door verweerder terecht is aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), bij het primaire besluit. De rechtbank overweegt terzake het volgende.
2.4 Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
2.5 Blijkens artikel 2, eerste lid van de statuten stelt Milieudefensie zich ten doel een bijdrage te leveren aan het oplossen van milieuproblemen in de meest uitgebreide zin.
2.6 De rechtbank is van oordeel dat deze doelstelling voldoende aanknopingspunten biedt voor het oordeel dat het belang van Milieudefensie rechtstreeks is betrokken bij het besluit om al dan niet de gevraagde vergunning te verlenen voor de aanleg van de ontsluitingsweg, omdat deze is gepland in een gebied met natuurwaarden en de aanleg van de weg directe gevolgen heeft voor de natuurontwikkeling in de zeereep. Milieudefensie is door verweerder dan ook terecht ontvankelijk verklaard in haar bezwaar tegen het primaire besluit. Dat de door Milieudefensie behartigde milieubelangen als zodanig in het onderhavige geval niet door verweerder zijn betrokken in de afweging of tot vergunningverlening zou worden overgegaan, doet daaraan niet af, nu voor de ontvankelijkheid voldoende is dat Milieudefensie vanwege het primaire besluit, gericht op de aanleg van een weg door duingebied, feitelijk in een door haar blijkens haar statutaire doelstelling behartigd milieubelang kan worden getroffen.
2.7 De rechtbank komt vervolgens toe aan de inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit.
2.8 Verweerder heeft zich bij de motivering van zijn beslissing de gevraagde vergunning niet te verlenen, beroepen op het door hem gevoerde beleid ten aanzien van permanente bebouwing in de kustzone, zoals dat is vastgelegd in de Nota Kustbalans 1995, in zijn brief van 11 februari 1997 aan gedeputeerde staten van de kustprovincies en in de Vierde Nota Waterhuishouding van december 1998. Het betreft hier een zogenaamd interim-beleid, door verweerder opgesteld in afwachting van het in overleg tussen de rijksoverheid, kustprovincies en –gemeenten en andere betrokken partijen te vormen definitieve beleid ten aanzien van de bouwactiviteiten in de kustzone.
2.9 In de Nota Kustbalans 1995 wordt vastgesteld dat permanente bebouwing op het strand en in de eerste duinregel(s) ongewenst is uit het oogpunt van kustverdediging, met name omdat door die bebouwing afbreuk wordt gedaan aan de veerkracht van het kustsysteem. Een afname van de veerkracht beperkt het kustsysteem in de mogelijkheden om zich aan toekomstige (klimaat)veranderingen aan te passen. Dit vergroot de kwetsbaarheid van de kust en kan leiden tot dure aanpassingen van de waterkering.
2.10 In de brief van 11 februari 1997 staat: “Zolang genoemd overleg loopt, vind ik dat ongewenste en onomkeerbare bouwactiviteiten op het strand en in de waterkeringszone voorkomen moeten worden. In deze lijn past het … om geen nieuwe vergunningen te verlenen voor nieuwe onomkeerbare bouwactiviteiten. Daarbij kan een uitzondering worden gemaakt voor bouwactiviteiten binnen de bebouwde kom van kustgemeenten, voorzover deze passen binnen het vigerende bestemmingsplan en niet leiden tot extra schade tijdens stormen.”
2.11 In de Vierde Nota Waterhuishouding, pagina 56, staat: “Het interim-beleid behelst dat nieuwe permanente (d.i. niet-verplaatsbare) bebouwing in de kustzone uitsluitend binnen gebieden met aaneengesloten bebouwing plaats kan vinden… Buiten deze grenzen is in principe geen nieuwe permanente bebouwing toegestaan… Het interim-beleid geldt totdat nieuwe afspraken over kustbebouwing van de zijde van de regering zijn bevestigd.”
2.12 Uit het voorstaande blijkt dat het interim-beleid erop is gericht zoveel mogelijk te voorkomen dat door nieuwe onomkeerbare bouwactiviteiten in de kustzone het definitief te vormen kustbeleid kan worden ondergraven. Ook in het reeds ingezette overleg over het definitieve kustbeleid hebben immers de genoemde duurzame kustverdediging en sterkte van de waterkering, waaraan door bebouwing op het strand en in de eerste duinregels afbreuk wordt gedaan, als uitgangspunt te gelden.
2.13 Het door verweerder gevoerde interim-beleid komt de rechtbank niet kennelijk onredelijk, noch anderszins onjuist voor en kan, nu het in dat beleid voorgestane belang van een duurzame veiligheid en bescherming van de kust moet worden aangemerkt als een belang van waterstaatkundige aard als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wbr, in zoverre dienen als toetsingskader bij de beoordeling van vergunningaanvragen op grond van artikel 2 Wbr. Gelet hierop faalt de grief van eisers dat verweerder niet (meer) met een beroep op het interim-beleid de gevraagde vergunning kon weigeren, na te hebben overwogen dat de ontsluitingsweg geen negatieve gevolgen heeft voor de sterkte van de waterkering. De tekst van artikel 3, eerste lid, Wbr noch de parlementaire toelichting geven aanleiding voor het oordeel dat de in dit artikel bedoelde bescherming van waterstaatswerken en het doelmatig en veilig gebruik zich daartoe zouden beperken.
2.14 De grief van eisers dat het interim-beleid niet van toepassing zou zijn op de onderhavige vergunningaanvraag voor een ontsluitingsweg, omdat de in dat beleid genoemde bebouwing niet (mede) zou zien op infrastructuur, faalt eveneens. Uitgegaan moet worden van de doelstelling van het interim-beleid, te weten het behouden van de natuurlijke veerkracht van het kustsysteem. Aan deze doelstelling wordt blijkens de Nota Kustbalans 1995 (pagina 33) afbreuk gedaan door “een door permanente bebouwing en infrastructuur vastgelegde zeereep”. Gelet bovendien op het feit dat het interim-beleid beoogt te voorkomen dat het definitieve beleid op voorhand wordt gefrustreerd door tussentijdse bebouwing van de kuststrook, moet naar het oordeel van de rechtbank worden geconcludeerd dat “onomkeerbare bouwactiviteiten” (brief van 11 februari 1997) en “permanente (d.i. niet-verplaatsbare) bebouwing” (Vierde Nota Waterhuishouding, t.a.p.) mede zien op infrastructuur.
2.15 Ten aanzien van het door eisers ingenomen standpunt dat –kort samengevat- verweerder hoe dan ook de gevraagde vergunning niet (meer) kon weigeren nu de onderhavige ontsluitingsweg in feite het sluitstuk vormt van jarenlang overleg en besluitvorming omtrent de ontwikkeling van het Kennemerstrand, overweegt de rechtbank het volgende.
Het feit dat de ontsluitingsweg zou passen binnen de bestemmingsplannen “IJmuiden aan Zee”, vastgesteld door de gemeenteraad van Velsen op 3 maart 1988, en “IJmuiderslag”, vastgesteld 6 juni 1989, en binnen het streekplan Kennemerland dat op 14 december 1998 door gedeputeerde staten is vastgesteld, doet niet af aan de noodzaak van het verkrijgen van een Wbr-vergunning voor de betreffende weg en aan de zelfstandige beoordeling van die aanvraag door verweerder aan de hand van het door hem in dat kader gevoerde beleid. Verweerder heeft zich bovendien, gelezen het advies van de Rijksplanologische Commissie van 6 maart 2000, over het hier van belang zijnde onderdeel van het streekplan kritisch uitgelaten.
Voorts heeft verweerder weliswaar voor de bebouwing van het Kennemerstrand op 21 september 1992 een algemene Wbr-vergunning afgegeven, welke vergunning bij besluit van 8 april 1993 is gewijzigd. Deze vergunning houdt evenwel niet in een ongeclausuleerde bebouwing van het Kennemerstrand. Slechts voor de op de bij de vergunning behorende tekening aangegeven bebouwing is toestemming verleend. De onderhavige ontsluitingsweg is in deze algemene vergunning, die overigens is afgegeven voordat het interim-beleid van kracht werd, niet opgenomen en voor de ontsluiting van het strand ook niet noodzakelijk. Evenmin is gebleken dat bij de afgifte of wijziging van deze vergunning, dan wel op een ander moment van de zijde van verweerder toezeggingen zijn gedaan met betrekking tot vergunningverlening voor de aanleg van de onderhavige toeristische ontsluitingsroute.
Ook bij de totstandkoming van de Kustvisie IJmuiden, vastgesteld door de gemeenteraad van Velsen op 24 juni 1999, is door of namens verweerder niet het vertrouwen gewekt dat hij in zou stemmen met een verdergaande bebouwing van het Kennemerstrandgebied, getuige onder meer de in de brief van 24 maart 1999 door de hoofdingenieur-directeur van het Directoraat-Generaal Rijkswaterstaat, directie Noord-Holland, ingebrachte zienswijze naar aanleiding van de ontwerp-Kustvisie. De hoofdingenieur-directeur schrijft, voor zover hier van belang: “Indien dit wordt beoordeeld in het kader van de gewenste ontwikkelingen uit het landelijk kustbeleid dan kan ik niet anders dan tot de conclusie komen dat de in de kustvisie opgenomen permanente bebouwing niet verenigbaar is met het kustbeleid dat is verwoord in de tweede Kustnota (Kustbalans 1995) en in de Regeringsbeslissing over de vierde Nota waterhuishouding. In deze nota’s is aangegeven dat permanente bebouwing in de kustzone (met name op de primaire waterkering, strandvlakten en het strand) niet verenigbaar is met de hoofddoelstelling van het kustbeleid. Het handhaven van de kustlijn door het Rijk, of in het geval van het Kennemerstrand de natuurlijke ontwikkeling van een strandvlakte, mag niet leiden tot het verregaand vastleggen van de kust door bebouwing waardoor ongewenste ‘nieuwe bolwerken’ voor de kustverdediging ontstaan.”
2.16 Gelet op het vooroverwogene deelt de rechtbank niet het standpunt van eisers dat verweerder niet meer had kunnen komen tot een weigering van de gevraagde vergunning.
2.17 Met de grief, tenslotte, dat verweerder ten onrechte het grote maatschappelijke belang van de ontsluitingsweg niet heeft meegewogen in het bestreden besluit, overweegt de rechtbank dat, naar eerst ter zitting duidelijk is geworden, eisers hiermee blijkbaar de bereikbaarheid van het strand, de verkeersveiligheid van de huidige toegangsroute en de werkgelegenheid in de toeristenindustrie voor ogen hebben gehad. Naar het oordeel van de rechtbank is evenwel niet aannemelijk geworden dat deze belangen -nog daargelaten of zij kunnen worden aangemerkt als aan de waterstaatswerken verbonden belangen, bedoeld in het tweede lid van artikel 3 Wbr, en of in de bescherming ervan niet bij andere wet- of regelgeving wordt voorzien- zwaarder zouden moeten wegen dan het belang van de (duurzame) kustverdediging dat verweerder met het bestreden besluit beoogt te beschermen.
2.18 Uit het voorgaande volgt dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
2.19 Voor een proceskostenveroordeling zijn geen termen aanwezig.
3. Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gewezen door mr. F.F.W. Brouwer, voorzitter, mrs. G.W.J. Harten en R.A. Otter, leden, en in het openbaar uitgesproken op 23 april 2002
in tegenwoordigheid van mr E.C.M. van Mierlo griffier.
Afschrift verzonden op:
RECHTSMIDDEL
Tegen deze uitspraak kan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, postbus 20019, 2500 EA Den Haag. Het hoger beroep dient te worden ingesteld door het indienen van een beroepschrift binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.