Uitspraak
Zaaknummer: 80780/KG ZA 02-37
Vonnisdatum: 8 februari 2002
662
RECHTBANK TE HAARLEM,
VONNIS IN KORT GEDING
in de zaak van:
1. Gemeente Velsen,
gevestigd te IJmuiden, gemeente Velsen,
2. Gemeente Zaanstad,
gevestigd te Zaanstad,
3. Gemeente Beverwijk,
gevestigd te Beverwijk,
4. Gemeente Heemskerk,
gevestigd te Heemskerk,
5. Gemeente Haarlemmerliede en Spaarnwoude,
gevestigd te Halfweg, gemeente Haarlemmerliede en Spaarnwoude,
6. Gemeente Castricum,
gevestigd te Castricum,
eisers,
procureur mr. B.C. Romijn,
-- tegen --
De Staat der Nederlanden,
wiens zetel is te 's-Gravenhage,
ten deze handelende in de persoon van de Minister van Verkeer en Waterstaat,
gedaagde,
procureur mr. P. Heidinga,
advocaat mr. B.F.Th. de Moor te 's-Gravenhage.
Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als de gemeenten respectievelijk de Staat.
1. De loop van het geding
1.1 Ter terechtzitting van 25 januari 2002 hebben de gemeenten overeenkomstig de dagvaarding gesteld en gevorderd als hierna onder 3 weergegeven.
1.2 Na toelichting op de vordering van de zijde van de gemeenten, verweer van de zijde van de Staat, en verder debat in tweede termijn hebben partijen vonnis gevraagd. De uitspraak daarvan is bepaald op heden.
1.3 De voorzieningenrechter heeft zich na afloop van de zitting met instemming van de wederpartij nog door de Staat laten toezenden een afschrift van een rapport waarop door de Staat ter zitting een beroep is gedaan.
2. De vaststaande feiten
In dit geding kan van het volgende worden uitgegaan:
a. De Staat heeft in 1861 concessie verleend aan de Amsterdamsche Kanaal Maat-schappij (hierna: AKM) ten behoeve van de aanleg van het Noordzeekanaal en de inpoldering van het IJ. De voorwaarden bij de concessie maken melding van de verplichting voor AKM om overeenkomsten aan te gaan met de besturen van de waterschappen en gemeenten die door de aanleg van het kanaal in hun belangen zouden worden getroffen teneinde de negatieve gevolgen van de aanleg van het kanaal voor deze gemeenten zoveel mogelijk te beperken.
b. De AKM heeft ter uitvoering van haar verplichtingen uit hoofde van de concessie-voorwaarden in 1866/1867 een drietal overeenkomsten gesloten met respectieve-lijk de gemeente Velsen, het polderbestuur Buitenhuizen en de gemeente Zaan-dam. De AKM verbond zich daarin onder meer om tolvrije pontveren te bedienen en te onderhouden. De veerverbinding die tot stand kwam in het kader van de overeenkomst met de gemeente Velsen is in 1957, na de aanleg van de Velsertun-nel, ongeveer twee kilometer meer westelijk ingezet voor met name langzaam ver-keer tussen IJmuiden en Velsen-Noord dat geen gebruik kan maken van de Vel-sertunnel. De overeenkomst met de gemeente Zaandam voorziet in de aanleg van een veerverbinding voor voetgangers en voertuigen over het hoofdkanaal op de hoek van de Voorzaan en het Noordzeekanaal. Hiertoe is de Hempont ingezet. In het kader van de overeenkomst met het polderbestuur van Buitenhuizen is het veer Buitenhuizen in de vaart gebracht.
c. In 1881 zijn de verplichtingen van de AKM overgegaan op de Staat.
d. De veerverbindingen zijn tot op heden allen toegankelijk voor voetgangers, (brom)fietsers en motorvoertuigen. Zij worden onder meer gebruikt als vervoers-verbinding over het Noordzeekanaal voor het transport van gevaarlijke stoffen. Ook de Velsertunnel, Wijkertunnel, Coentunnel, IJtunnel, Zeeburgertunnel en Schellingwouderbrug kunnen in bepaalde gevallen daarvoor worden gebruikt.
e. De Coentunnel, Zeeburgertunnel en Wijkertunnel behoren tot de categorie I tun-nels waarin het niet is toegestaan om stoffen te vervoeren met gevaar voor massa-explosie of scherfwerking of waarbij bij de verbranding een aanzienlijke warmte-straling vrijkomt. De IJ- en Velsertunnel behoren tot de categorie II tunnels. In de-ze tunnels is het niet toegestaan om ontplofbare stoffen, voor zelfontbranding vat-bare stoffen, stoffen die in contact met water brandbare gassen ontwikkelen, orga-nische peroxiden en bijtende stoffen te vervoeren. Voor de Schellingwouderbrug gelden geen beperkingen ten aanzien van het vervoer van gevaarlijke stoffen.
f. Begin jaren negentig van de vorige eeuw is door regering en Staten-Generaal als uitgangspunt van rijksbeleid vastgesteld dat niet-essentiële taken van de rijksover-heid indien mogelijk worden overgedragen aan anderen. Dit beleid is bekend on-der de naam: Grote Efficiency Operatie. Eén van de doelstellingen van deze ope-ratie was om te komen tot een kostendekkende exploitatie van de veerverbindin-gen. Hiertoe is de Staat in oktober 1997 overgegaan tot het heffen van veergelden voor het gemotoriseerd verkeer.
g. Ten aanzien van de rijksveerverbindingen over het Noordzeekanaal is aangegeven dat deze door de Staat niet langer worden beschouwd als behorend tot de hoofdin-frastructuur van Nederland. Zij behoren daarom te worden overgedragen aan lage-re overheden danwel particuliere ondernemingen. Met de lokale overheden is be-gin jaren negentig gesproken over overname van de exploitatie. Zij toonden daar-voor geen belangstelling. De Minister van Verkeer en Waterstaat heeft vervolgens gekozen voor een privatiseringstraject met betrekking tot deze veerverbindingen. Als eerste stap op weg naar volledige privatisering heeft de Minister per 1 januari 1995 de exploitatie van de veerverbindingen uitbesteed aan NACO Ferries B.V. Na voltooiing van de privatisering zal NACO Ferries B.V. het volledig beheer en onderhoud van de veerverbindingen uitoefenen en zal zij eigenaar worden van alle voorzieningen en de daarmee samenhangende rechten en verplichtingen van de Staat overnemen.
h. Op 6 november 2001 heeft de Minister de beleidsregel dienstverlening veren Noordzeekanaal (hierna: de beleidsregel) vastgesteld. Met betrekking tot de veer-verbindingen over het Noordzeekanaal zijn daarin de volgende maatregelen opge-nomen:
- Het pontveer Buitenhuizen blijft gehandhaafd voor alle verkeer.
- De twee pontenveren in Velsen worden vervangen door één fiets/voetgangersveer.
- Het pontveer te Zaandam wordt vervangen door één fiets/voetgangersveer.
- De huidige bedieningstijden (24-uurs dienst) van de pontveren worden gehandhaafd, met afstem-ming van de dienstregeling op de behoeften van de gebruikers (spitsperioden).
- Bij het pontveer Buitenhuizen wordt ten behoeve van het niet-tunnel toegelaten verkeer een voor-rangsregel gehanteerd die voorrang verleent aan deze groep gebruikers ten opzichte van de perso-nen- en vrachtauto's die gebruik willen maken van deze veerverbinding en wel toegang hebben tot de tunnels.
i. De maatregelen zullen als volgt worden ingevoerd:
- Het uit de vaart nemen van het tweede pontveer van de veerverbinding in Velsen met ingang van 28 januari 2002.
- Het vervangen van de autoveren in Velsen en Zaandam door fiets/voetgangersveren na 1 januari 2003.
- Het afstemmen van de dienstregeling op de behoeften van de gebruikers (spitsperiode) na 1 januari 2003.
- Het hanteren van bovengenoemde voorrangsregel ten behoeve van niet-tunnel toegelaten verkeer bij het pontveer Buitenhuizen na 1 januari 2003.
j. Bij de voorbereiding van de beleidsregel heeft de Minister de openbare voorberei-dingsprocedure van afdeling 3.4 Awb toegepast. In het kader daarvan hebben de gemeenten hun bedenkingen tegen de ontwerp-beleidsregel kenbaar kunnen ma-ken.
3. De vordering en de grondslag daarvan
3.1 De gemeenten vorderen, zakelijk weergegeven, dat de voorzieningenrechter bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad:
a. de Staat zal verbieden uitvoering te geven aan het voornemen een van de twee autoveren te Velsen uit de vaart te nemen;
b. de Staat zal verbieden om verder uitvoering te geven aan de beleidsregel;
c. de Staat zal veroordelen om de veerdiensten over het Noordzeekanaal, in het bij-zonder die te Velsen, Buitenhuizen en Zaandam, ongewijzigd voort te zetten;
een en ander met veroordeling van de Staat in de kosten van deze procedure.
3.2 De gemeenten leggen primair aan de vordering ten grondslag dat de beleidsregel en de uitvoering daarvan strijdig zijn met de publiekrechtelijke rechtsplicht van de Staat. Zij voeren hiertoe aan dat op de Staat een rechtsplicht rust om over het Noordzeekanaal zodanige oeververbindingen aan te brengen en te onderhouden dat voor de oeverge-meenten de nadelige gevolgen van het kanaal voor hun communicatie over land ge-heel worden opgeheven. Het kanaal is aangelegd in het landsbelang en de nadelen van deze aanleg mogen door de Staat niet eenzijdig op de gemeenten worden afgewenteld.
3.3 Voorts stellen de gemeenten dat de beleidsregel onvoldoende zorgvuldig is voorbe-reid en onvoldoende is gemotiveerd. De Minister heeft weliswaar een uitgebreide voorbereidingsprocedure toegepast en aldus de mogelijkheid tot inspraak geboden, maar hij heeft verzuimd een aantal knellende problemen die bij deze inspraak naar vo-ren zijn gebracht nader te onderzoeken. Het betreft hier - kort gezegd - de gevolgen voor de verkeersbelasting van het wegennet in het gebied rond het Noordzeekanaal, de gevolgen van de beperking van de capaciteit c.q. opheffing van de veerverbindingen voor met name scholieren en gehandicapten, de gevolgen voor het exceptionele en ge-vaarlijke stoffenvervoer en de gevolgen voor de calamiteitenbestrijding en de hulp-verlening op het kanaal. Door niet in te gaan op deze problemen, die allen de belangen van de gemeenten raken, heeft de minister jegens de gemeenten onzorgvuldig gehan-deld.
3.4 Door de gemeenten wordt tenslotte betoogd dat de beleidsregel en de uitvoering daarvan niet berusten op een voldoende afweging van belangen. Het voordeel dat de Staat verwacht te behalen met de reductie van de veerdiensten staat in geen enkele verhouding tot de nadelen die daardoor ontstaan voor diegenen die gebruik maken van deze veerdiensten of anderszins belang hebben bij het bestaan van de veerdiensten. Deze personen worden door de maatregel onevenredig benadeeld. De financiële ar-gumenten van de Staat die aan de bezuinigingsoperatie ten grondslag liggen zijn bo-vendien onvoldoende onderbouwd.
4. Het verweer
De Staat heeft tegen de vordering gemotiveerd verweer gevoerd. Hierop zal, voorzo-ver van belang, bij de beoordeling van het geschil nader worden ingegaan.
5. Beoordeling van het geschil
Uitgangspunten
5.1 De vordering is, naar uit het voorgenoemde blijkt, primair gegrond op de stelling dat op de Staat een publiekrechtelijke rechtsplicht rust om over het Noordzeekanaal zoda-nige oeververbindingen aan te brengen en te onderhouden dat voor de oevergemeen-ten de nadelige gevolgen van dit kanaal voor hun communicatie over land geheel worden opgeheven.
5.2 De Staat heeft terecht betoogd dat een zo vergaande rechtsplicht -anno 2002- niet kan worden aangenomen.
Het Noordzeekanaal dateert uit de zestiger jaren van de 19e eeuw. Het is van een zo-danige omvang dat het geen twijfel lijdt dat het sinds zijn ontstaan ingrijpende effec-ten op de ontwikkeling van de belendende gebieden heeft uitgeoefend. Dat zullen ef-fecten ten nadele en ten voordele zijn geweest, waarop de gemeenschappen langs het kanaal op hun beurt op allerlei manieren zullen hebben ingespeeld en die daardoor de ontwikkeling(srichting) van deze gemeenschappen mede zullen hebben bepaald.
In de verstreken anderhalve eeuw is voorts sprake geweest van een substantiële veran-dering in de mogelijkheden van verkeer, vervoer en communicatie. Er zijn vormen van bereikbaarheid ontstaan waarvoor vervoer niet nodig is en de transportsnelheid is zodanig toegenomen dat de relatie afstand-reistijd fundamenteel is veranderd.
Tegen deze achtergrond is niet in te zien waarom het Noordzeekanaal anno 2002 nog immer primair moet worden gezien als een de lokale gemeenschappen aangedane stoornis waarvan de nadelige effecten geheel moeten worden geëlimineerd. Het komt juister voor het Noordzeekanaal te zien als een in het landsbelang aangelegd water-werk waarvan de aanleg voor de Staat de verplichting heeft meegebracht om te zorgen dat binnen en tussen de lokale gemeenschappen een redelijk niveau van bereikbaar-heid blijft bestaan.
5.3 Over wat redelijk is kan verschillend worden gedacht. Een factor bij de vaststelling van die redelijkheid is het aspect van de gewenning. De inwoners van het betrokken gebied zijn aan de vervulling in de vervoersbehoefte op een bepaald niveau gewend geraakt en hebben zich daarop ingesteld. Een notie van verkregen rechten zou in dit verband een rol kunnen spelen. Een andere factor is de invloed van de wijziging in het totale aanbod aan oeververbindingen. Niet in geschil is dat de aangelegde tunnels in een belangrijke behoefte aan verbinding voorzien. De gemeenten lijken deze laatste gedachte te onderschijven met de opmerking dat, wat nodig is, afhankelijk is van an-dere verbindingen en de behoeften van de gemeenten op een bepaald moment.
5.4 Tegen deze achtergrond kan niet worden gezegd dat een vermindering van het huidige aanbod a-priori ontoelaatbaar is. De gemeenten hebben opgemerkt dat het huidige aanbod al minimaal is en dat er sprake is van een latente behoefte aan additionele oe-ververbindingen die niet manifest wordt omdat de kwaliteit van de huidige verbindin-gen te wensen over laat. Voor die stelling is echter zelfs geen begin van onderbouwing verschaft, zodat van de gemeten behoefte moet worden uitgegaan.
5.5 Bij de beoordeling van de rechtmatigheid van de voorgenomen maatregelen zal in het hierna volgende een onderscheid worden gemaakt tussen de maatregel die fase 1 vormt van het nieuwe beleid, het uit de vaart nemen van het tweede autoveer te Velsen en de na (waarmee kennelijk bedoeld wordt: met ingang van) 1 januari 2003 in te voe-ren fase 2 van de maatregelen, waarvan de kern is het vervangen van de autoveren in Velsen en Zaandam door fiets/voetgangersveren. Weliswaar hebben de gemeenten wat betreft de laatste maatregelen op dit moment geen spoedeisend belang bij het tref-fen van voorzieningen terzake, maar nu de Staat heeft aangedrongen op een voorlopig oordeel over de rechtmatigheid van de in fase 2 voorziene maatregelen (omdat over enkele weken beslissingen genomen moeten worden aangaande de aanschaf van nieuwe veerboten) zal ook daarop worden ingegaan. De omstandigheid dat in kort ge-ding uit de aard der zaak geen verklaring voor recht kan worden gegeven is geen re-den om een voorlopig oordeel omtrent de rechtmatigheid te weigeren, nu dat onverlet laat dat de Staat klaarblijkelijk genegen is zich (in beginsel) naar een in kort geding te geven oordeel terzake te richten en dat oordeel aldus -indien het in de door de ge-meenten gewenste zin uitvalt- bruikbaar zou kunnen zijn om de door de gemeente ge-wenste uitkomst te realiseren en daarmee feitelijk zinvol is.
5.6 Bij de beoordeling van de maatregelen komt het, gegeven hetgeen hiervoor is opgemerkt, aan op de vraag of de Staat in het licht van de bedenkingen die de ge-meenten tegen de maatregelen hebben aangevoerd voldoende heeft onderbouwd dat er ook na uitvoering daarvan nog immer sprake zal zijn van een situatie die in termen van kwaliteit en kwantiteit redelijk is te achten.
Fase 1: Uit de vaart nemen tweede autoveer te Velsen
5.7 Tegen deze maatregel hebben de gemeenten in het bijzonder aangevoerd dat na effectuering daarvan nog slechts sprake zal zijn van één afvaart per 20 minuten per oeververbinding in plaats van één afvaart per 10 minuten. Dit is volgens de gemeenten een aanmerkelijke inkrimping van de vaarfrequentie, die onaanvaardbaar is omdat de verbinding essentieel is voor het maatschappelijk leven in deze regio. De vaarfre-quentie zou hoe dan ook minimaal één keer per 15 minuten moeten zijn, zoals na ver-vanging van het overblijvende veer door een fiets/voetgangersveer voor de spitsuren is voorzien. Ook hebben de gemeenten betoogd dat één pont in de spits onvoldoende ca-paciteit biedt voor het vervoer van het grote aanbod (brom)fietsers, met name scholie-ren. In de spits varen volgens de gemeenten 300 tot 390 scholieren per uur over.
5.8 De Staat heeft als reactie opgemerkt dat ook na beperking van de veerverbinding tot één pontveer nog steeds wordt voldaan aan de op de Staat rustende verplichting om een redelijke oeververbinding aan te bieden en in stand te houden. Eén afvaart per 20 minuten is nog steeds een redelijke voorziening in de behoefte. De drukte in de spits-uren zal worden opgevangen doordat het overblijvende veer in die periode een kwar-tiersdienst zal varen. Uit tellingen uitgevoerd van augustus 1999 tot en met april 2000 blijkt volgens de Staat dat alleen tijdens de afvaarten van 8.00 en 8.10 uur meer dan 130 (brom)fietsers gebruik maakten van de pont en het gemiddelde aantal (brom)fietsers dat gebruik maakt van de pont in de spits 259 per uur is. Bij een kwar-tiersdienst komt dit neer op ongeveer 65 (brom)fietsers per afvaart. Het overblijvende autoveer biedt dan voldoende capaciteit. Naar verwachting zal de gemiddelde wacht-tijd in de spits dan toenemen van 5 naar 7,5 minuten, overdag van 5 naar 10 minuten en 's nachts gemiddeld 10 minuten blijven.
De voorzieningenrechter overweegt hieromtrent als volgt.
5.9 Een gemiddelde wachttijd van 10 respectievelijk 7,5 minuten per afvaart wordt niet onaanvaardbaar geacht. Uit de toelichting op de maatregel (beleidsregel p. 20) blijkt dat het merendeel van de gebruikers door de week bestaat uit scholieren en werk- en zakelijk verkeer, uit personen dus waarvan de meesten als onderdeel van een vaste da-gelijkse route meermalen per week van de verbinding gebruik zullen maken en zich dus kunnen en zullen instellen op de vaartijden. Waar het op aankomt is of geen reke-ning behoeft te worden gehouden met de mogelijkheid dat het aanbod van gebruikers in de spits zo oploopt dat, gegeven de verwerkingstijd van het ene overblijvende veer, ook de wachttijd zal oplopen. Dat is door de gemeenten wel gesuggereerd, maar niet onderbouwd. Het is op zichzelf ook niet aannemelijk. Uitgaande van de door de Staat gestelde cijfers, alleen om 8.00 en 8.10 uur soms meer dan 130 gebruikers in zuidelij-ke richting, lijken capaciteitsproblemen ten gevolge van het uit de vaart nemen van het tweede autoveer niet te verwachten. Uit de inspraakreactie blijkt ook dat slechts vrees voor capaciteitstekort is uitgesproken voor de periode na vervanging van het overblij-vende autoveer door een fiets-/voetgangersveer.
5.10 Voor zover de kritiek die de gemeenten hebben op de financiële verantwoording van de in de beleidsregel voorgestelde maatregelen ook betrekking heeft op fase 1, is het ontbreken van een inzichtelijke becijfering van de besparingen geen reden om de im-plementatie van fase 1 onrechtmatig te achten, nu evident is dat de aanwezigheid van het tweede autoveer in relatie tot de behoefte ruim bemeten is en evenzeer dat de op-heffing van dat veer een besparing van enige betekenis zal opleveren.
5.11 Op deze gronden wordt de uitvoering van fase 1 jegens de gemeenten niet onrechtma-tig geacht.
Fase 2: het vervangen van de veren in Velsen en Zaandam door fiets/voetgangersveren
De door de gemeenten tegen deze maatregel aangevoerde bezwaren laten zich onder de hierna cursief gedrukte noemers rangschikken en bespreken.
De gevolgen van de opheffing van de autoveren voor de verkeersbelasting op het we-gennet in de regio.
5.12 In de beleidsregel is met betrekking tot dit punt niets opgenomen.
5.13 Door de gemeenten is aangevoerd dat door de Minister onvoldoende rekening is gehouden met de gevolgen van de opheffing van de autoveren voor de verkeersbelas-ting op de plaatselijke wegen en op de rijks- en provinciale wegen in de regio. Deze gevolgen zijn onvoldoende onderzocht. De Minister heeft kennelijk gedacht dat de beleidsregel voor de omvang van de files op de rijkswegen wel niets zal uitmaken; die zijn toch al verschrikkelijk.
5.14 Door de Staat is hiertegen aangevoerd dat gezien het geringe aantal auto's dat op dit moment gebruik maakt van de autoveren, het uit de vaart halen van de autoveren geen noemenswaardig effect zal hebben op de drukte op het (hoofd)wegennet.
5.15 Het sub 5.13 weergegeven bezwaar wordt naar het oordeel van de voorzieningen-rechter in zoverre terecht aangevoerd door de gemeenten dat de opheffing van de au-toveren zal meebrengen dat er enige additionele verkeersdruk wordt gelegd op het in de spits toch al overbelaste hoofdwegennet. Dit maakt het nog urgenter om het file-probleem aan te pakken, maar is op zichzelf ook als bijkomend argument geen valide bezwaar tegen de invoering van fase 2. De additionele verkeersdruk is daarvoor op zichzelf genomen te gering. In de periode 1998-2000 ging het om ca 500 auto's per dag. Gegeven de aard van de maatregel en de aantallen voertuigen die door de uitvoe-ring daarvan een verbinding zullen verliezen, is zonder nadere onderbouwing, die door de gemeenten niet is gegeven, niet aannemelijk dat er sprake is van zodanige ge-volgen voor de verkeersbelasting in de regio dat daarnaar verder onderzoek dient plaats te vinden.
De behoefte aan verbindingen voor bestuurders van brommobielen en gehandicapten-voertuigen en het langzame verkeer.
5.16 In de beleidsregel is aan de behoefte van brommobielen en gehandicaptenvoertuigen geen aandacht geschonken. Wel is aandacht geschonken aan het langzame verkeer. Dat verkeer wordt geacht om te rijden via IJmuiden en de Schellingwouderbrug of het Distelwegveer te Amsterdam te gebruiken.
5.17 De gemeenten hebben betoogd dat de Minister aldus onvoldoende aandacht heeft besteed aan de gevolgen die de beleidsregel heeft voor bestuurders van brommobielen en gehandicaptenvoertuigen en voor het langzame verkeer: tractoren, bulldozers, draglines, huisvuilauto's en veegauto's. Deze voertuigen worden niet toegelaten op de toekomstige fiets/voetgangersveren en zijn daardoor aangewezen op de pont in Bui-tenhuizen of de Schellingwouderbrug. Dit zijn volgens de gemeenten echter geen ac-ceptabele alternatieven.
5.18 De Staat heeft als reactie opgemerkt dat de brommobielen ook gebruik kunnen maken van de route over de zeesluizen van IJmuiden. De bestuurders van gehandicapten-voertuigen mogen volgens de Staat wel gebruik maken van de toekomstige fiets/voetgangersveren.
5.19 Naar het oordeel van de voorzieningenrechter zijn de bezwaren van de gemeenten aldus niet voldoende weerlegd. Zo is niet aangegeven welke vervoersopties er zijn voor brommobielen in Zaanstad. Ook met de belangen van (ander) langzaam verkeer is onvoldoende rekening gehouden. Omrijden via IJmuiden, de Schellingwouderbrug, het Distelwegveer of Buitenhuizen wordt voor deze categorie in het licht van de sub 5.6 genoemde norm in beginsel geen aanvaardbaar alternatief geacht, hetgeen mee-brengt dat van een aanvaardbare afweging slechts sprake kan zijn indien de betrokken categorie qua aantal zeer gering is. Dat blijkt niet. In zoverre is van een deugdelijke onderbouwing van de beleidsregel geen sprake.
Transport van gevaarlijke stoffen en explosieven
5.20 In de beleidsregel is met betrekking tot deze transporten overwogen dat hiervoor één autoveer beschikbaar moet blijven. Na het uit de vaart halen van de autoveren bij Vel-sen en Zaandam zal Buitenhuizen die functie kunnen vervullen.
5.21 De gemeenten voeren aan dat de Minister aldus bij het tot stand brengen van de beleidsregel onvoldoende rekening heeft gehouden met het karakter van het transport van gevaarlijke stoffen en explosieven. Deze transporten vinden thans met name plaats via de autoveren bij Velsen, Zaandam en Buitenhuizen. Door het uit de vaart nemen van de autoveren in Velsen en Zaandam zijn deze transporten aangewezen op het veer te Buitenhuizen of - voor bepaalde gevaarlijke stoffen - de Wijkertunnel. Dit heeft grote gevolgen voor de drukte en daarmee de veiligheid op weg naar en bij het veer te Buitenhuizen.
5.22 De Staat heeft als reactie opgemerkt dat voor het geringe aantal transporten gevaarlij-ke stoffen en explosieven het veer bij Buitenhuizen voldoende capaciteit biedt. Tevens is in de beleidsregel bepaald dat het niet-tunnel-toegelaten verkeer voorrang krijgt op het overige gemotoriseerde verkeer bij Buitenhuizen. Hierdoor zal dus een eventuele toename van de wachttijd voor deze groep transporten beperkt blijven.
5.23 De voorzieningenrechter oordeelt hieromtrent als volgt. Niet bestreden is dat het vervoer van explosieven 5 tot 30 maal per jaar aan de orde is voor de drie veren teza-men. Weliswaar is niet onderzocht of en in hoeverre het mogelijk en waarschijnlijk is dat deze transporten via één van de tunnels zullen gaan, hetgeen meebrengt dat er re-kening mee moet worden gehouden dat ook deze transporten grotendeels via Buiten-huizen zullen gaan, maar de verstoring van het normale pontverkeer die daarvan uit-gaat -niet bestreden is dat deze transporten om veiligheidsredenen afgezonderd, zon-der ander verkeer, moeten overvaren- is gegeven het aantal transporten verwaarloos-baar.
5.24 Niet bestreden is dat het voor transporten met herkomst en bestemming ver verwijderd van het Noordzeekanaal niet veel uitmaakt of men via een van de autoveren of via de Wijkertunnel, de Coentunnel of Zeeburgertunnel moet rijden. Het gaat dus om het ef-fect van de behoefte van de lokale transporten. Die zullen of via de Wijkertunnel mo-gen of via Buitenhuizen moeten. De verlenging van de routes gaat dan deels door de bebouwde kom. Het aantal wordt door de Staat geschat op 1 tot 5 per etmaal. Of dat een reële schatting is, is niet duidelijk. De door eisers overgelegde prod. 7 laat zien dat in de periode 17-21 jan 2001, 158 transporten van gevaarlijke stoffen gebruik hebben gemaakt van de thans bestaande vier veerponten, een gemiddelde van 31,6 transporten per etmaal. Niet duidelijk is welk deel daarvan kan (en zal) uitwijken naar één van de tunnels. In het door de Staat ingeroepen rapport Bockholts wordt opgemerkt (p. 12) dat de toename van het gebruik veer te Buitenhuizen in het meest ongunstige geval kan oplopen tot een verdubbeling van de huidige situatie.
5.25 Het komt de voorzieningenrechter tegen deze achtergrond voor dat in de beleidsregel wel erg gemakkelijk wordt geoordeeld dat het niveau van voorziening in de vervoers-behoefte dat aldus na implementatie van fase 2 overblijft, aanvaardbaar is. Zo is niet ingeschat wat de druk die na implementatie van fase 2 op het enig overblijvende veer te Buitenhuizen wordt gelegd, in de praktijk zal betekenen. Ook is de aanvaardbaar-heid van het verkeersaanbod op de aan- en afvoerroute niet in kaart gebracht. Bock-holts beveelt in haar rapport, dat dateert van oktober 2000, aan om bij de komende provinciale inventarisatie van het transport gevaarlijke stoffen extra telpunten op te nemen op de toegangswegen naar de veerponten "waardoor de gemeenten meer in-zicht krijgen in het transport in hun gemeenten in het algemeen en de invloed van de veerponten in het bijzonder". Klaarblijkelijk acht dit onderzoekbureau dat inzicht no-dig. Dat impliceert dat beslissingen terzake op dit moment niet op een deugdelijke feitelijke grondslag zijn gebaseerd. In zoverre is van een deugdelijke onderbouwing van de beleidsregel geen sprake.
De capaciteit van het ene overblijvende autoveer te Buitenhuizen
5.26 In de beleidsregel is geconcludeerd dat een autoveer in Buitenhuizen nodig blijft, met name voor het niet-tunnel-toegelaten verkeer, maar tezelfdertijd voldoende is. Daarbij is ter rechtvaardiging onder meer opgemerkt dat in het kader van het mobiliteitsbeleid de automobiliteit dient te worden beperkt en het gebruik van de fiets moet worden ge-stimuleerd. Gewezen wordt voorts op de omstandigheid dat het Veer te Velsen een gemiddeld gebruik heeft van 10 personenauto's per uur.
Om te voorkomen dat het niet-tunnel-toegelaten verkeer na implementatie van fase 2 bij het pontveer te Buitenhuizen wachttijd zal ondervinden wordt een voorrangsregel ingevoerd voor deze groep. Hierdoor zullen zij voorrang krijgen boven het overige gemotoriseerde verkeer.
5.27 De gemeenten hebben tegen een en ander aangevoerd dat het te verwachten aanbod van motorvoertuigen bij het veer te Buitenhuizen door de Staat ten onrechte niet is onderzocht terwijl voorzienbaar is dat hier een grote chaos kan ontstaan. De vage en onuitgewerkte verwijzing naar een voorrangsregel voor niet tunnel toegelaten motor-voertuigen is onvoldoende om in deze van een verantwoord besluit te kunnen spreken. Tevens heeft de Staat volgens de gemeenten verzuimd onderzoek in te stellen naar de gevolgen voor de verkeersveiligheid. De weg naar het veer in Buitenhuizen is een tweebaansweg en nu al druk en gevaarlijk. De toename van met name langzaam ver-keer op deze weg zal leiden tot meer verkeersonveiligheid.
5.28 De Staat heeft als reactie opgemerkt dat er bij het opstellen van de beleidsregel van is uitgegaan dat auto- en vrachtverkeer dat gebruik kan maken van één van de tunnels, na uit de vaart halen van de autoveren bij Velsen en Zaandam niet zal kiezen voor de omweg via Buitenhuizen. Indien men het aantal niet-tunnel-toegelaten voertuigen dat in 1999 is overgezet in Zaandam en Velsen optelt bij het aantal voertuigen dat in 2000 gebruik gemaakt heeft van het veer Buitenhuizen komt dit aantal nog altijd lager uit dan het aantal voertuigen dat in 1997 nog van het veer Buitenhuizen gebruik maakte. Hierbij verdient volgens de Staat nog opmerking dat een groot deel van het niet-tunnel-toegelaten verkeer gebruik kan maken van de Wijkertunnel. Van de door de gemeenten verwachte stijging van het aantal voertuigen bij de pont te Buitenhuizen zal daarom volgens de Staat geen sprake zijn. Met betrekking tot de verkeersveilig-heid merkt de Staat nog op dat de gevolgen voor de veiligheid van de provinciale we-gen door de geringe toename van het aantal voertuigen met een lagere snelheid niet meetbaar gemaakt kunnen worden.
5.29 Naar het oordeel van de voorzieningenrechter verdient in dit verband allereerst opmerking dat de betrokken autoveren in het licht van de historie primair moeten worden geacht te voorzien in een lokale vervoersbehoefte. Waar het ene alternatief voor het tunnel-toegelaten verkeer voor die lokale vervoersbehoefte tunnelverbindin-gen zijn die -zoals beide partijen tot uitgangspunt hebben genomen - in de spitsuren reeds zijn overbelast, is het aannemen van het uitgangspunt dat het tunnel toegelaten verkeer voor dat alternatief zal kiezen, zo al een realistisch uitgangspunt, in ieder ge-val geen redelijk uitgangspunt.
5.30 Bovendien vinden hier aannames plaats zonder enig onderzoek naar het realiteitsge-halte daarvan. Zo is geen onderzoek gedaan naar de vraag hoe het feitelijk gedrag van de pontgebruikers zal zijn. Mogelijk vindt er na verloop van enige tijd een nivellering van onaantrekkelijkheid plaats, maar niet is vastgesteld of die nivellering plaatsvindt op een zodanig niveau van gebruiksintensiteit dat van een redelijke, niet-overbelaste oeververbinding, nog steeds kan worden gesproken. Verder wordt gebruik gemaakt van cijfers betreffende het gemiddelde gebruik van het autoveer te Velsen in de jaren net na invoering van de veergelden daar, terwijl op de rechtmatigheid van die maatre-gel in het licht van de historie van de veren en de daaruit voortvloeiende aanspraken op zichzelf is af te dingen en de meest recente cijfers een toename van het gebruik laten zien van gemiddeld 10% per jaar. Ook is, als gezegd, geen onderzoek gedaan naar de gevolgen van het te verwachten gebruik van de pont in Buitenhuizen voor de verkeerssituatie op de provinciale aan - en afvoerroute naar dat veer. De enkele op-merking dat de onveiligheid niet kan worden gemeten, laat onverlet dat op basis van prognoses omtrent te verwachten belasting in relatie tot andere gegevens omtrent de verkeersverbinding een inschatting van de te verwachten (on)veiligheid kan worden gemaakt.
5.31 Nu onderzoek als hiervoor omschreven achterwege is gebleven is in zoverre van een deugdelijke onderbouwing van de beleidsregel geen sprake. Terzijde wordt opgemerkt dat een verwijzing naar het algemene mobiliteitsbeleid als motivering niet passend is, nu de historische verplichting van de Staat om te zorgen voor een redelijk niveau van bereikbaarheid boven dit beleidsuitgangspunt dient te prevaleren.
Gevolgen voor de calamiteitenbestrijding
5.32 Niet in geschil is dat de autoveren een rol hebben in de bestaande plannen voor bestrijding van calamiteiten op het Noordzeekanaal. In de beleidsregel is terzake overwogen dat adequate alternatieven beschikbaar zijn voor het bestrijden van cala-miteiten: de blusboten van het gemeentelijk havenbedrijf van Amsterdam en de in het gebied aanwezige sleepboten met blusvoorzieningen. Voor calamiteitenbestrijding op de oevers van het Noordzeekanaal zullen de fiets/voetgangersveren bij Velsen en Zaandam een capaciteit bevatten om ambulancediensten, brandweer en politie over te kunnen zetten.
5.33 De gemeenten hebben hiertegen aangevoerd dat de kans op calamiteiten in het drukke Noordzeekanaal groot is. Voor hulpdiensten is het gebruik van een autoveer onont-beerlijk om snel en adequaat op te kunnen treden. Een autoveer is nodig om het brandweerpersoneel en -materiaal snel aan boord van een schip te brengen. De fiets-/voetgangersveren kunnen daarvoor geen alternatief vormen. Een blusboot wordt vol-gens de gemeenten pas ingezet als de brand benedendeks niet meer op verantwoorde wijze door de brandweer kan worden bestreden. Een blusboot geldt slechts als een aanvullend tweede-lijns brandweervaartuig die de primaire taken van de autoveren niet kan overnemen.
5.34 De Staat baseert haar verweer op dit punt op het onderzoeksrapport van Bockholts. Uit dit rapport kan volgens de Staat worden opgemaakt dat niet aannemelijk is dat de wij-zigingen in de dienstverlening zullen leiden tot een vermindering van het niveau van de hulpverlening bij calamiteiten op het Noordzeekanaal. In de praktijk blijkt weinig behoefte te bestaan aan hulp van de brandweer op het Noordzeekanaal. De effectiviteit van de hulp is bovendien niet buiten twijfel: tijdens een grote oefening gehouden op het Noordzeekanaal in oktober 1996 is gebleken dat de beoogde aanpak van hulpver-lening door praktische en organisatorische factoren veel meer tijd vergde dan was ge-dacht. De ondersteuning van de veerponten moet in het licht van andere beschikbare hulpmiddelen en de benodigde tijd dan ook worden gerelativeerd, aldus Bockholts. De veerponten zijn voorts niet geschikt voor inzetten waarbij persoonlijke bescher-mingsmiddelen noodzakelijk zijn. De bedieningsruimte is daar niet op geconstrueerd en de bemanning beschikt niet over adembeschermingsmiddelen. In het algemeen kan gesteld worden dat de brandweer slecht is toegerust voor calamiteiten op het water. Het is volgens Bockholts dan ook geen goede zaak dat de brandweer voor primaire hulpverlening op het Noordzeekanaal aangewezen zou zijn op het gebruik van veer-ponten. De veerponten kunnen maar een zeer beperkte bijlage leveren en ook niet on-der alle omstandigheden. Het gebruik van de veerponten voor het overzetten van voertuigen van de openbare hulpverleningsdiensten vanwege stremmingen in de tun-nels is niet aannemelijk en hiermee hoeft dan ook geen rekening te worden gehouden, aldus het rapport Bockholts.
5.35 De voorzieningenrechter is van oordeel dat de kritiek van de oevergemeenten door de opmerkingen van Bockholts niet afdoende wordt weerlegd.
Dat rapport laat immers de mogelijkheid open dat er een type calamiteiten is waarvoor het gebruik van blusboten niet direct soelaas biedt. Niet is in te zien waarom veer-ponten niet kunnen worden gebruikt in geval van inzetten waarvoor persoonlijke be-schermingsmiddelen noodzakelijk zijn. Ook de veerpontbemanning kan immers een gaspak dragen.
Als het, zoals Bockholts opmerkt, "geen goede zaak" is dat de brandweer voor de hulpverlening op het Noordzeekanaal is aangewezen op het gebruik van veerponten ligt het in de rede om (in overleg met de bevoegde brandweerautoriteiten) te zorgen dat de organisatie van de hulpverlening en het daartoe benodigde materieel op het uit de huidige inzichten voortvloeiende peil wordt gebracht, alvorens de veerponten uit de vaart te nemen. Hierop is in een op 8 november 2001 aan de Tweede Kamer voorge-stelde motie ook aangedrongen. Die motie is naar mededeling ter zitting nadien niet in stemming gebracht omdat de Kamer genoegen heeft genomen met een verwijzing van de problematiek naar het reguliere bestuurlijk overleg. Het past in de geschetste con-stellatie echter niet om op een zo essentieel terrein als dat van de calamiteitenbestrij-ding het bestaande voorzieningenniveau terug te brengen op basis van de enkele me-dedeling van de Minister dat over het onderwerp bestuurlijk overleg zal worden ge-ëntameerd en zonder dat de Minister zich heeft gecommitteerd aan het tijdig tot stand brengen van een toereikend alternatief voorzieningenniveau. In zoverre is van een be-hoorlijke voorbereiding van de maatregelen in de beleidsregel geen sprake.
Financiële verantwoording
5.36 In de beleidsregel is opgenomen dat de uitvoering hiervan een (totale) kostenbespa-ring voor de Staat oplevert van 3,5 à 4 miljoen gulden op jaarbasis.
5.37 De gemeenten hebben aangevoerd dat het voordeel dat de Staat verwacht te behalen met de reductie van de veerdiensten in geen enkele verhouding staat tot de nadelen die daardoor ontstaan bij de partijen die gebruik maken van deze veerdiensten of anders-zins belang hebben bij het bestaan van de veerdiensten. Daar komt nog bij dat de fi-nanciele argumenten die de Staat gebruikt in haar beleidsregel onvoldoende inzichte-lijk zijn waardoor de belangenafweging op dit punt onvoldoende is onderbouwd.
5.38 De Staat heeft hierop gereageerd met de opmerking dat de exploitatie van de veerverbindingen in de huidige situatie verre van kostendekkend is, zodat niet valt in te zien waarom de op dit punt gemaakte belangenafweging onjuist zou zijn.
5.39 De Staat heeft niet bestreden dat de maatregel enkel is genomen met het oog op kostenbesparing. Het lijkt in beginsel niet op de weg van de rechter om een oordeel uit te spreken over de vraag of de te realiseren besparingen groot genoeg zijn om de voorgenomen maatregelen te rechtvaardigen. Wel komt de rechter een oordeel toe over de vraag of het realiteitsgehalte van de ingeboekte besparingen voldoende in-zichtelijk is gemaakt en daarmee belanghebbenden voldoende de mogelijkheid is ge-geven om op de conclusies af te dingen. De gemeenten klagen er terecht over dat dit niet het geval is. In de beleidsregel wordt alleen in algemene termen gesproken over kostenreductie en de wens van de Staat om te komen tot een zo efficient mogelijk be-heer van de veerverbindingen. Dat is uiteraard onvoldoende om de gemeenten in staat te stellen de validiteit van de berekeningen te controleren.
Dat betekent dat ook in zoverre de motivering van de beleidsregel te wensen over laat.
5.40 Bij een en ander verdient nog opmerking dat ter zitting cijfers zijn overgelegd die illustreren dat na een "dip" in het gebruik ten gevolge van invoering van veergelden, in de jaren 1999 en 2000 weer sprake is geweest van een stijging van gemiddeld 10% per jaar. Waar de niet kostendekkende exploitatie de achtergrond van de maatregel vormt, ligt het in de rede dat bij het maken van afwegingen met betrekking tot het uit de vaart nemen van twee van de drie autoveren mede acht wordt geslagen op een in-schatting van de ontwikkeling van de behoefte in de nabije toekomst bij handhaving van de bestaande veren, hetgeen niet gebeurd is.
Slotsom
5.41 Uit het voorgaande volgt dat de bezwaren van de gemeenten doel treffen op de volgende punten:
- met de belangen van brommobielen en diverse soorten langzaam verkeer is onvol-doende rekening gehouden, nu niet inzichtelijk is gemaakt dat de betrokken cate-gorie qua aantal zeer gering is (5.19);
- de druk die door de behoefte aan vervoer in de verschillende categorieën op het enig overblijvende autoveer en op de aan - en afvoerroute naar dat veer wordt ge-legd en de gevolgen voor de veiligheidssituatie op die route is niet in kaart ge-bracht (5.24, 5.29);
- de nadelige effecten van de maatregel op het bestaande voorzieningenniveau van de calamiteitenbestrijding zijn niet gecompenseerd (5.34);
- het realiteitsgehalte van de ingeboekte besparingen is niet inzichtelijk gemaakt (5.39).
Zolang aan deze bezwaren niet is tegemoet gekomen is de uitvoering van fase 2 van de beleidsregel onrechtmatig.
Proceskosten
5.42 In de omstandigheid dat de staat heeft verzocht om een voorlopig oordeel over fase 2 van de maatregelen en met betrekking tot die kant van de zaak overwegend in het on-gelijk is gesteld, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om de kosten in na te melden zin te compenseren.
6. Beslissing
De voorzieningenrechter:
6.1 Spreekt als voorlopig oordeel uit dat de uitvoering van fase 2 van de beleidsregel jegens de gemeenten onrechtmatig is zolang de in 5.41 genoemde punten niet nader zijn onderzocht respectievelijk opgelost.
6.2 Weigert de gevraagde voorzieningen.
6.3 Compenseert de proceskosten aldus dat ieder van partijen de eigen kosten draagt.
Dit vonnis is gewezen door mr. A.H. Schotman, voorzieningenrechter van deze recht-bank, en in het openbaar uitgesproken ter terechtzitting van 8 februari 2002, in tegen-woordigheid van de griffier.