Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE HAARLEM
Fungerend president
reg.nrs.: Awb 01/216 en Awb 01/217
Inzake:
de Inspecteur van de Ruimtelijke Ordening,
eiser,
tegen
burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer,
verweerders.
1. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING.
Bij besluit van 8 november 2000 hebben verweerders aan [betrokkene] B.V. te Hoofddorp (hierna: [betrokkene]) een vrijstelling verleend als bedoeld in artikel 19 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO), zoals deze luidde vóór 3 april 2000, met kenmerk [kenmerk] alsmede een bouwvergunning, kenmerk [kenmerk], voor het bouwen van een hotel met kantoor op het perceel kadastraal bekend gemeente Haarlemmermeer, sectie AC nr. 438 gedeeltelijk, 486 gedeeltelijk, plaatselijk bekend Kruisweg achter 1405 te Hoofddorp.
Bij brief van 21 november 2000 heeft eiser bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
Op 13 februari 2001 hebben verweerders ingestemd met het advies van de vaste commissie voor de bezwaar- en beroepschriften en het bezwaarschrift ongegrond verklaard. Het besluitvormingsformulier is op die datum naar eiser gefaxt.
Bij faxbericht van 13 februari 2001 heeft eiser tegen dat besluit een beroepschrift ingediend, geregistreerd onder nr. Awb 01/217, en bij de president verzocht een voorziening ex artikel 8:81 Awb Pro te treffen, geregistreerd onder nr. Awb 01/216.
Bij brief van 14 februari 2001 is het besluit van verweerders aan eiser toegestuurd.
Verweerders hebben de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden.
Het geding is op 21 februari 2001 ter zitting behandeld, alwaar eiser is vertegenwoordigd door mr. E.P. den Hertog en mr. R. Vrijman. Verweerders hebben zich doen vertegenwoordigen door mr. N.S.J. Koeman, advocaat te Amsterdam, J. Monster en A.K. Visser, ambtenaren in dienst van verweerders gemeente. Voor gedeputeerde staten van Noord-Holland is verschenen mr. Y.H.M. Huisman. Tevens zijn aanwezig [betrokkenen], bijgestaan door mr. K.J. Willemse, advocaat te Haarlem.
2. OVERWEGINGEN.
Ingevolge artikel 8:81 van Pro de Awb kan de president van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen, indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Op grond van artikel 8:86 van Pro de Awb heeft de president na behandeling ter zitting van het verzoek om een voorlopige voorziening de bevoegdheid om, indien hij van oordeel is dat nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
De president, gehoord partijen, is van oordeel dat in dit geval nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de hoofdzaak, zodat in zoverre geen beletsel bestaat voor toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb.
In dit geding staat centraal de bouwaanvraag van [betrokkene] van 31 maart 2000 die strekt tot het bouwen van een hotel ten behoeve van de in 2002 te houden Floriade. Het kantoorgedeelte is onderdeel van het hotel.
Het principe-verzoek van [betrokkene] dateert van 30 mei 1996. Op 6 juli 1999 hadden verweerders in principe ingestemd met de bouw van het hotel.
Ter plaatse is het bestemmingsplan “Haarlemmermeerse bos” van kracht. Op de betrokken gronden rust deels de bestemming “bebouwing voor recreatieve doeleinden” en deels de bestemming “recreatieve doeleinden II”. Het bouwplan is daarmee in strijd.
Teneinde de bouw van het hotel niettemin mogelijk te maken hebben verweerders bij aanvraagformulier van 10 augustus 2000 aan Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (GS) verzocht om afgifte van een verklaring van geen bezwaar als bedoeld in artikel 19 WRO Pro (oud) en artikel 50, vijfde lid, van de Woningwet. Bij brief van 31 oktober 2000, verzonden op 3 november 2000, hebben GS, in afwijking van het advies van de Inspecteur van de Ruimtelijke Ordening van 14 september 2000, de gevraagde verklaring van geen bezwaar gegeven. Bij brief van 2 november 2000, kenmerk [kenmerk], hebben GS aan verweerders laten weten dat zij goede nota hebben genomen van de toezegging van verweerders dat zij zich bereid hebben verklaard compensatie te geven voor het deel van het bos dat door de bouw verloren zal gaan.
Het voorbereidingsbesluit is op 27 december 2000 in werking getreden.
De president stelt vast dat in zoverre aan de wettelijke vereisten voor het volgen van de anticipatieprocedure (oud) is voldaan.
Eiser stelt zich op het standpunt dat de vrijstelling ex artikel 19 WRO Pro (oud) in strijd is met het Rijksplanologisch beleid en de op dit beleid gestoelde concrete beleidsbeslissingen en beslissingen van wezenlijk belang als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening. Eiser heeft daartoe in het algemeen aangevoerd dat de vrijstelling in strijd is met de Planologische kernbeslissing Schiphol en Omgeving van 20 december 1995 (PKB Schiphol), met de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra/Planologisch Kernbeslissing Nationaal Ruimtelijk Beleid (Vinex) van oktober 1999 en met de Partiële Herziening Streekplan Amsterdam-Noordzeekanaalgebied Haarlemmermeer/Schiphol van 18 december 1995 (Streekplan). Voorts heeft eiser gewezen op de bevoegdheid van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu neergelegd in 29 WRO (oud) om een vervangingsbesluit te nemen
Overwegingen ten aanzien van het rijksbufferzonebeleid.
Dienaangaande is in de Vinex in paragraaf II, uitgangspunten van beleid, onder 2.i, het volgende gesteld:
“Om te voorkomen dat stadsgewesten aaneengroeien en om open ruimten tussen de stadsgewesten te handhaven c.q. te ontwikkelen, zijn en worden bufferzones aangewezen.
Bufferzones zijn goed ingerichte open ruimten tussen stadsgewesten waarin enerzijds door zorgvuldige bestemming, inrichting en beheer en door strategische grondaankopen door de rijksoverheid een duurzaam agrarisch grondgebruik en in delen een inrichting voor dagrecreatie, bos en natuur wordt nagestreefd en anderzijds geen verder ruimtebeslag voor verstedelijking mag plaatsvinden, anders dan binnen de bebouwingscontouren van stedelijke enclaves en geen nieuw-vestiging van glastuinbouw mag plaatsvinden buiten de in vigerende bestemmingsplannen opgenomen planologische capaciteit. Niet-substantiële bebouwing die gekoppeld is aan het gebruik van de genoemde landelijke gebiedsfuncties is toegestaan. Ook de realisering van “nieuwe landgoederen” is toegestaan, mits deze een aantoonbare verbetering van de ruimtelijke kwaliteit van het gebied tot gevolg hebben of de bestaande hoge kwaliteit aantoonbaar handhaven.”
Tussen partijen is niet in geschil dat de locatie van het bouwplan valt binnen de grenzen van de bufferzone Amsterdam-Haarlem, neergelegd in de Vinex.
Eiser voert aan dat de bouw van het hotel in kwestie, 120 kamers en dependances, met een hoogte van 33 meter en een aanzienlijke oppervlakte, in de bufferzone extra verstedelijking betekent. De bouw is derhalve in strijd met het rijksbufferzonebeleid.
Verweerders bestrijden het standpunt van eiser dat het bouwplan strijdig is met bedoeld beleid.
In de kern komt het betoog van verweerders hierop neer dat de bouw van een hotel bij een recreatiegebied niet als verstedelijking is aan te merken. In dat licht is ook alleszins verklaarbaar dat eiser in het verleden geen bezwaar heeft aangetekend tegen de realisering of uitbreiding van andere hotels in het bufferzonegebied, aldus verweerders.
Om te kunnen spreken van vergelijkbare gevallen dient te worden onderzocht of onder de werking van de Vinex nieuwe (of uitbreidingen van) hotels binnen de bufferzone zijn gerealiseerd door middel van een artikel 19 WRO Pro-vrijstelling.
Aan de hand van de door verweerders en vergunninghouder geproduceerde lijst van beweerde vergelijkbare gevallen -ongedateerd overzicht van verweerders, overzicht van vergunninghouder van 19 januari 2001- en de reacties daarop van eiser -brief van 15 januari 2001 aan de voorzitter van de commissie voor de bezwaarschriften en faxbericht van 23 januari 2001- is ter zitting uitvoerig stilgestaan bij de in totaal 13 gevallen.
Ingevolge bestaande afspraken tussen gedeputeerde staten en eiser hanteert gedeputeerde staten een categorie-indeling. Het debat heeft zich met name toegespitst op de zogenoemde categorie 0-gevallen, gevallen van ondergeschikt ruimtelijk belang, waarbij de locaties niet in stedelijk gebied liggen, niet strijdig zijn met provinciaal en/of rijksbeleid en waar geen bedenkingen zijn ingediend. Deze gevallen worden niet aan eiser voor advies voorgelegd, maar wel aan hem ter kennis gebracht. Vast staat dat eiser in geen van deze gevallen ambtshalve de wens te kennen heeft gegeven de desbetreffende bouwplannen nader te bespreken.
Ter zitting is gebleken dat in een aantal gevallen door gedeputeerde staten kennelijk is uitgegaan van onjuist kaartmateriaal, met als gevolg dat die gevallen waarschijnlijk ten onrechte als categorie 0-geval zijn aangemerkt. Een -eventueel- foutieve beoordeling, hoe betreurenswaardig ook, kan in beginsel niet worden aangerekend aan eiser.
Zulks neemt echter niet weg dat van eiser in zijn algemeenheid als verantwoordelijk voor de toepassing van het rijksbeleid een kritische opstelling mag worden verwacht ook in de gevallen die in eerste aanleg door gedeputeerde staten - terecht of onterecht- als van ondergeschikt ruimtelijk belang zijn gewaardeerd.
Gelet op hetgeen ter zitting is gebleken met betrekking tot de op het overzicht vermelde bouwplannen 2 tot en met 4 (Dorint, Ibis en Bastion-hotel), het door vergunninghouder genoemde Hotel Chariot Aalsmeer en met name de uitbreiding van ‘Spaarnwoude Resort’,
ontstaat op zijn minst de indruk dat de uitleg die door eiser wordt gegeven aan het begrip verstedelijking niet consistent is.
Onweersproken is dat in de bufferzone niet alleen een aantal hotels zijn gesitueerd, maar dat ook andere functies worden aangetroffen die niet uitsluitend agrarisch zijn of natuurwaarden betreffen. Te noemen zijn de recreatieve en toeristische functies die verbonden zijn aan het Recreatiegebied Spaarnwoude, het Haarlemmermeerse bos en de toekomstige Floriade.
Uit de aanwezigheid van deze functies kan worden afgeleid dat de interpretatie die eiser in het onderhavige geval aan het begrip verstedelijking geeft en die in feite er op neerkomt dat er in de bufferzone niet mag worden gebouwd, als te eng van de hand moet worden gewezen.
Naar het oordeel van de president hebben verweerders bij hun beoordeling terecht in ogenschouw genomen dat het rijksbeleid erop is gericht te voorkomen dat stadsgewesten aaneengroeien en om open ruimte tussen de stadsgewesten te handhaven c.q. te ontwikkelen.
Terecht is als uitgangspunt gehanteerd dat niet substantiële bebouwing die gekoppeld is aan grondgebruik en inrichting voor dagrecreatie, bos en natuur, is toegestaan.
De president is van oordeel dat het onderhavige bouwplan aan deze termen voldoet, aangezien het plan erin voorziet op de locatie waar vergunninghouder reeds een recreatieve voorziening in bedrijf heeft, [naam hotel], een hotel te vestigen. Het gebied rondom het bouwplan is en blijft ingericht als bos, terwijl de parkboszone een "facelift" zal ondergaan. Voorts ligt het bouwplan in de directe nabijheid van de Floriade, die in 2002 zal aanvangen.
De president is voorts van oordeel dat verweerders niet ten onrechte in hun overwegingen hebben betrokken dat het gebied waaraan het bouwplan grenst al verstedelijkt is. De locatie ligt aan de N201 waar de Zuidtangent en de N22 worden aangelegd en aan de overzijde waarvan een woonwijk ligt en voorzien is in de bouw van een ziekenhuis en een nieuwe woonwijk.
De president is gelet op het bovenstaande dan ook van oordeel dat verweerders zich niet ten onrechte op het standpunt hebben gesteld dat geen sprake is van strijdigheid met de uitgangspunten van het rijksbufferzonebeleid.
Overwegingen ten aanzien van het vrijwaringsbeleid.
Aan hoofdstuk VII “Beleidskeuzen ruimtelijke kwaliteit” van de PKB Schiphol wordt met betrekking tot het vrijwaringsbeleid, voor zover hier van belang, het volgende ontleend:
“De vrijwaringszone speelt als instrument van ruimtelijke kwaliteit een rol op het raakvlak tussen luchthaven en omgeving op een wat grotere afstand van de luchthaven. Het is uit oogpunt van handhaving en verbetering van de kwaliteit van de leefomgeving gewenst dat niet alleen de bestaande woongebieden, maar ook de nieuwe woongebieden of andere milieugevoelige bestemmingen zo weinig mogelijk hinder van het vliegverkeer ondervinden. Daarnaast dient de toegestane groei van Schiphol tot mainport niet te worden belemmerd door ongewenste ontwikkelingen in de directe omgeving. Onder milieugevoelige bestemmingen worden bestemmingen verstaan die relatief hoge concentraties van mensen met zich meebrengen, uitgezonderd bedrijven en kantoren. Met betrekking tot bedrijven en kantoren acht het kabinet een selectief vestigingsbeleid binnen de vrijwaringszone wenselijk. Het kabinet acht het noodzakelijk dat er in de omgeving van Schiphol een vrijwaringsbeleid gevoerd wordt op basis van geluidhinder, externe veiligheid en algemene uitgangspunten met betrekking tot de gewenste ruimtelijke kwaliteit van woon- en leefmilieu.”
“Binnen de vrijwaringszone mogen in beginsel geen nieuwe woningen of andere milieugevoelige bestemmingen worden gerealiseerd voor zover niet reeds vastgelegd in vigerende bestemmingsplannen.
(…)
Gemeenten en provincies worden verzocht selectief te zijn ten aanzien van de vestiging van nieuwe bedrijven en kantoren in de vrijwaringszone en dit op te nemen in hun ruimtelijke plannen.
De selectiviteit ten aanzien van de vestiging van nieuwe bedrijven en kantoren binnen de vrijwaringszone dient -voor zover het niet gaat om vigerende bestemmingsplannen- in principe gebaseerd te zijn op het weren van niet-Schipholgebonden bedrijvigheid uit de nabijheid van de luchthaven en het op afstand houden van bedrijven en kantoren met veel werknemers per hectare.
(…)
Van de provincies en de gemeenten die gedeeltelijk of geheel binnen de vrijwaringszone liggen wordt verwacht dat zij in hun ruimtelijke plannen en maatregelen uitvoering geven aan dit ruimtelijke beleid. Het rijk zal hierop toezien door middel van het instrumentarium van de Wet op de Ruimtelijke ordening.
Voor de binnen de vrijwaringszone gelegen geluids- en externe veiligheidszones (…) geldt (gedeeltelijk) een strakker regiem dan het vrijwaringsbeleid.”
Eiser stelt zich op het standpunt dat het hotel ligt in de vrijwaringszone en kan worden aangemerkt als een milieugevoelige bestemming. Het hotel is niet Schipholgebonden en zal verhoudingsgewijs veel werknemers en gasten op een relatief kleine oppervlakte tellen. Om deze redenen hoort het hotel niet thuis in de vrijwaringszone.
Verweerders stellen hier tegenover dat de PKB-Schiphol bebouwing binnen de vrijwaringszone niet uitsluit. Het beleid ten aanzien van het voorliggende bouwplan hoeft niet zo streng te gelden gelet op de ruimte afstand van de locatie en Schiphol en het feit dat de geluidhinder noch de veiligheid in geding is.
Voorts is wel degelijks sprake van een relatie met Schiphol.
De president overweegt als volgt.
Uit de hierboven geciteerde passages uit de PKB Schiphol kan worden afgeleid dat het introduceren van de vrijwaringszone beoogt de noodzakelijke condities te bieden voor het handhaven of realiseren van ruimtelijke kwaliteit en ter verbetering van de milieukwaliteit voor wat betreft de geluidhinder en de externe veiligheid.
Voor wat betreft de geluidhinder is van belang dat de locatie van het bouwplan oorspronkelijk in het ontwerp-PKB buiten de vrijwaringszone lag. Uit de toelichting bij de PKB blijkt dat de grenzen van de vrijwaringszone zijn verlegd vanwege het feit dat het gebied waarbinnen de locatie van het bouwplan valt tot de rijksbufferzone Amsterdam-Haarlem behoort. Doel hierbij is dat verstedelijking wordt tegengegaan en handhaving en versterking van de samenhangende groenstructuur tussen de Stadsgewesten Amsterdam en Haarlem-IJmond.
Naar het oordeel van de president hebben verweerders niet ten onrechte zich op het standpunt gesteld dat de veiligheid op de beoogde locatie niet in het geding is. Eiser heeft ten aanzien van dit aspect geen feiten en omstandigheden naar voren gebracht die grond vormen voor een andersluidend oordeel.
De president onderschrijft voorts de opvatting van verweerders dat het hierboven geschetste beleid bebouwing binnen de vrijwaringszone niet uitsluit. Vast staat dat de onderhavige locatie buiten de 30 Ke geluidcontour valt en -relatief- op ruime afstand van de luchthaven is gelegen. Niet ten onrechte hebben verweerders zich op het standpunt gesteld dat gelet op de ruime afstand het beleid voor wat betreft de geluidhinder niet zo streng hoeft te gelden. De notie dat het beleid stringenter wordt, naar mate men dichter bij Schiphol komt, wordt ook aangetroffen in het Streekplan, Partiële Herziening Streekplan Amsterdam-Noordzeekanaalgebied Haarlemmermeer/Schiphol, bladzijde 26, rechterkolom.
Voorzover al een hotel als een milieugevoelig object moet worden aangemerkt, hebben verweerders niet ten onrechte mede in hun overwegingen betrokken dat in de onmiddellijke omgeving van het hotel, zij het net buiten de grenzen van de vrijwaringszone, een ziekenhuis en een nieuwe woonwijk worden gerealiseerd.
Voorts kan niet onopgemerkt blijven dat in 1999 het eerder besproken Chariot Hotel in Aalsmeer in de vrijwaringszone is gevestigd, dat dichter bij Schiphol ligt.
Ook heeft de president laten wegen dat de vraag of het hotel al dan niet als een Schipholgebonden bedrijf kan worden aangemerkt, genuanceerd moet worden beantwoord, zoals de gemachtigde van verweerders ter zitting heeft bepleit.
Voorzover het hotel gedurende de periode dat de Floriade geopend zal zijn uitsluitend zal dienen om bezoekers van deze manifestatie te huisvesten, kan worden gezegd dat het " niet direct Schipholgebonden" is.
Uit de stukken die door vergunninghouder in geding zijn gebracht blijkt echter dat het hotel daarna als Marriott-hotel zal worden geëxploiteerd en dat wordt verwacht dat na de Floriade 83% van de gasten Schiphol-reizigers, airline-crew dan wel gasten zijn die om een zakelijke reden een hotel in de nabijheid van Schiphol zoeken.
Derhalve kan niet worden volgehouden dat er geen enkele relatie met de luchthaven Schiphol bestaat.
Voor wat betreft het aspect van ruimtelijke kwaliteit en het daarbij gestelde doel verstedelijking tegen te gaan, kan worden volstaan met de verwijzing naar hetgeen eerder is overwogen ten aanzien van het rijksbufferzonebeleid.
De president is van oordeel dat verweerders niet ten onrechte tot de conclusie zijn gekomen dat het bouwplan niet strijdig is met het vrijwaringsbeleid.
Overwegingen ten aanzien van het streekplan.
Eiser stelt zich op het standpunt dat de bouw van het hotel niet in overeenstemming is met de bestemming die in het geldende streekplan voor de onderhavige locatie wordt gegeven, namelijk groenontwikkelingsgebied.
Aangesloten wordt bij hetgeen de gemachtigde van gedeputeerde staten ter zitting van 21 februari 2001 ter zake heeft verklaard. De betreffende locatie heeft in het streekplan de aanduiding ‘groenontwikkelingsgebied’. In de toelichting staat dat het gaat om bestaande of toekomstige gebieden in buitenstedelijke of stadsrand situaties waar de basisfunctie in de eerste plaats betrekking heeft op intensieve en minder intensieve dag- en/of verblijfsrecreatie. Gedeputeerde staten stellen echter dat binnen die groenaanduiding het Haarlemmermeerse Bos, waar aan de rand het hotel is gepland, als ‘mengzone stad/land’ wordt aangemerkt. In dat gebied is een koppeling mogelijk van een uiterst beperkt aantal kantoren en bijzondere doeleinden aan een groene omgeving op selectieve plekken in relatie tot de halten van de Zuidtangent. Gedeputeerde staten merken het geplande hotel aan als een vorm van bijzondere bestemming dat ligt in een groene omgeving waar aan de overzijde van de N201 een halte van de Zuidtangent komt te liggen. Onweersproken is dat die halte op grond van een van kracht zijnd bestemmingsplan ‘Zuid-Tangent’, positief is bestemd.
De president is dan ook van oordeel dat het onderhavige bouwplan niet strijdig is met het streekplan.
Afrondende conclusie bij het voorgaande is dat verweerders door het verlenen van vrijstelling en bouwvergunning niet hebben gehandeld in strijd met rijks- en provinciaal planologisch beleid.
Hiermee is gegeven dat geen noodzaak bestaat in te gaan op de partijen verdeeld houdende vraag omtrent de juridische binding van het beleid zoals neergelegd in de Vinex en PKB Schiphol.
Mitsdien wordt het beroep ongegrond verklaard en het verzoek afgewezen.
Proceskosten.
De president acht geen termen aanwezig om een proceskostenveroordeling uit te spreken.
3. BESLISSING.
De president
I. verklaart het beroep ongegrond;
II. wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Guinau, fungerend president, in tegenwoordigheid van B.E. Willems als griffier, en in het openbaar uitgesproken op
in tegenwoordigheid van de griffier.
Afschrift verzonden op:
RECHTSMIDDEL.
Tegen deze uitspraak kan, voor zover het de hoofdzaak betreft, hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, postbus 20019, 2500 EA ‘s Gravenhage.
Het hoger beroep dient ingesteld te worden door het indie-nen van een beroep-schrift binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van een afschrift van de uitspraak door de griffier.