Uitspraak
RECHTBANK GRONINGEN
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Zaaknummer: AWB 08/658 en 08/685 WRO
Uitspraak in de geschillen tussen
1. [eiser] eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Groningen, verweerder
gemachtigde: mr. R. Snel, advocaat te Groningen.
1. Onderwerp van geschil
Eisers hebben bij afzonderlijke brieven van 17 juli 2008 respectievelijk 24 juli 2008 tijdig beroep ingesteld tegen het besluit van 26 juni 2008.
In dit (bestreden) besluit heeft verweerder, onder weerlegging van de zienswijzen van eisers, een reguliere bouwvergunning onder vrijstelling, als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO), verleend aan de dienst OCSW van de gemeente Groningen (hierna: de vergunninghouder) ten behoeve van het plaatsen van ballenvangers, veldverlichting (lichtmasten) en hekwerken om en op de kunstgrasvelden van FC Lewen-borg, plaatselijk bekend perceel Kluiverboom 1 te Groningen.
2. Procesverloop
De geschillen zijn gevoegd behandeld op de zitting van 20 augustus 2009.
Namens eisers sub 1 tot en met 27 zijn verschenen [eiser], bijgestaan door hun gemachtigde.
Eiser sub 28 is aldaar in persoon verschenen.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door de voornoemde gemachtigde, mr. R.H. Leeuw, drs. R.G. Oorthuizen, ing. J. Verhaar en ing. A.S. Westra.
Ingevolge artikel 8:64, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft de rechtbank besloten tot een schorsing van het onderzoek ter zitting, teneinde eisers in de gelegenheid te stellen om binnen één week te reageren op het door verweerder overgelegde geluidsrapport.
Namens verweerder is bij brief van 20 januari 2010 een aanvullend verweerschrift ingediend door mr. R. Snel, advocaat te Groningen.
Eiser sub 28 heeft bij brief van 25 februari 2010 een nadere reactie op het aanvullende verweerschrift in het geding gebracht.
De gemachtigde van eisers sub 1 tot en met 27 heeft bij brief van 8 april 2010 de gronden van het beroep aangevuld.
Afschriften van de gedingstukken zijn, voor zover niet door hen ingediend, aan partijen verzonden.
De geschillen zijn (wederom) gevoegd behandeld op de zitting van 23 april 2010.
Namens eisers sub 1 tot en met 27 zijn verschenen [eiser], bijgestaan door hun gemachtigde.
Eiser sub 28 is aldaar in persoon verschenen.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door de voornoemde gemachtigde, drs. R.G. Oorthuizen (projectleider), H. Flapper (projectleider) en ing. A.S. Westra (milieu-adviseur).
3. Beoordeling van het geschil
3.1 Feiten en procesverloop
Het onderhavige plan betreft een onderdeel van een door de raad van de gemeente Groningen aangenomen stedenbouwkundig plan om twee voetbalvelden van FC Lewenborg, plaatselijk bekend perceel Kluiverboom 1 te Groningen, te vervangen door twee kunstgrasvoetbalvelden en op een derde voetbalveld, dat verder van de woningen van eisers is gelegen, een schoolgebouw (onderdeel van een scholencampus) te bouwen. Dit voetbalveld werd eerder als trainingsveld van FC Lewenborg gebruikt.
Op 23 oktober 2007 is door de gemeente Groningen een inspraakavond georganiseerd met betrekking tot het stedenbouwkundig plan ‘Scholencampus en sportvelden Lewenborg’. Een verslag van de inspraakavond bevindt zich onder de gedingstukken.
Bij besluit van 30 januari 2008 heeft de raad van de gemeente Groningen het ‘Stedenbouwkundig plan Scholencampus en voetbalvelden Lewenborg’ vastgesteld, inclusief de bijbehorende wijziging van de welstandsnota.
Namens vergunninghouder is op 20 februari 2008 een aanvraag om een reguliere bouwvergunning voor het plaatsen van ballenvangers, veldverlichting (lichtmasten) en hekwerken voor de twee kunstgrasvelden van FC Lewenborg op het voornoemde perceel te Groningen bij verweerder ingediend.
Verweerder heeft de aanvraag van vergunninghouder mede opgevat als zijnde een verzoek om vrijstelling van het bestemmingsplan ‘Lewenborg 2001’ (hierna: het vigerende bestemmingsplan) als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO.
Verweerder heeft het bouwplan ter advisering voorgelegd aan de commissie voor de welstandszorg van de gemeente Groningen (hierna: de welstandscommissie). In een advies van 28 februari 2008 heeft de welstandscommissie aangegeven dat het onderhavige bouwplan voldoet aan redelijke eisen van welstand.
Bij besluit van 27 maart 2008 heeft het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Groningen verweerder bevoegd verklaard om onder voorwaarden toepassing te geven aan de projectprocedure, als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO.
Naar aanleiding van de publicatie van het ontwerpbesluit hebben eisers sub 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 15, 16, 17, 19, 20, 22, 24 en 25 bij afzonderlijke brief van 25 mei 2008 een zienswijze bij verweerder ingediend.
Eiser sub 28 heeft bij afzonderlijke brief van 25 mei 2008 een zienswijze bij verweerder ingediend.
Namens het bestuur van de Vereniging van Eigenaren ‘Vaargeul 174-200’ (hierna: de VvE) is bij brief van 27 mei 2008 een zienswijze bij verweerder ingediend.
In de zienswijzen is naar voren gebracht dat niet is gebleken dat verweerder in het kader van de besluitvorming maatregelen heeft genomen ter voorkoming van licht- en vooral geluidhinder. De onderhavige sportvelden bevinden zich op ongeveer 30 meter van de dichtstbijzijnde bebouwing. Blijkens richtlijnen van de VNG zou voor sportvelden met verlichting een indicatieve afstand van 50 meter van de bebouwing moeten worden aangehouden.
De VvE heeft in de zienswijze nog de vraag gesteld of er geen milieueffectrapportage (MER) nodig is.
Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder, onder weerlegging van de zienswijzen van eisers, een reguliere bouwvergunning onder vrijstelling, als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO aan vergunninghouder verleend ten behoeve van het het plaatsen van ballenvangers, veldverlichting (lichtmasten) en hekwerken op de kunstgrasvelden van FC Lewenborg, plaatselijk bekend perceel Kluiverboom 1 te Groningen.
Verweerder heeft met betrekking tot de zienswijze overwogen dat ingevolge het vigerende bestemmingsplan sprake is van de bestemming ‘recreatiedoeleinden’. Zoals blijkt uit de bebouwingsvoorschriften mogen er bouwwerken, geen gebouw zijnde, worden gebouwd, met dien verstande, dat de hoogte van vangnetten maximaal 6 meter, lichtmasten 10 meter en overige bouwwerken 2 meter mag zijn. Door het stedenbouwkundige plan, dat in de inspraak is geweest, is de toegestane hoogte van de lichtmasten gewijzigd in maximaal 18 meter. De lichtbelasting op de gevel van de dichtstbijzijnde woning blijft onder de maximaal toegestane 10 lux. De gemeente Groningen werkt niet met de richtlijnen van de VNG met betrekking tot de aan te houden afstand tussen sportvelden en bebouwing. Er is ook geen aanleiding met deze contouren te werken. Geconstateerd kan worden dat de ruimtebehoefte voor bebouwing in de afgelopen decennia is toegenomen en dat als gevolg daarvan de compactheid van de stad toeneemt.
In beroep is door eisers aangevoerd dat het onderhavige bouwplan een onderdeel is van een groter samenhangend ruimtelijkordeningsproject. Ten einde recht te doen aan een totale belangenafweging dient de besluitvorming integraal in een bestemmingsplan plaats te vinden. Verweerder heeft de besluitvorming ten onrechte gesplitst. Naar de mening van eisers is er dan ook sprake van een onvoldoende gemotiveerde ruimtelijke onderbouwing. Het stedenbouwkundig plan besteedt geen aandacht aan de omgevingssituatie met betrekking tot de sportvelden met hoge lichtmasten aan de Kluiverboom 1. Door de grootschaligheid van het gehele project (upgrading Lewenborg) is het onderhavige bouwplan ingevolge artikel 7.2, vierde lid, van de Wet milieubeheer (Wm) MER-plichtig als het gaat om meer dan 250.000 bezoekers per jaar. Het besluit gaat hier niet op in. In ieder geval is op grond van bijlage D 11.2 bij het Besluit milieueffectrapportage 1994 sprake van een stadsproject. In het bestemmingsplan is op zorgvuldige wijze een maximale hoogte van 10 meter verantwoord geacht. De vrijstelling ziet op lichtmasten van 15 meter. De belangen van eisers (gevelsituatie en uitzicht) worden nergens in kaart gebracht. Van een behoorlijke belangenafweging is daarom geen sprake. Eisers wijzen verweerder op de mogelijkheid om in het kader van het van toepassing zijnde Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (hierna: Activiteitenbesluit) maatwerkvoorschriften op te leggen.
Eiser sub 28 heeft in beroep aangevoerd dat verweerder geen rekening heeft gehouden met de richtlijnen in de VNG-brochure ‘Bedrijven en milieuzonering’ voor de aan te houden afstanden van sportvelden tot geluidsgevoelige bestemmingen (woningen). Zoals blijkt uit de richtlijnen moet tussen sportvelden met verlichting en woningen een minimum afstand van 50 meter worden aangehouden. Het woonblok van eiser staat op een afstand van 30 meter van de sportvelden. Door de verplaatsing en de intensivering van het gebruik van de kunstgrasvelden met kunstlicht ten opzichte van de oude situatie, is er sprake van een toename van geluidhinder. Er wordt op doordeweekse avonden tot 22.00 uur getraind/gevoetbald. De motivering om niet aan de VNG-richtlijnen te voldoen, is onvoldoende. Verweerder heeft in het kader van de voorbereiding van het besluit geen onderzoek naar geluidhinder gedaan. Verweerder had in verband met de voorbereidende grondwerkzaamheden voor de aanleg van de sportvelden een akoestisch onderzoek moeten doen, maar niet is gebleken dat verweerder dit onderzoek heeft gedaan. Eiser heeft vanwege de overlast geluidsisolerende maatregelen moeten nemen.
3.2 Toepasselijke regelgeving
Op 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening (Wro) in werking getreden.
Ingevolge artikel 9.1.10 van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening (Invoeringswet Wro) blijft het recht, zoals dat gold op het tijdstip van de inwerkingtreding van die wet van toepassing ten aanzien van een vrijstelling zoals bedoeld in artikel 19, eerste en tweede lid, van de WRO, waarvan een verzoek is ingediend voor dat tijdstip.
Artikel 9.5.1 van de Invoeringswet Wro bepaalt dat de Woningwet (Ww), zoals die gold voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Wro, van toepassing blijft ten aanzien van een besluit over een bouwvergunning, als bedoeld in artikel 40 van de Woningwet, waarvan de aanvraag is ingekomen voor dat tijdstip.
De bouwaanvraag respectievelijk het verzoek om vrijstelling zal, gelet op het overgangsrecht, getoetst moeten worden aan de wettelijke regelingen zoals die golden tot 1 juli 2008.
Ingevolge artikel 40, eerste lid, van de Ww is het verboden te bouwen zonder vergunning van burgemeester en wethouders (bouwvergunning).
Ingevolge artikel 44, eerste lid, van de Ww mag en moet de reguliere bouwvergunning slechts worden geweigerd, indien:
a. het bouwen waarop de aanvraag betrekking heeft, niet voldoet aan de voorschriften die zijn gegeven bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in de artikelen 2 en 120 van de Ww
b. het bouwen niet voldoet aan de bouwverordening, of zolang de bouwverordening daarmee nog niet in overeenstemming is gebracht, aan de voorschriften die zijn gegeven bij een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8, achtste lid, van de Ww of bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 120 van de Ww
c. het bouwen in strijd is met een bestemmingsplan of met de eisen die krachtens zodanig plan zijn gesteld
d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk of de standplaats, waarop de aanvraag betrekking heeft, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onderdeel a, van de Ww tenzij burgemeester en wethouders van oordeel zijn dat de bouwvergunning niettemin moet worden verleend, of
e. voor het bouwen een vergunning ingevolge de Monumentenwet 1988 of een provinciale of gemeentelijke monumentenverordening is vereist en deze niet is verleend.
Artikel 19 van de WRO luidt, voor zover relevant, als volgt:
‘1. (…) Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk, intergemeentelijk of regionaal structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. De gemeenteraad kan de in de eerste volzin bedoelde vrijstellingsbevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders.
2. Burgemeester en wethouders kunnen vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in door gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur, aangegeven categorieën van gevallen. Gedeputeerde staten kunnen daarbij tevens bepalen onder welke omstandigheden vooraf een verklaring van gedeputeerde staten dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben, is vereist. Het bepaalde in het eerste lid met betrekking tot een goede ruimtelijke onderbouwing is van overeenkomstige toepassing’.
Gedeputeerde Staten van de provincie Groningen (hierna: GS) hebben bij besluit van 8 augustus 2006 de categorieën van gevallen, bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO, aangewezen.
Dit besluit is gepubliceerd in het Provinciaal blad van de provincie Groningen, nr. 24, uitgegeven op 9 augustus 2006.
Op pagina 2 van dit besluit hebben GS als één van de categorieën van gevallen, waarvoor zonder voorafgaande verklaring van geen bezwaar van hun college vrijstelling kan worden verleend, onder meer aangewezen projecten welke passen in een vastgesteld(e) structuurplan of visie of in een ontwerpbestemmingsplan.
Ingevolge het vigerende bestemmingsplan hebben de gronden, waarop het bouwplan betrekking heeft, de bestemming ‘recreatieve doeleinden’.
Ingevolge artikel 13, eerste lid, van de planvoorschriften van het vigerende bestemmingsplan zijn de op de plankaart voor ‘recreatiedoeleinden’ aangewezen gronden, met inachtneming van de beschrijving in hoofdlijnen, uitsluitend bestemd voor sportaccommodaties en –velden en additionele voorzieningen.
Artikel 13, tweede lid, van de planvoorschriften van het vigerende bestemmingsplan luidt als volgt:
‘Voor het bouwen op de in lid 1 bedoelde gronden gelden de volgende bepalingen:
a. Er zijn uitsluitend gebouwen en bouwwerken, geen gebouw zijnde, toegestaan ten behoeve van de in lid 1 genoemde doeleinden.
b. De hoogte van een gebouw mag niet meer bedragen dan op de plankaart in meters is aangegeven.
c. De totale oppervlakte van gebouwen mag niet meer bedragen dan het bebouwings-
percentage dat op de plankaart is aangegeven.
d. Bouwwerken, geen gebouw zijnde mogen worden gebouwd, met dien verstande dat de hoogte van vangnetten maximaal 6 meter, lichtmasten 10 meter en overige bouwwerken 2 meter mag bedragen.’
Artikel 7.2 van de Wet milieubeheer (Wm) luidt, ten tijde hier in geding en voor zover van belang, als volgt:
‘1. Bij algemene maatregel van bestuur worden de activiteiten aangewezen, die belangrijke nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu. Daarbij worden een of meer besluiten van bestuursorganen ter zake van die activiteiten aangewezen, bij de voorbereiding waarvan een milieu-effectrapport moet worden gemaakt.
2. Tot de activiteiten, bedoeld in het eerste lid, kunnen mede activiteiten behoren, die in samenhang met andere activiteiten belangrijke nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu.
3. Bij de maatregel kan worden bepaald dat de aanwijzing van een activiteit of een besluit slechts geldt in daarbij aangewezen gevallen.’
Artikel 7.4, eerste lid, van de Wm luidt, ten tijde hier in geding, als volgt:
‘Bij algemene maatregel van bestuur worden de activiteiten aangewezen, ten aanzien waarvan het bevoegd gezag krachtens artikel 7.8b en 7.8d moet bepalen of voor de activiteit, vanwege de bijzondere omstandigheden waaronder zij wordt ondernomen, een milieu-effectrapport moet worden gemaakt. Daarbij worden een of meer besluiten van bestuursorganen ter zake van die activiteiten aangewezen, bij de voorbereiding waarvan, indien het bevoegd gezag daartoe besluit, het in de eerste volzin bedoelde milieu-effectrapport moet worden gemaakt.’
Ingevolge artikel 7.27, eerste lid, van de Wm neemt het bevoegd gezag een besluit bij de voorbereiding waarvan een milieu-effectrapport moet worden gemaakt, niet dan nadat toepassing is gegeven aan de artikelen 7.12 tot en met 7.26.
Ingevolge artikel 2.5.30, eerste lid, van de Bouwverordening van de gemeente Groningen moet, indien de omvang of de bestemming van een gebouw daartoe aanleiding geeft, ten behoeve van het parkeren of stallen van auto's in voldoende mate ruimte zijn aangebracht in, op of onder het gebouw, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij het gebouw behoort. Deze ruimte mag niet overbemeten zijn, gelet op het gebruik of de bewoning van het gebouw, waarbij rekening moet worden gehouden met de eventuele bereikbaarheid per openbaar vervoer.
Ingevolge het vierde lid, voor zover thans van belang, kunnen burgemeester en wethouders ontheffing verlenen van het bepaalde in het eerste lid, voor zover op andere wijze in de nodige parkeerruimte wordt voorzien.
3.3 Rechtsoverwegingen
In formeel opzicht overweegt de rechtbank als volgt.
De rechtbank stelt vast dat de gemachtigde namens eisers sub 1 tot en met 27 bij brief van 17 juli 2008 beroep heeft ingesteld, gericht tegen het besluit van 26 juni 2008 van verweerder. Voorts dient te worden vastgesteld dat de VvE geen beroep heeft ingesteld tegen voornoemd besluit van verweerder.
Ingevolge artikel 6:13 van de Awb kan geen beroep bij de administratieve rechter worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijze als bedoeld in artikel 3:15 van de Awb naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld.
Uit de overgelegde gedingstukken leidt de rechtbank af dat eisers sub 1, 2, 9, 13, 14, 18, 21, 23, 26 en 27 geen zienswijze, als bedoeld in artikel 3:15 van de Awb, hebben ingediend tegen het ontwerpbesluit van verweerder. Niet is gebleken van feiten of omstandigheden die kunnen rechtvaardigen dat eisers sub 1, 2, 9, 13, 14, 18, 21, 23, 26 en 27 geen zienswijze hebben ingediend tegen het ontwerpbesluit van verweerder. Evenmin is sprake van een wijziging van het besluit ten opzichte van het ontwerpbesluit. Gelet hierop dient het beroep, voor zover ingediend namens eisers sub 1, 2, 9, 13, 14, 18, 21, 23, 26 en 27, dan ook niet-ontvankelijk te worden verklaard.
Met betrekking tot de formele aspecten overweegt de rechtbank voorts als volgt.
Eisers stellen zich in beroep – samengevat – op het standpunt dat er geen sprake is geweest van echte inspraak. Wel is er sprake van enige mate van participatie door diverse betrokken partijen. Naar de mening van eisers is tijdens het overleg tussen gemeente en andere partijen over de invulling van het plangebied de situatie voor hun huizenblok aan de Vaargeul ernstig verslechterd.
In dit verband stelt de rechtbank vast dat er, voorafgaand aan de besluitvorming door verweerder, overleg heeft plaatsgevonden, onder meer met de Scheepsraad (bewonersorganisatie voor de wijk Lewenborg). Ook zijn er zeven verschillende informatiebijeenkomsten geweest in de periode van december 2006 tot juni 2007 en heeft er inspraak plaatsgevonden op het plan. Naar aanleiding van de inspraakreacties is het stedenbouwkundig plan bovendien aangepast voor wat betreft de bevoorrading van FC Lewenborg en het Alfacollege, de positionering van de verlichting rondom de kunstgrasvelden van FC Lewenborg en de verduidelijking van de juridische kaart met plangrenzen.
De rechtbank wijst er op dat vermeende gebreken in de inspraak niet kunnen leiden tot een aantasting van de materiële rechtmatigheid van het besluit, aangezien inspraak geen onderdeel uitmaakt van de onderhavige in de WRO geregelde procedure. De rechtbank wijst in dit kader op een uitspraak van 5 maart 2008 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS), LJN: BC5753.
Wel is het zo dat de mogelijkheid is geboden om een zienswijze in te dienen naar aanleiding van het ontwerpbesluit van verweerder en dat eisers van deze gelegenheid gebruik hebben gemaakt. Van een onzorgvuldige dan wel onjuiste procedure is de rechtbank dan ook niet gebleken.
Inhoudelijk wordt als volgt overwogen.
Ter beoordeling van de rechtbank ligt voor een door verweerder genomen besluit tot het verlenen van bouwvergunning onder vrijstelling, als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO, ten behoeve van het plaatsen van ballenvangers, veldverlichting (lichtmasten) en hekwerken op de kunstgrasvelden van FC Lewenborg, plaatselijk bekend perceel Kluiverboom 1 te Groningen.
Tussen partijen is niet in geschil, en de rechtbank neemt dit als een vaststaand gegeven aan dat het onderhavige bouwplan (uitsluitend) in strijd komt met artikel 13, tweede lid, aanhef en sub d, van de planvoorschriften van het vigerende bestemmingsplan.
Gesplitste besluitvorming
Eisers stellen zich op het standpunt dat het onderhavige besluit onderdeel uitmaakt van een groot ruimtelijkordeningsproject: de aanleg van een grote scholencampus en verplaatsing van de voetbalvelden van FC Lewenborg. Teneinde goed recht te doen aan een totale belangenafweging voor de omwonenden dient de besluitvorming in de visie van eisers integraal plaats te vinden in een bestemmingsplanprocedure, mede gelet op de grootschaligheid van het stedenbouwkundig plan, dat de opmaat is voor de verdere ruimtelijke ontwikkelingen in de wijk Lewenborg.
Onder verwijzing naar een uitspraak van 14 april 2004 van de ABRS, kenbaar uit LJN: AO7502, is de rechtbank van oordeel dat het gegeven dat het onderhavige bouwplan, waarop de verleende vrijstelling betrekking heeft, onderdeel uitmaakt van een groter project, niet met zich brengt dat verweerder geen gebruik mocht maken van de hem toekomende bevoegdheid om vrijstelling te verlenen ingevolge artikel 19, tweede lid, van de WRO. Naar het oordeel van de rechtbank stond het verweerder vrij om te kiezen voor het verlenen van vrijstelling van het vigerende bestemmingsplan in plaats van een herziening van dit bestemmingsplan. De door eisers voorgestane integrale benadering in het kader van een bestemmingsplanproce-
dure is in het onderhavige geval dan ook niet verplicht. Onder verwijzing naar een uitspraak van 10 december 2008 van de ABRS, kenbaar uit LJN: BG6438, is de rechtbank voorts van oordeel dat noch de tekst van artikel 19, tweede lid, van de WRO noch de parlementaire geschiedenis, aanknopingspunten bieden voor het oordeel dat het tweede lid niet ziet op grote projecten. In zoverre kan het beroep van eisers dan ook niet slagen.
MER(beoordelings)-plicht
Blijkens de motivering van het bestreden besluit stelt verweerder zich op het standpunt dat de aanleg van de kunstgrasvelden van FC Lewenborg niet MER-plichtig is, aangezien het opstellen van een MER slechts wettelijk verplicht en nodig is bij zeer ingrijpende ruimtelijke ingrepen.
Eisers stellen zich op het standpunt dat de aanleg van de kunstgrasvelden met de daarbij behorende voorzieningen niet op zichzelf staat en onderdeel uitmaakt van het grootschalige project voor de realisering van de scholencampus. Dit project is weer onderdeel van een veel grootschaliger project, waarbij ook de ringweg is betrokken en de wijk Lewenborg een upgrading krijgt. Onder verwijzing naar bijlage 10.1 bij het Besluit milieu-effectrapportage 1994 (Besluit mer) zijn eisers van mening dat het gaat om de aanleg, wijziging of uitbreiding van een of meer recreatieve voorzieningen, waarbij er sprake is van 250.000 bezoekers of meer per jaar. Voorts zijn eisers van mening dat er sprake is van de uitvoering van een stadsproject, als bedoeld in bijlage D 11.2 bij het Besluit mer. Daarbij is de onderhavige vrijstelling dan de eerste uitvoering van een groter samenhangend stadsproject.
Ingevolge artikel 7.2, tweede lid, van de Wm kunnen tot de activiteiten, bedoeld in het eerste lid van dat artikel, mede activiteiten behoren, die in samenhang met andere activiteiten belangrijke nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu.
Blijkens de parlementaire geschiedenis diende bij het aanwijzen van de mer-plichtige activiteiten in voorkomende gevallen mede rekening te worden gehouden met de eventuele cumulatie van milieugevolgen van verschillende activiteiten (MvT, Kamerstukken II 1980/81, 16 814, nr. 3, pagina 67). Het tweede lid van artikel 7.2 van de Wm is een uitvloeisel van deze gedachte: indien een activiteit weliswaar niet alleen, maar wel in samenhang met andere activiteiten belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben, kan de betreffende activiteit om die reden mer-plichtig worden verklaard.
Ingevolge artikel 7.27, eerste lid, van de Wm neemt het bevoegd gezag een besluit bij de voorbereiding waarvan een milieu-effectrapport moet worden gemaakt, niet dan nadat toepassing is gegeven aan de artikelen 7.12 tot en met 7.26.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van het Besluit mer worden als activiteiten, als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, van de Wm aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel C van de bijlage is omschreven.
Ingevolge artikel 2, tweede lid, van het Besluit mer worden als activiteiten, als bedoeld in artikel 7.4, eerste lid, van de Wm aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel D van de bijlage is omschreven. Indien een activiteit behoort tot een categorie van activiteiten die zowel in onderdeel C als in onderdeel D van de bijlage omschreven is en zij tevens voldoet aan de in de daarbij aangegeven categorieën van gevallen genoemde criteria, behoort zij tot de in onderdeel C omschreven categorie van activiteiten.
De rechtbank stelt vast dat uitsluitend tussen partijen in geschil is of de realisering van het onderhavige bouwplan valt onder de op grond van artikel 7.4, eerste lid, van de Wm, in samenhang bezien met artikel 2, tweede lid, van het Besluit mer, bedoelde activiteiten, waarvoor een milieu-effectrapport moet worden gemaakt.
De rechtbank overweegt dat de realisering van het onderhavige bouwplan deel uitmaakt van het stedenbouwkundig plan ‘Scholencampus en voetbalvelden Lewenborg’. De uitvoering van dit stedenbouwkundig plan heeft betrekking op de vervanging van twee bestaande voetbalvelden van FC Lewenborg door twee kunstgrasvelden met bijbehorende voorzieningen en het oprichten van een sport- en schoolgebouw in het kader van de realisering van de VMBO-boulevard aan de Kluiverboom te Groningen.
In onderdeel D, 10.1, van de Bijlage bij het Besluit mer is aangegeven dat de aanleg , wijziging of uitbreiding van één of meer recreatieve of toeristische voorzieningen mer-beoordelingsplichtig is, indien de activiteit betrekking heeft op:
1. 250.000 bezoekers of meer per jaar
2. een oppervlakte van 25 hectare of meer, of
3. een oppervlakte van 10 hectare of meer in een gevoelig gebied.
Het betreft dan de vaststelling van het ruimtelijk plan dat als eerste in de mogelijke aanleg, wijziging of uitbreiding voorziet.
In onderdeel D, 11.2, van de Bijlage bij het Besluit mer is aangegeven dat de uitvoering dan wel de wijziging of uitbreiding van de uitvoering van een stadsproject, met inbegrip van de bouw van winkelcentra of parkeerterreinen mer-beoordelingsplichtig is, indien de activiteit betrekking heeft op:
1. een oppervlakte van 100 hectare of meer; of,
2. een bedrijfsvloeroppervlakte van meer dan 200.000 m2.
Het betreft dan de vaststelling van het ruimtelijk plan dat als eerste in de mogelijke uitvoering, wijziging of uitbreiding voorziet.
Onder verwijzing naar vaste jurisprudentie van de ABRS, onder meer kenbaar uit LJN: AO8438, is de rechtbank van oordeel dat voor de activiteiten die zijn geplaatst op onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer, het wettelijke vermoeden geldt dat zij onder bijzondere omstandigheden belangrijke nadelige milieugevolgen kunnen hebben. De mer-beoordelings-
plicht strekt ertoe dat met het oog op deze voorgenomen activiteiten onderzoek wordt gedaan naar de aanwezigheid van de vier bijzondere omstandigheden als genoemd in de artikelen 7.4, eerste lid, en 7.8b, vierde lid, van de Wm. Wanneer dit onderzoek als uitkomst heeft dat zich één of meer van deze bijzondere omstandigheden voordoen, dient het mer-beoordelings-
besluit in te houden dat een mer moet worden gemaakt. Voorts overweegt de rechtbank, onder verwijzing naar een uitspraak van 14 december 2000 van de ABRS, kenbaar uit LJN: AL3060, dat onder het eerste plan dat in de aanleg voorziet, moet worden verstaan het eerste plan dat ter zake in een besluit als bedoeld in artikel 4a, zevende lid, van de WRO in samenhang met artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voorziet.
Bij de beoordeling of sprake is van een mer-beoordelingsplicht dient op grond van het weergegeven toetsingskader ook een samenhangende activiteit ter plaatse te worden betrokken. Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank dat in het onderhavige geval de activiteiten voor wat betreft de uitvoering van het voornoemde stedenbouwkundig plan samenvallen (vgl. ABRS 20 mei 2009, LJN: BI4504). Vastgesteld dient dan ook te worden dat de verleende bouwvergunningen onder vrijstelling, als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO, beschouwd moeten worden als de eerste ruimtelijke plannen, die voorzien in het oprichten van het school- en sportgebouw, alsmede de verhoging van de lichtmasten. Anders ligt dit voor de vervanging van de bestaande sportvelden van FC Lewenborg door twee kunstgrasvelden, aangezien deze ruimtelijke ontwikkeling ingevolge het vigerende bestemmingsplan reeds mogelijk was.
De rechtbank stelt vast dat de gemachtigde van eisers ter zitting de grond dat het onderhavige project valt onder de reikwijdte van onderdeel D, 10.1, van de bijlage bij het Besluit mer heeft laten vallen, zodat thans uitsluitend beoordeeld dient te worden of het onderhavige project valt binnen de reikwijdte van onderdeel D, 11.2, van de bijlage bij het Besluit mer (stadsprojecten).
De rechtbank beantwoordt voornoemde rechtsvraag ontkennend en overweegt daartoe als volgt. Het onderhavige project kan naar het oordeel van de rechtbank niet aangemerkt worden als een stadsproject in vorenbedoelde zin, aangezien de oppervlakte die daarvoor krachtens artikel 7.4, eerste lid van de Wm, in samenhang bezien met artikel 2, tweede lid, en bijlage-onderdeel D, onder 11.2 van het Besluit mer, is vereist, in het onderhavige geval niet gehaald wordt. Onder die omstandigheden heeft verweerder terecht en in overeenstemming met de wettelijke voorschriften daaromtrent afgezien van het opstellen van een milieueffect-
rapportage. Van een schending van artikel 7.27, eerste lid, van de Wm is dan ook niet gebleken. De grond van eisers kan dan ook niet slagen.
Reikwijdte vrijstellingsbesluit
Blijkens de motivering van het bestreden besluit en het verweerschrift stelt verweerder zich op het standpunt dat het vrijstellingsbesluit uitsluitend betrekking heeft op de hoogte van de lichtmasten. Lichtmasten tot 10 meter hoogte zijn naar de mening van verweerder op grond van het vigerende bestemmingsplan toegestaan.
De gemachtigde van eisers stelt zich op het standpunt dat de bouwvergunning voor de lichten in strijd is met het vigerende bestemmingsplan, aangezien op deze locatie geen bouwwerken mogen worden opgericht en de vrijstelling deze strijdigheid niet afdekt. In dit verband wijst de gemachtigde van eisers er op dat het bouwperceel op grond van de plankaart in samenhang gezien met de planvoorschriften wordt gevormd door het terrein gelegen ten noorden van de Stadsweg en dat van dit bouwperceel maximaal 3% met gebouwen mag worden bebouwd. Naar de mening van eisers volgt uit de begripsomschrijving van bouwperceel dat alle bebouwing binnen het bouwperceel opgericht dient te worden, dus ook de bouwwerken geen gebouwen zijnde. In de visie van eisers is dit ook in overeenstemming met de bestaande situatie waarin alle bebouwing op het terrein ten noorden van de Stadsweg gesitueerd was.
Onder bebouwingspercentage wordt ingevolge de planvoorschriften verstaan: een op de plankaart of in de voorschriften aangegeven percentage, dat de grootte aangeeft van het deel van een bouwperceel dat ten hoogste mag worden bebouwd. Bij een bebouwingspercentage van het oorspronkelijk bij het hoofdgebouw behorende erf wordt uitgegaan van de oorspronkelijke grondoppervlakte behorende bij het hoofdgebouw.
Onder een bouwperceel wordt ingevolge de planvoorschriften verstaan: een aaneengesloten stuk grond, waarop krachtens het plan zelfstandige, bij elkaar horende bebouwing is toegelaten.
Vastgesteld dient te worden dat de sportvelden ten noorden van de Stadsweg en de sportvelden ten zuiden van de Stadsweg de bestemming ‘recreatieve doeleinden’ hebben. Op het terrein ten noorden van de Stadsweg zijn de volgende aanduidingen gegeven: ‘R’, ‘3%’ en ‘3’. De letter ‘R’ staat voor ‘recreatieve doeleinden’ en is gerelateerd aan het bestemmingsvlak. De aanduidingen ‘3%’en ‘3’zien op de bouwmogelijkheden, meer specifiek: het bebouwingspercentage en de bouwhoogte.
De gemachtigde van verweerder heeft zich onder verwijzing naar het bepaalde in artikel 13, tweede lid aanhef, en onder c, van de planvoorschriften van het vigerende bestemmingsplan en de bijbehorende toelichting op het standpunt gesteld dat de stelling dat het bebouwingspercentage gerelateerd is aan een bouwperceel geen stand kan houden, evenmin als de redenering dat het bouwperceel daar is waar toevallig de aanduidingen ‘3%’ en ‘3’ staan. Eén van de beslissende verschillen met de door eisers aangehaalde uitspraak van 6 juni 2007 van de ABRS is dat daar, anders dan in het onderhavige geval, sprake was van een kadastrale en feitelijke verkaveling. Naar de mening van verweerder is er in het vigerende bestemmingsplan geen enkele belemmering die eraan in de weg staat dat de lichtmasten worden opgericht op het zuidelijke gedeelte van het terrein.
In eerder bedoelde uitspraak van 6 juni 2007 (LJN: BA6493) overwoog de ABRS onder meer als volgt:
‘Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het bebouwingspercentage van 40% ziet op de maximaal toelaatbare bebouwing binnen het totale bestemmingsvlak, voor zover dat is gelegen binnen de op de plankaart aangegeven bouwgrens. Het college voert daartoe aan dat op de plankaart voor het aan de Oranjeweg gelegen bestemmingsvlak met de bestemming "Woondoeleinden II" slechts één bouwgrens is opgenomen, langs de rand van dat bestemmingsvlak. Op andere woonbestemmingen binnen hetzelfde plangebied zijn volgens het college wel bouwgrenzen rond individuele percelen aangegeven. De planwetgever heeft er aldus uitdrukkelijk vanaf gezien om binnen individuele percelen bouwgrenzen aan te geven, aldus het college.
Dit betoog slaagt niet. Uit de hiervoor weergegeven planvoorschriften volgt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het maximumbebouwingspercentage van 40% geldt ten aanzien van het perceel [locatie] en niet, zoals het college betoogt, ten aanzien van het totale bestemmingsvlak, voor zover dat is gelegen binnen de op de plankaart aangegeven bouwgrens. Daartoe heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer bij uitspraak van 7 november 2001 in zaak no. 20003919/1 (BR 2002, 406) en de door de rechtbank genoemde uitspraak van 26 mei 2004 in zaak no. 200305777/1 (AB 2004, 250), bij de vaststelling van de omvang van het bouwperceel de actuele situatie bepalend is, waarbij in beginsel moet worden uitgegaan van kadastrale percelen. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat in de in het bestemmingsplan opgenomen definitie van het begrip "bouwperceel", gesproken wordt van een aaneengesloten stuk grond, waarop krachtens het plan een "functioneel zelfstandige, bij elkaar behorende bebouwing" is toegelaten. (…).’
De rechtbank overweegt dat, anders dan in de voornoemde uitspraak van de ABRS, in het onderhavige geval sprake is van een op de plankaart aaneengesloten bestemmingsvlak (recreatieve doeleinden) zonder kadastrale grens. Evenmin is op grond van de plankaart sprake van een planologische scheiding van functies in verband met de aanwezigheid van een fietspad dat het bestemmingsvlak ‘recreatieve doeleinden’ doorsnijdt. Gelet hierop mist de door eisers aangehaalde uitspraak van de ABRS toepassing in het onderhavige geval en staat het bestemmingsplan niet aan plaatsing van de lichtmasten op het zuidelijke gedeelte van het terrein in de weg. Uit de voorgaande overwegingen volgt naar het oordeel van de rechtbank eveneens dat de door eisers naar voren gebrachte stelling dat de reikwijdte van het vrijstellingsbesluit ontoereikend is, niet kan slagen.
Ruimtelijke onderbouwing
Artikel 19, tweede lid, van de WRO vereist dat het besluit tot vrijstelling is voorzien van een deugdelijke motivering, met name gelegen in een ruimtelijke onderbouwing van het project.
De eisen die worden gesteld aan deze ruimtelijke onderbouwing zijn zwaarder naarmate de inbreuk van het project op het geldende planologische regime groter is. Het project bestaat in dit geval uit de vervanging van twee sportvelden van FC Lewenborg door twee kunstgras-
velden met bijbehorende voorzieningen als lichtmasten, ballenvangers en hekwerk.
De rechtbank is van oordeel dat het onderhavige project, gelet op de huidige bestemming ‘recreatieve doeleinden’ en de aard van het toekomstige gebruik van de kunstgrasvelden, als een relatief kleine inbreuk op het geldende planologische regime moet worden beschouwd. Vorenstaande neemt niet weg dat de planologische onderbouwing van het project deugdelijk gemotiveerd dient te zijn.
De rechtbank stelt vast dat verweerder het voornoemde stedenbouwkundig plan, dat bij besluit van 30 januari 2008 door de raad van de gemeente Groningen vastgesteld is, aan het verlenen van vrijstelling ten grondslag heeft gelegd. In dit stedenbouwkundig plan staat opgenomen (pagina 26) dat lichtmasten van 18 meter zijn toegestaan. Overigens staat in het stedenbouwkundig plan niet aangegeven waarom deze hoogte van de lichtmasten voor de sportvelden nodig is (eisen gesteld door de KNVB aan wedstrijdverlichting) en evenmin dat de opgenomen hoogte van de lichtmasten (18 meter) in strijd komt met de planvoorschriften van het vigerende bestemmingsplan. In een door verweerder opgesteld inspraakrapport wordt onder meer ingegaan op de vermeende lichthinder van de verhoogde lichtmasten.
Met betrekking tot de vereisten voor een goede ruimtelijke onderbouwing overweegt de rechtbank dat daarbij sprake moet zijn van:
- een weergave van de ruimtelijke effecten van het project, waarvoor de vrijstelling wordt verleend, op het desbetreffende gebied, en
- een visie op de toekomstige ruimtelijke ontwikkeling van het betrokken gebied, waarbinnen het project moet passen.
De rechterlijke toetsing van de door verweerder gegeven ruimtelijke onderbouwing, onder meer neergelegd in het voornoemde stedenbouwkundig plan, dient naar het oordeel van de rechtbank terughoudend te zijn. Hierbij moet bedacht worden dat aan verweerder bij de invulling hiervan een zekere ruimte toekomt. De beoordeling dient zich te beperken tot de vraag of de gegeven ruimtelijke onderbouwing naar haar aard en inhoud en de wijze van totstandkoming in redelijkheid in rechte kan worden gehandhaafd. In dit licht bezien, overweegt de rechtbank ten aanzien van de hiervoor genoemde criteria het volgende.
Geluid
De gemachtigde van eisers wijst er op dat nu de geluidsaspecten niet worden gereguleerd door de milieuwetgeving dit een belangrijk aspect in het kader van het ruimtelijkordenings-
traject is. De voornoemde VNG-brochure geeft richtafstanden. Voor een veldsportcomplex met verlichting geldt een minimale afstand van 50 meter. Die afstand wordt in het onderhavige geval bij lange na niet gehaald, niet ten aanzien van het sportgebouw en niet ten aanzien van de velden. Gewezen wordt op de ondervonden overlast door menselijk stemgeluid in verband met de nabijgelegen velden. Voorts kan niet voorbij gegaan worden aan het feit dat de velden ten zuiden van de Stadsweg intensiever worden gebruikt, aangezien alle activiteiten van FC Lewenborg verhuisd zijn naar dit terrein. Daarbij komt dat de velden van FC Lewenborg eveneens zullen worden gebruikt door de leerlingen van de scholencampus. De sportvelden krijgen er gebruikers bij en het gebruik wordt – ook daardoor – veel intensiever.
Bij de beoordeling van de aanvaardbaarheid van de akoestische effecten die door een planologisch besluit mogelijk worden gemaakt dienen zich een tweetal toetsingskaders aan, de VNG-brochure ‘Bedrijven en milieuzonering’ en de geldende milieuregelgeving. De regel is in dat laatste geval dat het planologische besluit niet mag worden genomen als op voorhand duidelijk is dat niet aan de geldende milieunormen (Activiteitenbesluit ingevolge de Wm) zal kunnen worden voldaan (vgl. ABRS 3 december 2008, LJN: BG5875).
Artikel 2.18, eerste lid, aanhef en onder b, van het Activiteitenbesluit luidt als volgt:
‘Bij het bepalen van de geluidsniveaus, bedoeld in de artikelen 2.17, 2.19, 2.20 dan wel 6.12, blijft buiten beschouwing:
het stemgeluid van bezoekers op het open terrein van een inrichting voor sport- of recreatieactiviteiten.’
Gelet op artikel 2.18, eerste lid aanhef, en onder b, van het Activiteitenbesluit, welk artikel meebrengt dat de normen genoemd in artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit buiten beschouwing blijven, ziet de rechtbank aanleiding voor wat betreft de toetsing van het geluidsaspect, te beoordelen of verweerder in de VNG-richtlijnen aanleiding had moeten zien om in het onderhavige geval geen vrijstelling te verlenen.
Uitgangspunt van de voornoemde VNG-brochure is dat zich geen onaanvaardbare effecten zullen voordoen, indien wordt voldaan aan de in deze brochure opgenomen richtafstanden. Tussen partijen is niet in geschil, en de rechtbank neemt dit als een vaststaand gegeven aan, dat in het onderhavige geval niet wordt voldaan aan de voorgeschreven richtafstand van 50 meter tussen een veldsportcomplex met verlichting en de woningen van eisers. De rechtbank overweegt dat de in de VNG-brochure opgenomen afstanden indicatief van aard zijn, waarvan gemotiveerd kan worden afgeweken.
De rechtbank stelt in dit verband vast dat de onderhavige vrijstelling uitsluitend ziet op het verhogen van de lichtmasten (van 10 meter) tot 15 meter. Ingevolge artikel 13, tweede lid, aanhef en onder d, van de planvoorschriften van het vigerende bestemmingsplan zijn lichtmasten tot maximaal 10 meter toegestaan. Gelet op de afwijking van voornoemd planvoorschrift van het vigerende bestemmingsplan, is er naar het oordeel van de rechtbank sprake van een geringe inbreuk op het geldende planologische regime. Onder verwijzing naar vaste jurisprudentie van de ABRS, onder meer kenbaar uit een uitspraak van 19 november 2008, LJN: BG 4719, overweegt de rechtbank dat de afstanden die in de VNG-brochure worden gehanteerd in beginsel bedoeld zijn voor nieuwe situaties en niet voor de toetsing van reeds bestaande situaties. Nu de situering van het sportpark van FC Lewenborg en meer specifiek de zuidelijk gelegen velden – en daarmee het gebruik dat van de velden gemaakt kan worden - reeds voortvloeien uit het bestemmingsplan en niet uit het vrijstellingsbesluit, kunnen de afstanden die in de VNG-brochure zijn genoemd - gelet op voornoemd uitgangspunt - niet gehanteerd worden bij de beoordeling van de vraag of er sprake is van onaanvaardbare effecten in de zin van deze brochure. Bij de beoordeling van de vraag of er desondanks sprake is van onaanvaardbare effecten, dient betrokken te worden dat het bestemmingsplan en de planvoorschriften het – zonder vrijstellingsbesluit - reeds mogelijk maakten dat intensief en met gebruik van lichtmasten (zij het van 10 meter) gebruik van de beide velden werd gemaakt. Tevens acht de rechtbank van belang dat uit het door verweerder overgelegde akoestische onderzoek blijkt dat de normen, die in het kader van de milieuregelgeving worden gehanteerd, ook voor wat betreft het menselijke stemgeluid niet worden overschreden. Van onaanvaardbare effecten is dan ook niet gebleken. Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank dat de stelling van eisers dat niet wordt voldaan aan de richtafstanden van de VNG-brochure niet tot de conclusie leidt dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven.
Luchtkwaliteit
Eisers stellen zich op het standpunt dat de door verweerder overgelegde notitie luchtkwaliteit van 4 oktober 2007 van DGRM gebaseerd is op het Besluit Luchtkwaliteit 2005 (BLK), terwijl de toetsing had moeten plaatsvinden conform artikel 5.6 van de Wm. Dat de grenswaarden niet zijn gewijzigd, doet daaraan in de visie van eisers niets af. Voorts achten eisers het onderzoek, dat aan de voornoemde notitie ten grondslag ligt, onzorgvuldig, aangezien er voor wat betreft de verkeersbewegingen geen rekening is gehouden met het halen en brengen van leerlingen door hun ouders en met de bevoorrading (laden en lossen). Met name deze activiteiten leiden tot luchtvervuiling vanwege stationair draaiende motors.
Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit gold de ‘Wet luchtkwaliteitseisen’. Deze wet van 11 oktober 2007 tot wijziging van de Wm (luchtkwaliteitseisen) is gepubliceerd in Staatsblad 2007 414 en is op 15 november 2007 in werking getreden (Staatsblad 2007 434).
Ingevolge artikel 5.6, eerste lid, van de Wm gelden in afwijking van titel 5.1 ten aanzien van de kwaliteit van de buitenlucht uitsluitend die titel, bijlage 2 en de op die titel berustende bepalingen.
Ingevolge artikel 5.7, eerste lid, van de Wm wordt onder grenswaarde verstaan: kwaliteitsniveau dat moet zijn bereikt en vervolgens in stand moet worden gehouden.
In de toelichting bij artikel 5.7, eerste lid, van de Wm wordt aangegeven dat de grenswaarden voor de bescherming van de gezondheid van de mens in beginsel overal gelden.
Ingevolge artikel 5.16, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wm kunnen bestuurorganen de in het tweede lid bedoelde bevoegdheden of de daar bedoelde wettelijke voorschriften, waarvan de uitoefening of toepassing gevolgen kan hebben voor de luchtkwaliteit, uitoefenen dan wel toepassen: hetzij in gevallen waarin bij een uitoefening of toepassing aannemelijk is gemaakt dat die uitoefening of toepassing, rekening houdend met de effecten op de luchtkwaliteit van onlosmakelijk met die uitoefening of toepassing samenhangende maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit, niet leidt tot het overschrijden, of tot het op of na tijdstip van ingang waarschijnlijk overschrijden, van een in bijlage 2 opgenomen grenswaarde.
Hoewel aan eisers dient te worden toegegeven dat de voornoemde notitie van verweerder met betrekking tot de luchtkwaliteit gebaseerd is op de grenswaarden als bedoeld in het BLK, kan dit niet tot de conclusie leiden dat het bestreden besluit om die reden onrechtmatig dient te worden geacht. In dit verband wijst de rechtbank er op dat tussen partijen niet in geschil is dat de grenswaarden van het BLK niet gewijzigd zijn als gevolg van de wijziging van de Wm. Nu voorts ook niet is gebleken dat het door DGMR uitgevoerde onderzoek gebaseerd is op onjuiste uitgangspunten is de rechtbank van oordeel dat het voornoemde formele gebrek op grond van artikel 6:22 van de Awb kan worden gepasseerd, nu eisers daardoor niet in hun belangen zijn geschaad.
Met betrekking tot de inhoud van de voornoemde rapportage overweegt de rechtbank als volgt.
Door verweerder is een rapport van DGMR in het geding gebracht. Eisers hebben betoogd dat dit rapport alleen ziet op gegevens van de schoolcampus en niet op die van het sportcomplex. Verweerder heeft daar tegenover gesteld dat het sportcomplex door de leerlingen van diezelfde school zal worden gebruikt, alsmede door gebruikers van het reeds bestaande complex van FC Lewenborg. Van de realisering van de kunstgrasvelden met de bijbehorende verhoogde lichtmasten zijn daarom geen extra effecten te verwachten. De rechtbank kan verweerder hierin volgen. Het is niet aannemelijk dat een aanzienlijke verslechtering van de luchtkwaliteit ter plaatste valt te verwachten als gevolg van de realisering van de twee kunstgrasvelden. Bovendien hebben eisers geen tegenrapportage ingebracht, waaruit zou blijken dat de rapportage van DGMR ondeugdelijk zou zijn of onjuistheden zou bevatten. Volgens vaste jurisprudentie van de ABRS mocht verweerder zijn besluiten dan ook baseren op deze rapportage. Voor zover in dit verband is aangevoerd dat de tellingen van het aantal autobewegingen door de gemeente in de vakantieperiode zijn gehouden en dat de gegevens daarom niet bruikbaar zijn heeft verweerder gesteld dat dit niet juist is. Nu eisers hierop niet hebben gereageerd, gaat de rechtbank er voorshands vanuit dat de metingen in een representatieve periode hebben plaatsgevonden.
Flora en fauna
Eisers wijzen er op dat de aanwijzing van de stedelijke ecologische structuur (pagina 5 en 6 van het stedenbouwkundig plan) van belang is voor de aanwezige flora en fauna in het gebied. In het gebied van de lichtmasten en de verdere sportvoorzieningen waren veel broedplaatsen aanwezig. Dit geldt in ieder geval voor de randen van de sportvelden. Een gedegen onderzoek naar de aanwezige soorten ontbreekt in het onderhavige geval echter. Verweerder verwijst slechts naar een quick scan. Onder verwijzing naar een uitspraak van 14 januari 2009 van de ABRS, kenbaar uit LJN: BG9752 stellen eisers zich op het standpunt dat verweerder in het onderhavige geval niet heeft kunnen volstaan met een quick scan.
De rechtbank overweegt dat uit vaste jurisprudentie van de ABRS, verwezen wordt naar een uitspraak van 19 augustus 2007, kenbaar uit LJN: BB1776, dient te worden afgeleid dat een ontheffing op grond van de Flora- en faunawet (Ffw) aan de orde is in het kader van een procedure op grond van die wet. Dit komt slechts anders te liggen, indien uit onderzoek blijkt dat op voorhand duidelijk is dat deze ontheffing niet verleend kan worden.
In de door eisers aangehaalde uitspraak van 14 januari 2009 overwoog de Afdeling onder meer als volgt:
‘Naar het oordeel van de Afdeling maakt de quick scan onvoldoende inzichtelijk wat de gevolgen van de ontsluitingsweg zijn voor de ter plaatse voorkomende natuurwaarden en soorten. Uit dit onderzoek kan niet worden afgeleid of voor de toepassing van de wijzigingsbevoegdheid een vrijstelling geldt dan wel een ontheffing op grond van de Ffw nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend. Weliswaar komen de vragen of voor de toepassing van de wijzigingsbevoegdheid een vrijstelling geldt, dan wel een ontheffing op grond van de Ffw nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, in beginsel pas aan de orde in een procedure op grond van de Ffw, dat doet er niet aan af dat het college geen goedkeuring aan de wijzigingsbevoegdheid had kunnen verlenen, indien en voor zover het op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat de Ffw aan de uitvoerbaarheid daarvan in de weg staat. De omstandigheid dat voorts op grond van artikel 2.16, zesde lid, sub b, van de planvoorschriften bij toepassing van de wijzigingsbevoegdheid ook onderzoek moet plaatsvinden in het kader van de Ffw maakt dat niet anders, gelet op het in overweging 2.5.5. opgenomen toetsingskader.’
Op pagina 35 (bijlage B) van het stedenbouwkundig plan heeft verweerder een ecologische quick scan van doelsoorten opgenomen. De in het stedenbouwkundig plan opgenomen bijlage behelst niet meer dan de vaststelling dat in dit gebied vanuit het stedelijk ecologisch beleid de volgende doelsoorten van belang zijn:
- flora;
- amfibieën;
- vogels;
- vlinders;
- libellen;
- zoogdieren.
De rechtbank stelt vast dat de projectlocatie gelegen is in de stedelijke ecologische structuur. Dit brengt met zich dat bij voorgenomen (bouw)activiteiten in een dergelijk gebied beoordeeld dient te worden of die activiteiten niet leiden tot een aantasting van de in het gebied aanwezige ecologische functies en waarden. Het gebied, waarin de projectlocatie gelegen is, behoort niet tot het Natura 2000-netwerk en is als zodanig ook niet aangewezen. Uit het voorgaande volgt dat de stelling dat er in een tot de voornoemde structuur behorend gebied niets mag gebeuren of slechts bij gebrek aan alternatieven, blijk geeft van een te beperkte uitleg van het voornoemde begrip. Verder heeft verweerder een ecologische quick scan uitgevoerd, die niet tot de conclusie heeft geleid dat de lokale flora en fauna in negatieve zin in het geding is. De rechtbank komt ten aanzien van dit onderdeel dan ook tot de conclusie dat verweerder hiermee de uitgangspunten van het gemeentelijke beleid geen geweld heeft aangedaan.
De rechtbank overweegt dat de stelling van eisers dat verweerder in het onderhavige geval ten onrechte heeft volstaan met een quick scan ter beoordeling van de ter plaatse aanwezige flora en fauna niet gevolgd kan worden. In dit verband wijst de rechtbank er op dat de resultaten van de quick scan geen aanleiding geven tot het verrichten van nader onderzoek. De verwijzing naar de voornoemde uitspraak van de ABRS maakt dit niet anders, aangezien deze uitspraak toepassing mist in het onderhavige geval. In deze uitspraak van de ABRS ging het om bouwactiviteiten binnen de zogenoemde ecologische hoofdstructuur, waarvan in dit geval geen sprake is. Ook was in die zaak – anders dan in dit geval – een streekplan van kracht dat geen bestemmingswijziging toestond, indien die de wezenlijke kenmerken of waarden van het gebied significant zou aantasten. Uit hetgeen eisers hebben aangevoerd, is naar het oordeel van de rechtbank niet gebleken dat op voorhand een ontheffing op grond van de Ffw niet verleend kan worden. In zoverre kan de grond van eisers dan ook niet slagen.
Archeologie
Voorts hebben eisers aangevoerd dat onvoldoende onderzoek zou zijn gedaan naar de archeologische aspecten. Verweerder heeft in het stedenbouwkundig plan uiteengezet welk onderzoek in dit kader is verricht. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder hieruit de conclusie kunnen trekken dat niet is gebleken van te beschermen archeologische waarden. Aangezien eisers niet concreet hebben onderbouwd in welk opzicht verweerder op dit onderdeel te kort is geschoten, slaagt deze grond evenmin.
Gelet op de voorgaande overwegingen stelt de rechtbank vast dat het effect van het onderhavige project (de vervanging van twee bestaande sportvelden van FC Lewenborg door kunstgrasvelden en de plaatsing van bijbehorende voorzieningen als lichtmasten, ballenvangers en omheining) beschreven is in het stedenbouwkundig plan van de raad van de gemeente Groningen en de aan het bestreden besluit ten grondslag liggende notities van verweerder. De rechtbank is van oordeel dat de ruimtelijke effecten op het gebied en het vigerende bestemmingsplan juist zijn beschreven. Daarnaast geven het bestreden besluit en de onderliggende stukken een voldoende onderbouwing voor de ruimtelijke inpasbaarheid van de onderhavige vrijstelling en de relatie met de toekomstige ruimtelijke ontwikkeling van het betrokken gebied. Voorts kan niet voorbij gegaan worden aan het feit dat, zoals eerder overwogen, er geen sprake is van strijdigheid met de Ffw of overschrijding van de normen voor geluid en luchtkwaliteit.
Uit het vorenstaande volgt dat de ruimtelijke onderbouwing naar haar inhoud naar het oordeel van de rechtbank de rechterlijke toets kan doorstaan. Ook aan de wijze van de totstandkoming van deze onderbouwing kleven naar het oordeel van de rechtbank geen gebreken, waardoor deze onderbouwing niet ten grondslag zou kunnen worden gelegd aan de onderhavige vrijstelling.
Voorts worden partijen verdeeld gehouden over de rechtsvraag of verweerder na een belangenafweging in redelijkheid tot het besluit tot vrijstelling heeft kunnen komen. Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt.
De rechtbank stelt voorop dat verweerder bij het verlenen van vrijstelling van het vigerende bestemmingsplan een ruime beoordelingsvrijheid toekomt. De rechtbank kan slechts marginaal toetsen of verweerder in redelijkheid van deze mogelijkheid gebruik heeft gemaakt. Dit brengt met zich dat het gebruik maken van die bevoegdheid door de rechter slechts kan worden aangetast, indien zou moeten worden geoordeeld dat het bestuursorgaan bij afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid niet tot zijn besluit heeft kunnen komen, dan wel anderszins heeft gehandeld in strijd met enig algemeen rechtsbeginsel of algemeen beginsel van behoorlijk bestuur. Voorts dient de door verweerder verrichte belangenafweging deugdelijk gemotiveerd te zijn.
Met betrekking tot de door verweerder verrichte belangenafweging overweegt de rechtbank als volgt.
Lichthinder
Eisers stellen zich op het standpunt dat er sprake is van een forse toename van lichthinder. In de bestaande situatie waren de lichtmasten en ballenvangers gesitueerd op het veld ten noorden van de Stadsweg. Op het zuidelijke veld mochten deze niet worden gebouwd. Maar zelfs als zou worden aangenomen dat op dit veld wel lichtmasten waren toegestaan, dan nog is er sprake van een planologische verslechtering. Immers, de lichtmasten mogen veel hoger worden (15 meter in plaats van 10 meter) en deze hogere lichtmasten geven meer licht. Dit leidt tot overlast voor de direct omwonenden. Naar de mening van eisers doet het feit dat het licht wordt afgestemd op het niveau van straatverlichting en dat aan de normen voor lux op de gevel van de woningen wordt voldaan, daaraan niet af. Feit blijft dat de omgeving lichter wordt dan daarvoor. Onder verwijzing naar het Provinciaal Omgevingsplan (POP) stellen eisers zich op het standpunt dat lichthinder een ernstige vorm van overlast is. In het POP wordt hierover gezegd:
‘Lichtuitstoot en lawaai verstoren het dagnachtritme, de oriëntatie en de rust van dieren en tasten de belevingswaarde van duisternis en stilte voor de mens aan.’
Verweerder merkt op dat de gekozen hoogte van de lichtmasten tot gevolg heeft dat de verlichting van de voetbalvelden adequater en doelgerichter kan plaatsvinden met als gevolg minder (zogenaamde) horizonbelichting en dus ook minder licht richting de woonblokken. Voorts wijst verweerder er op dat in het stedenbouwkundig plan en de inspraakrapportage aangegeven wordt dat niet meer dan 10 lux op de gevel van de woningen van eisers (gestandaardiseerd op een hoogte van 1,80 meter) gemeten mag worden. Uit de berekening van verweerder volgt dat de lichtbelasting op de dichtstbijzijnde woning 8 lux bedraagt.
De rechtbank stelt vast dat uit een in opdracht van verweerder op 5 november 2008 door Arcadis B.V. uitgevoerd lichtonderzoek blijkt dat de hoogst gemeten waarde op de gevel van een woning van eisers 3,2 lux bedraagt. Voorts heeft Arcadis in de brief van voornoemde datum aangegeven dat twee schijnwerpers van het wedstrijdveld, welke als hinderlijk werden ervaren, bijgesteld zijn.
Niet in geschil is dat het gebruik van (verhoogde) lichtmasten effect heeft op de naaste omgeving. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de lichtemissie naar de omgeving beneden de richtwaarde van 10 lux op de gevel, gemeten op 1,80 meter hoogte, van de woningen van eisers dient te blijven. Voorts worden de kappen op de lichtmasten zo afgesteld, dat vanuit de omliggende woningen niet in de lampen kan worden gekeken.
Uit het door Arcadis uitgevoerde lichtonderzoek dient te worden afgeleid dat de maximale lichtbelasting op de gevel van een woning van eisers 3,2 lux bedraagt. Hoewel de rechtbank begrip kan opbrengen voor de hinderbeleving van eisers als gevolg van het invallende licht, is door eisers niet aannemelijk gemaakt dat er sprake is van schending van een norm dan wel van een zodanige lichthinder dat verweerder van het verlenen van vrijstelling had behoren af te zien. Gelet hierop heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de lichtbelasting als gevolg van het verhogen van de lichtmasten niet aan het verlenen van vrijstelling in de weg staat.
Verkeersoverlast en parkeren
Eisers stellen zich op het standpunt dat realisering van het project tot meer overlast in de vorm van verkeershinder en parkeerproblemen zal leiden.
De rechtbank overweegt dat vaste jurisprudentie van de ABRS (vgl. een uitspraak van 8 april 2009, kenbaar uit LJN: BI0444) inhoudt dat bij de beoordeling van de aanvaardbaarheid van een planologische vrijstelling gekeken moet worden naar de effecten die worden veroorzaakt door de vrijstelling zelf en dus niet naar de ruimtelijke effecten van het bouwwerk als zodanig. Alleen ten aanzien van de gevolgen van de vrijstelling kunnen immers belangen worden afgewogen, niet ten aanzien van hetgeen ‘bij recht’ moet worden vergund. Voor bij recht toegestane gevallen vormt artikel 44 van de Ww het toetsingskader. Vaststaat dat de verleende vrijstelling ziet op het verhogen van de lichtmasten. Het aanleggen van de sportvelden past binnen de bestemming ‘recreatieve doeleinden’ ingevolge het vigerende bestemmingsplan.
Naar het oordeel van de rechtbank hebben eisers niet aannemelijk gemaakt dat er sprake is van een zodanige verkeers- en parkeeroverlast dat verweerder daarin aanleiding had moeten zien om geen vrijstelling te verlenen. De voetbalclub FC Lewenborg was daar al gevestigd en de bestaande parkeerplaatsen bij het Alfa-college blijven gehandhaafd. Voor de sportaccommodatie geldt volgens verweerder een norm van 21 parkeerplaatsen. Gelet op de capaciteit en de situering van het te verwezenlijken parkeerterrein acht de rechtbank het niet aannemelijk dat een groot aantal bezoekers van het sportcomplex van FC Lewenborg in de wijk zal (willen) parkeren.
Ten aanzien van de verkeersbewegingen van de bezoekers van FC Lewenborg verandert er door het verlenen van vrijstelling niets in de feitelijke situatie. De tegenstanders van FC Lewenborg zullen voor het bereiken van het sportpark van FC Lewenborg voor het merendeel gebruikmaken van de ringweg, die in de onmiddellijke nabijheid ligt van het sportcomplex. Voor zover er sprake is van een toename van verkeersbewegingen op de Stadsweg heeft deze toename, gelet op het totaal aantal verkeersbewegingen van 15.200 per etmaal in 2008, een verwaarloosbaar effect. Gelet hierop heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de gestelde verkeerstoename niet aan het verlenen van vrijstelling in de weg staat.
Gelet op de voorgaande overwegingen is de rechtbank van oordeel dat verweerder het algemeen belang en het belang van vergunninghouder afgewogen heeft tegen de belangen van eisers en dat niet gezegd kan worden dat de uitkomst van deze belangenafweging kennelijk onredelijk is.
Voorts is de rechtbank van oordeel dat verweerder, nu niet gebleken is dat zich een weigeringsgrond ingevolge artikel 44 van de Ww voordoet, terecht en op juiste gronden in het onderhavige geval een bouwvergunning heeft verleend.
Gelet op de voorgaande overwegingen zijn de beroepen van eisers ongegrond. De rechtbank ziet geen aanleiding om een proceskostenveroordeling, als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb, uit te spreken.
Beslist wordt als volgt.
4. Beslissing
De rechtbank Groningen,
RECHT DOENDE,
- verklaart de beroepen, voor zover ingediend door eiser sub 1, 2, 9, 13, 14, 18, 21, 23, 26 en 27, niet-ontvankelijk;
- verklaart de beroepen voor het overige ongegrond.
Aldus gegeven door mr. D.M. Schuiling, voorzitter, mr. M.W. de Jonge en mr. H.A. Oldenziel en in het openbaar door de voorzitter uitgesproken op 21 mei 2010 in tegenwoordigheid van mr. H.L.A. van Kats als griffier.
De griffier De voorzitter
De rechtbank wijst er op dat partijen en andere belanghebbenden binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak daartegen hoger beroep kunnen instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA in Den Haag
Afschrift verzonden op:
typ: hvk