Uitspraak
RECHTBANK GRONINGEN
Sector Bestuursrecht
Enkelvoudige kamer
Zaaknummer: AWB 08/917 BESLU
Uitspraak in het geschil tussen
[appellant], wonende te Oostwold, eiser,
Gemachtigde: mr. J.T.A.M. van Mierlo, advocaat te Deventer,
en
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
gemachtigde: mw. mr. A.H. Spriensma-Heringa, werkzaam bij het ministerie.
1. Onderwerp van geschil
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 5 september 2008. In dit (bestreden) besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het besluit van 7 mei 2008 ongegrond verklaard en laatstgenoemd besluit gehandhaafd, inhoudende het opleggen van een bestuurlijke boete van in totaal € 3.000,-- in verband met opgemaakte vervoersbewijzen in het kader van de Meststoffenwet over de maanden januari, februari, maart, april, mei, juni, juli, augustus, september en oktober 2007.
2. Zitting
Het geschil is behandeld op de zitting van 10 juni 2009.
Eiser is aldaar in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
3. Beoordeling van het geschil
3.1 Feiten en procesverloop
Eiser exploiteert een pluimveehouderij en een akkerbouwbedrijf op het perceel Polderweg 21 te Oostwold (Scheemda).
Op 6 december 2007 hebben medewerkers van de Algemene Inspectiedienst (AID) het bedrijf van eiser gecontroleerd op naleving van de Meststoffenwet. Tijdens deze controle zijn overtredingen in verband met het niet leeg wegen van een vracht dierlijke meststoffen geconstateerd. Op 3 maart 2008 is eiser verhoord door de medewerkers van de AID.
De medewerkers van de AID hebben hun bevindingen en het verslag van het verhoor van eiser neergelegd in een afdoeningsrapport van 17 maart 2008. Van het afdoeningsrapport maken tien willekeurig gekozen vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (hierna: VDM) van 2007 onderdeel uit.
Bij primair besluit van 7 mei 2008 heeft verweerder een bestuurlijke boete van in totaal € 3.000,-- aan eiser opgelegd in verband met opgemaakte vervoersbewijzen in het kader van de Meststoffenwet over de maanden januari, februari, maart, april, mei, juni, juli, augustus, september en oktober 2007.
Namens eiser is bij brief van 13 juni 2008 een bezwaarschrift bij verweerder ingediend.
Eiser is in de gelegenheid gesteld om het bezwaarschrift mondeling toe te lichten bij verweerder, van welke gelegenheid hij gebruik heeft gemaakt op 25 augustus 2008. Een verslag van de hoorzitting bevindt zich onder de gedingstukken.
Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder onder ongegrondverklaring van het bezwaarschrift van eiser het primaire besluit gehandhaafd.
3.2 Standpunten van partijen
Eiser stelt zich op het standpunt dat er geen sprake is van een overtreding van een wettelijk voorschrift. Bepalend is artikel 76, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet. Naar de mening van eiser volgt uit deze bepaling geenszins dat het ledig gewicht steeds per vracht moet worden vastgesteld. In het bestreden besluit verwijst verweerder naar de toelichting. Echter, gelet op het karakter van de bestuurlijke boete als ‘criminal charge’ kan het in de visie van eiser niet zo zijn dat teruggevallen moet worden op de toelichting van de regeling. De tekst van de regeling zelf moet bepalend zijn (zie ook artikel 1 van Pro het Wetboek van Strafrecht en artikel 7 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM)). Voorts is eiser van mening dat uit de toelichting niet de door verweerder voorgestane uitleg kan worden afgeleid. In dit verband wijst eiser erop dat uit de toelichting volgt dat het bepalen van het gewicht van de dierlijke meststoffen geschiedt op grond van artikel 76, eerste lid, door de vervoerder door het wegen van de meststoffen met een weegwerktuig. Eiser merkt op dat ieder volgeladen transport gewogen is met een weegwerktuig.
Eiser is van mening dat aan de verwijzing van verweerder naar een ‘Handleiding Mestbeleid 2006’ (hierna: de Handleiding) evenmin belang kan toekomen. In dit verband wijst eiser erop dat hij met de bewuste Handleiding niet bekend is en ook niet hoeft te zijn: bepalend is immers de tekst van de regelgeving en niet een publicatie die geen rechtskracht heeft en bovendien deels door een particuliere instelling is opgesteld. Als eiser al een overtreding zou hebben begaan, treft hem geen verwijt omdat niet uit de regelgeving volgt (en ieder geval niet op zodanige heldere, eenduidige wijze dat overtreding ervan schuld oplevert) dat het ledig gewicht per vracht bepaald moet worden.
Voorts wijst eiseres er op dat er sprake is van repeterende overtredingen, waarbij meermaals boetes worden opgelegd voor dezelfde overtreding. Verder stelt eiseres dat verweerder, gelet op het bepaalde in artikel 61 van Pro de Meststoffenwet, gezien het vorenstaande, tot matiging van de boete had moeten overgaan.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat een juist besluit is genomen en verwijst naar de motivering van het bestreden besluit.
3.3 Toepasselijke regelgeving
In artikel 35, eerste lid, van de Meststoffenwet is, voor zover hier van belang, bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur onder meer regels kunnen worden gesteld over de bepaling van onder meer de hoeveelheden meststoffen en de verdere samenstelling van deze meststoffen. Op grond van het tweede lid kunnen bij of krachtens de algemene maatregel van bestuur mede regels worden gesteld omtrent gevallen waarin, de voorwaarden waaronder en de wijze waarop de hoeveelheid geproduceerde dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen stikstof of fosfaat, wordt bepaald.
Ingevolge artikel 36, eerste lid, van de Meststoffenwet kunnen de bij of krachtens de algemene maatregel van bestuur, bedoeld in artikel 35, gestelde regels mede betrekking hebben op de bevoegdheid tot het doen van vaststellingen ten behoeve van de bepaling van de in dat artikel bedoelde hoeveelheden, hoedanigheden en oppervlakten en op de voor die vaststellingen te gebruiken apparatuur.
In artikel 37 van Pro de Meststoffenwet is, voor zover hier relevant, bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels kunnen worden gesteld omtrent het opmaken, bewaren, overleggen en afdragen van gegevens.
Ingevolge artikel 51, eerste lid, van de Meststoffenwet kan onze Minister een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.
Ingevolge artikel 61 van Pro de Meststoffenwet, voor zover hier van belang, stemt Onze Minister ingeval van overtreding van het bepaalde bij of krachtens artikel 15, 34, 35, 36 of 37 de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Hij houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
Op grond van onder meer de artikelen 15, 34, 35, 36 en 37 van de Meststoffenwet is het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet vastgesteld (hierna: het Besluit).
In artikel 1 van Pro het Besluit, voor zover hier relevant, is bepaald dat in dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
q. intermediaire onderneming: onderneming, niet zijnde een bedrijf, in het kader waarvan dierlijke meststoffen, zuiveringsslib, compost of mengsels van zuiveringsslib en compost worden verhandeld of worden gebruikt;
s. intermediair: ondernemer die een intermediaire onderneming voert.
u. vervoeren van meststoffen: elk feitelijk transporteren van meststoffen, het laden en lossen van deze meststoffen inbegrepen, met uitzondering van het feitelijk transporteren binnen een bedrijf.
Artikel 68, eerste lid, van het Besluit luidt als volgt:
“De op een bedrijf of onderneming in het kader waarvan meststoffen worden verhandeld aangevoerde hoeveelheid meststoffen, de van een bedrijf of onderneming afgevoerde hoeveelheid meststoffen en de binnen een onderneming in het kader waarvan meststoffen worden verhandeld vervoerde hoeveelheid meststoffen worden bepaald op basis van het gewicht of het volume en het stikstofgehalte, onderscheidenlijk fosfaatgehalte van de desbetreffende meststoffen.”
Ingevolge artikel 70, tweede lid, van het Besluit, voor zover hier van belang, kunnen bij ministeriële regeling regels worden gesteld omtrent de gevallen waarin, de voorwaarden waaronder en de wijze waarop de hoeveelheid aangevoerde of afgevoerde dierlijke meststoffen wordt bepaald.
Op grond van onder meer artikel 70 van Pro het Besluit is de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet vastgesteld (hierna: de Regeling).
Artikel 76, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet luidt als volgt:
“Het gewicht van de op een bedrijf of intermediaire onderneming aangevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, de van een bedrijf of intermediaire onderneming afgevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen en de binnen een intermediaire onderneming vervoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, eerste lid, van het besluit, wordt door de vervoerder van desbetreffende meststoffen bepaald door middel van weging met behulp van een weegwerktuig.”
In de toelichting op de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Stc. 21 november 2005, nr. 226, pag. 6) is, voor zover hier van belang, het volgende vermeld:
Ӥ 8.2.2. Dierlijke meststoffen
In hoofdstuk 9, paragraaf 2, van de regeling zijn in de artikelen 76 tot en met 81 nadere regels opgenomen over de wijze waarop het gewicht en het stikstof- en fosfaatgehalte van dierlijke meststoffen in beginsel wordt bepaald. Met betrekking tot de gestelde eisen inzake weging, bemonstering en analyse van deze meststoffen is grotendeels aangesloten bij de verplichtingen die voorheen op grond van de Regeling hoeveelheidsbepaling dierlijke en overige organische meststoffen golden.
Het bepalen van het gewicht van de dierlijke meststoffen geschiedt op grond van artikel 76, eerste lid, door de vervoerder door het wegen van de meststoffen met een weegwerktuig. Dit kan een weegbrug zijn of een zogenaamd aanboordweegsysteem waarmee het gewicht van de meststoffen tijdens het laden van het transportmiddel bepaald wordt. De gebruikte weegwerktuigen dienen ingevolge de IJkwet te zijn geijkt. Uiteraard dienen bij de weging van de meststoffen de containers waarmee de meststoffen eventueel worden vervoerd buiten beschouwing te worden gelaten.
(…).”
Blijkens het verweerschrift wordt in de voornoemde toelichting verwezen naar artikel 4 van Pro de Regeling hoeveelheidsbepaling. Onder het tweede lid van artikel 4 stond Pro onder meer het volgende vermeld:
‘De bepaling van het gewicht geschiedt op zodanige wijze dat daarbij het gewicht van het transportmiddel buiten beschouwing blijft’.
In de toelichting bij dat artikel stond het volgende:
‘Het voorschrift opgenomen in het tweede lid komt er in de praktijk op neer dat zowel het vol als het leeg gewicht van het transportmiddel wordt bepaald. De bepaling van het vol gewicht vindt vanzelfsprekend plaats na het laden en voor het lossen. De bepaling van het leeg gewicht kan zowel voor het laden als na het lossen plaatsvinden, maar moet in ieder geval wel ten aanzien van elke vracht dierlijke meststoffen worden bepaald’.
3.4 Rechtsoverwegingen
De rechtbank ziet zich gesteld voor de vraag of het bestreden besluit in rechte stand kan houden. Dienaangaande wordt als volgt overwogen.
Tussen partijen is niet in geschil, en de rechtbank neemt dit als een vaststaand gegeven aan, dat er in het onderhavige geval sprake is van een belastend besluit (‘criminal charge’) in de vorm van het opleggen van (bestuurlijke) boetes aan eiser over de voornoemde periode in 2007.
Het geschil spitst zich in het onderhavige geval toe op de rechtsvraag of er sprake is van een voldoende duidelijk omschreven en kenbare norm die door eiser is overtreden.
In dit verband is de meest verstrekkende beroepsgrond van eiser dat er in het onderhavige geval geen sprake is van een overtreding van een wettelijke norm, aangezien uit de Uitvoeringsregeling niet zou volgen dat het ledig gewicht van het transportmiddel steeds per vracht dient te worden vastgesteld.
Om die reden zal de rechtbank deze beroepsgrond als eerste beoordelen.
Artikel 76, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet luidt als volgt:
“Het gewicht van de op een bedrijf of intermediaire onderneming aangevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, de van een bedrijf of intermediaire onderneming afgevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen en de binnen een intermediaire onderneming vervoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, eerste lid, van het besluit, wordt door de vervoerder van desbetreffende meststoffen bepaald door middel van weging met behulp van een weegwerktuig.”
Artikel 7, eerste lid, eerste volzin, van het EVRM bepaalt dat niemand mag worden veroordeeld wegens een handelen of nalaten, dat geen strafbaar feit naar nationaal of internationaal recht uitmaakte ten tijde dat het handelen of nalaten geschiedde.
De rechtbank overweegt dat in de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (onder meer het arrest van 23 mei 1993, zaak 3/1992/348/421) tot uitdrukking is gebracht dat in artikel 7, eerste lid, van het EVRM de eis van bepaalbaarheid ligt besloten. Deze eis - ook wel lex-certabeginsel geheten - brengt mee, hetgeen is overwogen in de jurisprudentie van de Hoge Raad (18 januari 2005, JM 2005/37), dat de aard en de inhoud van de toepasselijke voorschriften voldoende concreet moeten zijn om de betrokkene in staat te stellen zijn gedrag daarop af te stemmen. Van bedrijfsmatige deelnemers mag worden verlangd dat zij zich terdege laten informeren over de beperkingen waaraan hun gedragingen zijn onderworpen, aldus de Hoge Raad.
De rechtbank zal thans ingaan op de vraag of de norm van artikel 76, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet voldoet aan het - in artikel 7 van Pro het EVRM besloten liggende - vereiste van bepaalbaarheid. Dit betekent dat beoordeeld moet worden of de wettelijke norm zodanig bepaalbaar is dat eiser ten tijde van de beboete gedraging zijn handelwijze, te weten de wijze van wegen, daarop heeft kunnen afstemmen.
Uit het bepaalde van artikel 76, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet niet voldoende duidelijk dat sprake is van een verplichting om zowel het vol als het leeg gewicht van het transportmiddel te bepalen. Immers, de tekst van dit artikel vermeldt, voor zover hier van belang, slechts de verplichting om de hoeveelheid dierlijke meststoffen te bepalen door middel van weging met behulp van een weegwerktuig. Voorts neemt de rechtbank in aanmerking dat de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet, noch het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet, noch de Meststoffenwet, de term ‘weegwerktuig’ definieert en de verplichting tot het bepalen van het vol en leeg gewicht van het transportmiddel oplegt. Het standpunt van verweerder dat de toelichting van artikel 4, tweede lid, van de (ingetrokken) Regeling hoeveelheidsbepaling de verplichting dat de bepaling van het gewicht op zodanige wijze geschiedt dat daarbij het gewicht van het transportmiddel buiten beschouwing blijft, verduidelijkt, gaat er aan voorbij dat een dergelijke verplichting duidelijk, voorzienbaar en kenbaar in het wettelijk voorschrift zelf dient te zijn opgenomen. Om die reden kan naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen betekenis toekomen aan de voornoemde toelichting op artikel 4 van Pro de (ingetrokken) Regeling hoeveelheidsbepaling. Evenmin kan voor wat betreft de wijze van wegen betekenis toekomen aan de Handleiding van Cumela Nederland en verweerder.
Voorts kan niet voorbij worden gegaan aan het feit dat artikel 51, eerste lid, van de Meststoffenwet verweerder alleen een bevoegdheid tot het opleggen van een (bestuurlijke) boete geeft ter zake bij of krachtens die wet gestelde verplichtingen en derhalve niet ter zake een verplichting die uit een ingetrokken Regeling en bijbehorende toelichting voortvloeit.
Dat betekent dat niet is komen vast te staan dat eiser een wettelijke norm heeft overtreden. Verweerder was daarom in het onderhavige geval niet bevoegd om eiser een (bestuurlijke) boete op te leggen. Om die reden is het beroep van eiser gegrond en dient het bestreden besluit te worden vernietigd. Aangezien het voornoemde gebrek ook aan het primaire besluit van 7 mei 2008 kleeft, ziet de rechtbank aanleiding om dit besluit te herroepen.
Aangezien het beroep gegrond wordt verklaard, ziet de rechtbank aanleiding om verweerder ingevolge het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht in de proceskosten van eiser te veroordelen. Onder toepassing van het Besluit proceskosten kunnen deze kosten worden begroot op € 656,82, waarvan € 644,-- in verband met verleende, professionele rechtshulp en € 12,82, zijnde de reiskosten van eiser. Voorts bestaat er aanleiding om te bepalen dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht ten bedrage van € 145,-- aan hem dient te vergoeden.
Beslist wordt als volgt.
4. Beslissing
De rechtbank Groningen,
RECHT DOENDE,
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit van 7 mei 2008 van verweerder;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser ten bedrage van € 656,82 en bepaalt dat de Staat der Nederlanden deze kosten, alsmede het door eiser betaalde griffierecht ad € 145,-- aan hem dient te vergoeden.
Aldus gegeven door mr. M.W. de Jonge, rechter, en in het openbaar door haar uitgesproken op 6 juli 2009 in tegenwoordigheid van mr. H.L.A. van Kats als griffier.
De griffier De rechter
De rechtbank wijst er op dat partijen en andere belanghebbenden binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak daartegen hoger beroep kunnen instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA in Den Haag.
Afschrift verzonden op:
typ: hvk