Uitspraak
RECHTBANK GRONINGEN
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Zaaknummer: AWB 08/1019 WET
Uitspraak in het geschil tussen
Scheepvaartonderneming Marsum B.V. , gevestigd te Delfzijl, eiseres,
gemachtigde: mr. F. de Vries Lentsch, advocaat te Rotterdam,
en
de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, verweerder
gemachtigde: mr. M. de Bruijne.
1. Onderwerp van geschil
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 30 september 2008. In dit (bestreden) besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 14 augustus 2008 gedeeltelijk gegrond verklaard en laatstgenoemd besluit onder een aanvullende motivering gehandhaafd, inhoudende dat eiseres aangeschreven is om binnen twee weken na dagtekening van deze brief aan verweerder schriftelijk te bevestigen dat zal worden overgegaan tot het bergen van het anker en de ketting, onder overlegging van een daartoe opgesteld en door verweerder goed te keuren plan van aanpak om vervolgens tot de daadwerkelijke berging over te gaan, bij gebreke waarvan verweerder zal overgaan tot het toepassen van bestuursdwang op kosten van eiseres.
2. Zitting
Het geschil is behandeld op de zitting van 20 april 2009.
Eiseres en haar gemachtigde zijn met kennisgeving niet verschenen.
De gemachtigde van verweerder is met kennisgeving niet verschenen.
3. Beoordeling van het geschil
3.1 Feiten en procesverloop
Eiseres is eigenaar van het schip m.v. Menna.
Op zaterdag 28 juni 2008 is om 21:35 uur uit de haven van Gent onder loodsaanwijzing vertrokken het zeewaardig schip genaamd Menna met de bestemming Marokko. Voor het vertrek zijn alle testen uitgevoerd conform de ‘departure tests’ van het CIS-systeem.
Op 29 juni 2008 om 00:30 uur werd de Westsluis in Terneuzen gepasseerd. Net voor de havenmond om 00:35 uur ging het alarm af en viel de hoofdmotor vrijwel direct uit. Aangezien het stuurloze schip naar de Dow chemical steiger dreigde te driften, besloot de gezagvoerder van het schip het anker te presenteren en deze is om 00:40 uur gevallen, volgens de gezagvoerder een kleine 50 meter ten oosten van boei 25B (298VPT1300 m.). De verkeerscentrale van Terneuzen wordt om 00:42 uur geïnformeerd.
Door de snelheid van het schip en de stroming is het schip uiteindelijk boven een verboden ankergebied komen te liggen op positie boei 25B 136 graden x 0,27 mijl (300VPT1650 m.).
De verkeerscentrale van Terneuzen meldt om 00:51 uur aan de loods, de heer R.W. Leenstra, dat het schip nu het anker niet meer mag hieuwen tot nader order, gelet op de kans op schade aan de in het verboden ankergebied gelegen pijpleidingen.
Om 01:30 uur geeft de loods aan dat hij een ½ shackle gaat bijsteken, bij de al aanwezige 3 shackle. Na het bijsteken van de ketting ligt het schip om 01:44 uur op locatie 299VPT1703 m.
Om 01:48 uur meldt de loods dat het schip weer de beschikking heeft over zijn machine en het anker wil laten slippen en daarna het kanaal op wil komen voor reparatie.
Om 01:50 uur wordt in overleg met de hoofdverkeersleider besloten dat het schip de ankerketting op ongeveer 4 shackles mag laten afbranden en laten slippen. Daarna mag het schip onder begeleiding van een sleepboot, meevarend met een vaste verbinding, naar de Westbuitenhaven te Terneuzen varen.
Om 02:31 uur heeft de bemanning het anker doorgebrand en vertrekt het schip onder begeleiding naar de Westbuitenhaven. De geschatte positie van het anker met 4 shackles ketting (circa 120 meter) is: 298VPT1600 m.
Om 03:09 uur wordt via de loods aan de gezagvoerder van het voornoemde schip doorgegeven dat hij verantwoordelijk wordt gesteld voor de spoedige berging van de ketting en het anker.
Het anker met ketting ligt in de onmiddellijke nabijheid van een productieleiding (nafta) van Dow Benelux B.V. te Terneuzen (hierna: Dow). Dow heeft op 1 juli en 14 juli 2008 onderzoeken laten uitvoeren om een en ander in kaart te brengen. Naar aanleiding van de uitkomsten van de onderzoeken heeft Dow zorgen geuit, aangezien het anker op grond van de rapportages op 2,5 meter van de naftaleiding ligt.
Bij brief van 3 juli 2008, gericht aan de consultant (de heer J. de Neef), optredend namens m.v. Menna, heeft verweerder eiseres op voorhand schriftelijk aansprakelijk gesteld voor alle directe en indirecte schade toegebracht aan de bij het Rijk in beheer zijnde waterstaatswerken ten gevolge van de bergingsactie van het anker. Verweerder heeft in deze brief tevens verzocht om toezending van een plan voor de bergingsactie.
Bij brief van 28 juli 2008 heeft verweerder aan eiseres medegedeeld voornemens te zijn om bestuursdwang toe te passen.
Namens eiseres is bij brief van 4 augustus 2008 een zienswijze bij verweerder ingediend.
Bij primair besluit van 14 augustus 2008 heeft verweerder eiseres aangeschreven om binnen twee weken na dagtekening van deze brief aan verweerder schriftelijk te bevestigen dat zal worden overgegaan tot het bergen van het anker en de ketting, onder overlegging van een daartoe opgesteld en door verweerder goed te keuren plan van aanpak om vervolgens tot de daadwerkelijke berging over te gaan, bij gebreke waarvan verweerder zal overgaan tot het toepassen van bestuursdwang op kosten van eiseres.
Namens eiseres is bij brief van 28 augustus 2008 een bezwaarschrift bij verweerder ingediend.
Eiseres is in de gelegenheid gesteld het bezwaarschrift mondeling toe te lichten, van welke gelegenheid namens haar geen gebruik is gemaakt.
Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder het bezwaarschrift van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard en het primaire besluit onder een aanvullende motivering gehandhaafd, inhoudende dat eiseres aangeschreven is om binnen twee weken na dagtekening van deze brief aan verweerder schriftelijk te bevestigen dat zal worden overgegaan tot het bergen van het anker en de ketting, onder overlegging van een daartoe opgesteld en door verweerder goed te keuren plan van aanpak om vervolgens tot de daadwerkelijke berging over te gaan, bij gebreke waarvan verweerder zal overgaan tot het toepassen van bestuursdwang op kosten van eiseres.
Namens eiseres is bij brief van 7 november 2008, aangevuld bij brief van 28 november 2008, tegen dit besluit beroep ingesteld bij de rechtbank.
3.2 Standpunten van partijen
Eiseres stelt zich primair op het standpunt dat er in het onderhavige geval geen sprake is van een overtreding van het bepaalde in artikel 2, eerste lid aanhef en onder b, van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr) en dus ook geen grondslag voor het toepassen van bestuursdwang. In dit verband wijst eiseres erop dat artikel 2 van Pro de Wbr ziet op het plaatsen van voorwerpen in rijkswaterstaatswerken met het oogmerk dit rijkswaterstaatswerk te gebruiken. Het artikel bevat derhalve twee elementen die thans naar de mening van eiseres relevant zijn: 1) beoogd en 2) gebruik van een rijkswaterstaatswerk.
Eiseres merkt op dat verweerder in dat kader niet verder komt dan een betoog dat het voornoemde schip technische mankementen had, de kapitein zelf heeft besloten te ankeren en de kapitein doelbewust heeft gehandeld door zelf opdracht te geven het anker door te branden. Het neerleggen en het achterlaten van het anker is volgens verweerder geen ongelukje en zou daarmee beoogd zijn.
Dat het laten vallen van het anker geen ongeluk was, staat niet ter discussie. Daarmee is in de visie van eiseres evenwel nog niet beoogd een rijkswaterstaatswerk te gebruiken. De omstandigheden waaronder het anker is achtergelaten, getuigen daar ook van. Het schip heeft in verband met een black-out uit overmacht moeten ankeren om schade te voorkomen. Na overleg met de loods en de hoofdverkeersleider is besloten dat de kapitein het anker niet meer mocht ophalen, maar moest achterlaten. Van een beoogd gebruik van een rijkswater-
Staatswerk is naar de mening van eiseres dan ook geen sprake, zodat overtreding van artikel 2, eerste lid aanhef en onder b, van de Wbr niet aan de orde is.
Subsidiair stelt eiseres zich op het standpunt dat het onredelijk is de kosten die verbonden zijn aan de toepassing van bestuursdwang op haar te verhalen in het onderhavige geval. Eiseres wijst erop dat het anker op instructie van de hoofdverkeersleider is achtergelaten en dat de verwijdering van het anker in verband met de nabijheid van een naftaleiding van Dow een algemeen belang dient. In de jurisprudentie wordt algemeen aangenomen dat juist de combinatie van afwezigheid van verwijtbaarheid en een sterke betrokkenheid van het algemeen belang met zich brengt dat kostenverhaal de redelijkheidstoets niet kan doorstaan (vgl. Hoge Raad (HR), 3 april 1981, NJ 1981/504). Naar de mening van eiseres bestaat er geen aanleiding voor het verhalen van de kosten van bestuursdwang.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de Wbr primair bedoeld is ter bescherming van waterstaatswerken die in beheer bij het Rijk zijn. De bescherming betreft de functie van dat waterstaatswerk, zoals in dit geval de scheepvaartfunctie, maar ook de verzekering van een goede staat van dat waterstaatswerk zelf. Naar de mening van verweerder heeft het achterlaten van een anker in het waterstaatswerk de Westerschelde een negatieve invloed op het waterstaatswerk en past dit niet binnen de functie van dat waterstaatswerk. Om die redenen is het vergunningplichtig. Het neerlaten van een anker om ligplaats in te nemen daarentegen is dermate verbonden met de scheepvaartfunctie, waarvoor het waterstaatswerk de Westerschelde bestemd is, dat om die reden dat gebruik niet vergunningplichtig is. Naar de mening van verweerder is in dit geval de Wbr dan ook terecht als rechtsgrond voor de bestuursdwang gebruikt. Mocht bovenstaande uitleg niet onderschreven worden, dan meent verweerder dat ook de wil van eiseres gericht was op het achterlaten van het anker en om die reden beschouwd kan worden als beoogd gebruik van het waterstaatswerk en derhalve onder het verbod van artikel 2, eerste lid aanhef en onder b, van de Wbr valt.
Onder verwijzing naar een uitspraak van 21 september 2005 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS), gepubliceerd in AB 2005/393, stelt verweerder zich op het standpunt dat het regel is dat de uitoefening van bestuursdwang en kostenverhaal samengaan. Slechts bij hoge uitzondering wordt aanvaard dat indien de overtreder geen verwijt valt te maken én indien het algemeen belang in die mate is betrokken, het niet redelijk is om de kosten te verhalen. Naar de mening van verweerder valt eiseres in het onderhavige geval een verwijt te maken. Hierbij acht verweerder van belang dat haar schip een gebrek had en stuurloos is geraakt, waardoor er problemen zijn ontstaan. Niet de verkeersaanwijzing is de oorzaak van het achterlaten van het anker, maar het gebrek in het schip van eiseres.
Wat betreft het algemeen belang merkt verweerder op dat weliswaar het algemeen belang bij het opruimen van het anker een rol heeft gespeeld, maar niet alleen. Ook de belangen van Dow, als eigenaar van de aanwezige leidingen, zijn hierbij betrokken. Om die reden is het algemeen belang niet in die mate betrokken dat voldaan is aan de betrokkenheid van het algemeen belang, zoals dat in de jurisprudentie wordt geëist. Zo geeft de HR in het door eiseres aangevoerde arrest aan dat het alleen verwijzen naar het algemeen belang als reden dat bepaalde maatregelen worden geëist onvoldoende is voor de stelling dat het algemeen belang zozeer is betrokken dat de kosten in redelijkheid niet op de overtreder kunnen worden afgewenteld (zie overweging ten aanzien van onderdeel B in HR, NJ 1981/504).
3.3 Toepasselijke regelgeving
Ingevolge artikel 7 van Pro de Wbr is de Minister van Verkeer en Waterstaat bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen.
Ingevolge artikel 5:21 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder bestuursdwang verstaan: het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten.
Ingevolge artikel 5:25, eerste lid, van de Awb is de overtreder de kosten verbonden aan de toepassing van bestuursdwang verschuldigd, tenzij de kosten redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Wbr wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder waterstaatswerken verstaan: bij het Rijk in beheer zijnde wateren, waterkeringen en wegen alsmede, voor zover in beheer bij het Rijk, de daarin gelegen kunstwerken en hetgeen verder naar hun aard daartoe behoort.
Ingevolge artikel 2, eerste lid aanhef en onder b, van de Wbr, waarin de Rivierenwet onder gelijktijdige intrekking van die wet per 22 december 1999 is geïntegreerd, is het verboden zonder vergunning van de minister van Verkeer en Waterstaat gebruik te maken van een waterstaatswerk door anders dan waartoe het is bestemd:
- daarin, daaronder, daarop vaste stoffen of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen of deze te laten staan of liggen.
3.4 Rechtsoverwegingen
In formeel opzicht overweegt de rechtbank als volgt.
De rechtbank stelt allereerst vast dat het thans bestreden besluit namens verweerder ondertekend is door de hoofdingenieur-directeur Rijkswaterstaat Zeeland.
Met betrekking tot de bevoegdheid van verweerder overweegt de rechtbank het volgende.
Ingevolge artikel 7 van Pro de Wbr is de Minister van Verkeer en Waterstaat bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen.
Ingevolge artikel 46, tweede lid, van de Grondwet treedt een staatssecretaris in de gevallen waarin de minister het nodig acht en met inachtneming van diens aanwijzingen, in zijn plaats als minister op. De staatssecretaris is uit dien hoofde verantwoordelijk, onverminderd de verantwoordelijkheid van de minister.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit taakomschrijving Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, gepubliceerd in de Staatscourant 2007/67, is de Staatssecretaris, binnen de grenzen van het door de Minister vastgestelde beleid, meer in het bijzonder belast met de behandeling van de aangelegenheden betreffende het beleid, de uitvoering en de handhaving betreffende water, met als dossiers onder andere waterveiligheid, kust en zee, waterkwaliteit, ruimte voor de rivier, waterschappen, adaptieprogramma Klimaat en kennis en innovatie op watergebied.
Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder bevoegd is tot het nemen van besluiten tot bestuursdwang in het kader van handhaving.
Met betrekking tot het ondertekeningsmandaat van de hoofdingenieur-directeur Rijkswaterstaat Zeeland overweegt de rechtbank als volgt.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van het Besluit mandaat, volmacht en machtiging secretaris-generaal Verkeer en Waterstaat 2001 (hierna: het Besluit), gepubliceerd in Staatscourant 2001/52, wordt, onverminderd artikel 2, aan de secretaris-generaal mandaat verleend ten aanzien van aangelegenheden die naar aard of inhoud niet een zodanig gewicht hebben dat zij door de minister, onderscheidenlijk de staatssecretaris, behoren te worden afgedaan.
Ingevolge artikel 4, eerste lid aanhef en onder b, van het Besluit kan de secretaris-generaal van het aan hem verleende mandaat ondermandaat verlenen aan een diensthoofd. Onder diensthoofd wordt, blijkens artikel 1 sub f van Pro het voornoemde Besluit, verstaan: degene die is belast met de leiding van een dienst.
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder b, van het Besluit mandaat, volmacht en machtiging RWS 2008, gepubliceerd in Staatscourant 2008/18, blijft aan de directeur-generaal, de plaatsvervangend directeur-generaal en de chief financial officer voorbehouden het uitoefenen van de bevoegdheid tot het beslissen op bezwaarschriften tegen besluiten die zijn genomen door de functionarissen, genoemd in artikel 3 en Pro de artikelen 4 tot en met 8, steeds eerste lid.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van het voornoemde Besluit worden de aan de directeur-generaal verleende bevoegdheden – met inachtneming van de artikelen 2 en 12 – eveneens gemandateerd aan de hoofdingenieurs-directeuren van de regionale en landelijke diensten.
Ingevolge artikel 12 van Pro het voornoemde Besluit gelden ten aanzien van de verleende bevoegdheden de voorbehouden en beperkingen als omschreven in de bijlage bij dit besluit.
Ingevolge artikel 10:3, derde lid, van de Awb wordt mandaat tot het beslissen op een bezwaarschrift niet verleend aan degene die het besluit waartegen het bezwaar zich richt, krachtens mandaat heeft genomen.
De rechtbank stelt vast dat een afdelingshoofd van Rijkswaterstaat Zeeland het primaire besluit tot het aanzeggen van bestuursdwang heeft ondertekend. Voorts dient te worden vastgesteld dat het bestreden besluit ondertekend is door de hoofdingenieur-directeur van Rijkswaterstaat Zeeland. De rechtbank overweegt dat artikel 10:3, derde lid, van de Awb en artikel 2, in samenhang bezien met artikel 12, van het Besluit mandaat, volmacht en machtiging RWS 2008 niet aan het ondertekeningsmandaat van de hoofdingenieur-directeur van Rijkswaterstaat Zeeland in de weg staan. Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank dat er in het onderhavige geval sprake is van een bevoegd genomen besluit.
Inhoudelijk wordt als volgt overwogen.
In het onderhavige geval dient beoordeeld te worden of verweerder terecht en op juiste gronden tot het besluit tot uitoefening van bestuursdwang heeft kunnen komen.
Primair worden partijen verdeeld gehouden door de rechtsvraag of er in het onderhavige geval sprake is van een overtreding van het bepaalde in artikel 2, eerste lid aanhef en onder b, van de Wbr.
Ingevolge artikel 2, eerste lid aanhef en onder b, van de Wbr, waarin de Rivierenwet onder gelijktijdige intrekking van die wet per 22 december 1999 is geïntegreerd, is het verboden zonder vergunning van de minister van Verkeer en Waterstaat gebruik te maken van een waterstaatswerk door anders dan waartoe het is bestemd:
- daarin, daaronder, daarop vaste stoffen of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen of deze te laten staan of liggen.
Tussen partijen is niet in geschil, en de rechtbank neemt dit als vaststaand aan, dat eiseres niet beschikte over een vergunning krachtens artikel 2 van Pro de Wbr om een anker met ketting te laten liggen op de bodem van de Westerschelde.
Partijen verschillen van mening over de vraag of eiseres wel een vergunning nodig had. Blijkens artikel 2 van Pro de Wbr is niet het normale gebruik van het waterstaatswerk vergunningplichtig maar het gebruik ‘anders dan waartoe het is bestemd’.
De uitdrukking ‘anders dan waartoe het is bestemd’ is in de bepaling opgenomen naar aanleiding van kritiek van de Raad van State dat het werkingsbereik van de bepaling te ruim was en élk gebruik vergunningplichtig maakte, met name ook het normale gebruik. Door de regering was onderkend dat dit niet de bedoeling was, maar dat slechts ‘de beoogde wijze van gebruik van het betrokken waterstaatswerk dat relevant is voor de toestand van dat waterstaatswerk dat relevant is voor de toestand van dat waterstaatswerk’. Verwezen wordt naar het advies van 23 oktober 1995 en het nader rapport van 22 december 1995 van de Raad van State (TK, 1995-1996, 24 573).
Door eiseres is gesteld dat het achterlaten van het anker niet beoogd was. Wat er ook zij van deze stelling, het blijkt dat eiseres wel heeft beoogd het anker met ketting daar te laten liggen, nu zij niet bereid is gebleken het anker met ketting zelf te bergen. Voorts is het laten liggen van het anker en de ketting relevant voor de toestand van het waterstaatswerk nu anker en ketting dicht in de buurt liggen van een tweetal belangrijke leidingen en de kans bestaat dat anker en ketting die leidingen beschadigen. Eiseres was daarom ten aanzien van het laten liggen van het anker en de ketting vergunningplichtig. Nu eiseres niet over een vergunning beschikte was verweerder bevoegd tot het uitoefenen van bestuursdwang.
Voorts worden partijen verdeeld gehouden door de rechtsvraag of verweerder in het onderhavige geval had moeten afzien van het kostenverhaal in verband met de uitoefening van bestuursdwang, gelet op de afwezigheid van verwijtbaarheid en een sterke betrokkenheid van het algemeen belang.
Onder verwijzing naar een uitspraak van 21 september 2005 van de ABRS, kenbaar uit AB 2005/393, is de rechtbank van oordeel dat de regel is dat uitoefening van bestuursdwang en kostenverhaal samengaan. Slechts bij hoge uitzondering wordt aanvaard dat indien de overtreder geen verwijt valt te maken en indien het algemeen belang in hoge mate is betrokken, het niet redelijk is om de kosten op overtreder (eiseres) te verhalen. Naar het oordeel van de rechtbank is daarvan in het onderhavige geval niet gebleken. In dit verband acht de rechtbank van belang dat het stuurloos raken van het schip als gevolg van een technisch mankement en de keuze van de kapitein van het schip om te ankeren en de ketting van het anker door te laten branden voor rekening en risico van eiseres dient te blijven.
Gelet op de voorgaande overwegingen is het beroep van eiseres ongegrond. De rechtbank ziet geen aanleiding om een proceskostenveroordeling, als bedoeld in artikel 8:75 van Pro de Awb, uit te spreken.
Beslist wordt als volgt.
4. Beslissing
De rechtbank Groningen,
RECHT DOENDE,
- verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gegeven door mrs. R.L. Vucsan, voorzitter, R.B.M. Keurentjes en M.W. de Jonge en in het openbaar door de voorzitter uitgesproken op 13 mei 2009 in tegenwoordigheid van mr. H.L.A. van Kats als griffier.
De griffier De voorzitter
De rechtbank wijst er op dat partijen en andere belanghebbenden binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak daartegen hoger beroep kunnen instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA in Den Haag
Afschrift verzonden op:
typ: hvk