Uitspraak
RECHTBANK GRONINGEN
Sector bestuursrecht, meervoudige kamer
Zaaknummer: AWB 06/1439 BESLU
Uitspraak in het geschil tussen
[eiser] en anderen, eisers,
gemachtigde: mr. J. van Groningen,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Reiderland, verweerder.
gemachtigde: mr. W.R. van der Velde.
1. Onderwerp van geschil
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het besluit van 1 september 2006.
In dit besluit heeft verweerder besloten een vrijstelling te verlenen op grond van artikel 19, tweede lid, Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) voor de inrichting en het gebruik van de Ulsderpolder als noodbergingsgebied.
2. Zitting
Het geschil is behandeld ter zitting van 6 december 2007.
Eisers en hun gemachtigde zijn verschenen. Tevens is ir. K. Boorsma verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door P. Schollema. Tevens is de gemachtigde van verweerder verschenen. Het dagelijks bestuur van het waterschap Hunze en Aa's heeft zich laten vertegenwoordigen door W. Kastelein en J. den Besten.
3. Beoordeling van het geschil
3.1 De feiten
Naar aanleiding van de wateroverlast in oktober 1998 zijn de provincies Groningen en Drenthe en de waterschappen Hunze en Aa's en Noorderzijlvest samen met andere overheden intensief gaan samenwerken in de Stuurgroep Water 2000+ om de waterhuishouding op orde te brengen. De stuurgroep heeft de besturen van beide provincies en de waterschappen begin 2003 geadviseerd om de komende jaren op grote schaal boezemkaden te verhogen en een aantal gebieden in te richten voor waterberging.
In de beleidsnota "Doorbraak Waterberging" van april 2004 is het voornemen tot versnelde inrichting van de Ulsderpolder als waterbergingsgebied aangegeven. Op 31 augustus 2004 heeft verweerder het concept-ontwerp van de planuitwerking Provinciaal Omgevingsplan (POP) Groningen voor de aanwijzing van bergingsgebieden en noodbergingsgebieden in het waterschap Hunze en Aa's vastgesteld. Op 5 oktober 2004 is het ontwerp-planuitwerking POP Groningen vastgesteld en vanaf 14 oktober 2004 tot en met 11 november 2004 ter inzage gelegd. Op 29 oktober 2004 heeft er openbare hoorzitting plaatsgevonden.
Op 14 juni 2005 heeft verweerder een aangepast ontwerp-planuitwerking POP Groningen vastgesteld en vanaf 27 juni 2005 tot en met 8 augustus 2005 ter inzage gelegd. Op 8 juli 2005 heeft er een openbare hoorzitting plaatsgevonden. Op 17 oktober 2005 heeft de Provinciale Omgevingscommissie Groningen positief geadviseerd over het aangepaste ontwerp-planuitwerking POP Groningen. Ter vergadering van 13 december 2005 heeft verweerder de planuitwerking vastgesteld.
Daaropvolgend heeft het dagelijks bestuur van het Waterschap Hunze en Aa's een ontwerp inrichtingsplan noodberging Ulsderpolder vastgesteld. Dit ontwerp is van 5 januari 2006 tot 15 februari 2006 ter inzage gelegd. Bij besluit van 31 mei 2006 heeft het algemeen bestuur van het Waterschap Hunze en Aa's het inrichtingsplan noodberging Ulsderpolder vastgesteld.
Bij brief van 2 juni 2006 heeft het dagelijks bestuur van het waterschap Hunze en Aa's het inrichtingsplan voor het noodbergingsgebied Ulsderpolder aan het college van Gedeputeerde Staten van Groningen (GS) ter goedkeuring voorgelegd.
Bij besluit van 13 juni 2006, verzonden 15 juni 2006, heeft GS goedkeuring verleend aan het inrichtingsplan. Dit besluit is op 5 juli 2006 gepubliceerd in de huis-aan-huisbladen en is vanaf 6 juli 2006 gedurende zes weken ter inzage gelegd in het waterschapskantoor te Veendam.
Op 8 december 2005 heeft verweerder een voorontwerp facetbestemmingsplan noodbergingsgebied Ulsderpolder vastgesteld. Dit voorontwerp heeft vanaf 5 januari 2006 tot en met 15 februari 2006 ter inzage gelegen voor inspraak.
Bij brief van 15 februari 2006 hebben eisers hun reactie op het voorontwerp ingediend. Verweerder heeft op deze reactie gereageerd in de Nota inspraak en overleg inzake het voorontwerp facetbestemmingsplan noodbergingsgebied Ulsderpolder van 8 maart 2006.
Vervolgens heeft verweerder bij GS een verzoek ingediend om het voorontwerp bestemmingsplan aan te merken als aanvaardbaar beleid, zodat er een procedure als bedoeld in artikel 19, tweede lid, WRO gevolgd kan worden. Bij brief van 3 mei 2006 heeft GS besloten dat het voorontwerp bestemmingsplan in aanmerking komt voor de aangewezen projectprocedure als bedoeld in artikel 19, tweede lid, WRO.
Verweerder heeft het ontwerp vrijstellingsbesluit vanaf 29 mei 2006 gedurende zes weken ter inzage gelegd. Eisers hebben bij brief van 7 juli 2006 hun zienswijzen ingediend tegen voornoemd ontwerp vrijstellingsbesluit. Verweerder heeft in de zienswijzennota van augustus 2006 op de zienswijze van eisers gereageerd.
Bij besluit van 1 september 2006 heeft verweerder besloten een vrijstelling te verlenen op grond van artikel 19, tweede lid, Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) voor de inrichting en het gebruik van de Ulsderpolder als noodbergingsgebied.
Eisers hebben bij brief van 17 oktober 2006 beroep ingesteld tegen het besluit van 1 september 2006. Bij brief van 9 november 2006 hebben eisers de gronden van het beroep ingediend.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend en een verweerschrift.
Op de voet van artikel 8:26, eerste lid, Awb is het dagelijks bestuur van het waterschap Hunze en Aa's uitgenodigd om als partij aan het geding deel te nemen.
Eisers hebben bij brief van 15 januari 2007 de rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Dit verzoek is geregistreerd onder kenmerk AWB 07/59 BESLU. Het verzoek is behandeld ter zitting van de rechtbank van 23 maart 2007. De rechtbank heeft bij uitspraak van 30 maart 2007 het verzoek afgewezen.
Bij brief van 19 juli 2007 hebben eisers nog een door [eiser] opgesteld rapport "Noodberging Ulsderpolder, Verificatie van feiten en emoties" van juni 2007 overgelegd met inbegrip van de daaraan bij brief van 27 juni 2007 toegevoegde nota van wijzigingen. Tevens hebben eisers een brief van Ingenieursbedrijf Boorsma B.V. overgelegd.
Bij brief van 23 november 2007 heeft verweerder nog een reactie op de door eisers ingezonden aanvullende stukken ingebracht.
3.2 De standpunten van partijen
Eisers hebben zich, samengevat, op het standpunt gesteld dat verweerder de locatiekeuze van de noodberging afdoet als een gegeven. Op het moment dat de inspraak werd geopend, was het besluit feitelijk al genomen. Eisers stellen zich op het standpunt dat nut en noodzaak van een noodberging ter plaatse van de Ulsderpolder volledig ontbreken. Het feit dat er door GS, voorafgaand aan het indienen van zienswijzen, een algemene verklaring van geen bezwaar wordt afgegeven, frustreert het besluitvormingsproces naar het oordeel van eisers. Artikel 19, tweede lid, WRO kan in dit geval niet worden aangemerkt als een wetsconforme toepassing van de vrijstellingsbevoegdheid. Het artikellid is naar de mening van eisers bedoeld voor minder ingrijpende, meer algemene ruimtelijke ingrepen. Voorts is het besluit waarmee vrijstelling is verleend, niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand gekomen. De voorbereidingstijd is daarvoor te kort geweest. Verweerder heeft veronachtzaamd dat er goede landbouwgrond met alle daarbij behorende voorzieningen wordt geschaad door de noodberging. Ook weigert verweerder een verklaring te geven voor het afvallen van twee potentiële bergingslocaties, waarbij ook sprake was van een hoge landbouwkundige waarde. Nu verweerder niet op dat onderdeel van de zienswijze is ingegaan, blijft voor eisers vaststaan dat de aanwijzing van de Ulsderpolder als noodbergingsgebied willekeurig is bepaald. Eisers beroepen zich derhalve op het gelijkheidsbeginsel. Eisers stellen verder dat de groei aan bergingscapaciteit van meer dan 400% ridicuul is en dat er goede alternatieven zijn zoals de Blauwe stad. Verder wijzen eisers op de gebreken in de rapporten waarop verweerder zijn besluit heeft gebaseerd. Eisers stellen verder dat er ten onrechte niets is gedaan met de studie Boorsma. Verweerder had veel meer aandacht moeten besteden aan de directe lozing van overtollig water. De belangen van eisers worden nu geschaad, ook al zal de noodberging maar eens in de honderd jaar dienst doen. Het ontbreekt volgens eisers aan een wetenschappelijk rapport ter verklaring van de vergroting van de bergingscapaciteit van 1% naar 5%. Verder heeft verweerder ten onrechte niet gekeken naar de externe veiligheid. Ook heeft verweerder niet gekeken naar de gevolgen van het afvoeren van het water na een inundatie. De landschappelijke aantasting van de aan te brengen waterstaatkundige werken is onaanvaardbaar. Het huidige karakter zal te zeer worden aangetast. Ook de habitat van de in het gebied aanwezige flora en fauna zal worden geschaad.
Verweerder heeft zich, samengevat, op het standpunt gesteld dat alle infrastructurele en waterhuishoudkundige werken worden aangelegd op gronden die eigendom zijn van het waterschap Hunze en Aa's, dan wel van andere overheidsinstanties of nutsbedrijven die hebben ingestemd met de inrichtingsplannen. De belangen van eisers zijn derhalve slechts in het geding indien en voor zover het ingerichte gebied ook daadwerkelijk wordt gebruikt voor noodberging. Daarnaast heeft [eiser], anders dan de andere eisers, geen grond in het aangewezen noodbergingsgebied. Ten aanzien van de gevolgde procedure stelt verweerder dat er uitgebreid onderzoek heeft plaatsgevonden naar de aanwijzing van de Ulsderpolder als noodbergingsgebied. Tevens zijn er op verschillende momenten inspraakmogelijkheden geweest en staat er tegen het vrijstellingsbesluit beroep in twee instanties open. Ten aanzien van de toepassing van artikel 19, tweede lid, WRO stelt verweerder dat een dergelijke vrijstelling kan worden verleend, indien het provinciale vrijstellingsbesluit hierin voorziet. In dit geval heeft GS specifieke toestemming verleend voor het voeren van een artikel 19, tweede lid, WRO procedure. Daarbij heeft GS wel eerst kennis genomen van de standpunten van belanghebbenden. Verweerder stelt verder dat de aanwijzing van de Ulsderpolder als noodbergingsgebied gebaseerd is op zeer uitvoerig, deskundig en onafhankelijk onderzoek. Door het onderzoek is de noodzaak en het nut van de noodberging aangetoond. Door eisers is niet een eigen deskundige in de arm genomen. Ten aanzien van de gestelde alternatieven stelt verweerder zich op het standpunt dat alternatieven in beginsel aan de orde komen indien is gebleken van ernstige bezwaren tegen het voorgestane gebruik. Toch heeft verweerder wel degelijk gekeken naar alternatieven. Een dergelijk alternatievenonderzoek heeft onder meer plaatsgevonden in de Nota Doorbraak Waterberging en het vervolgadvies Waterberging van de Stuurgroep Water 2000+. Ten aanzien van de studie Boorsma wordt overwogen dat de aanleg van een buitendijks Dollardkanaal, gelet op bestuurlijke en juridische gronden (met name de status van de Dollard als Vogelrichtlijngebied), geen reële optie is en tevens tot de duurste oplossingen behoort. Ten aanzien van de vergroting van de bergingscapaciteit van 1% naar 5% stelt verweerder dat er geen verband is tussen de gemiddelde jaarlijkse hoeveelheid neerslag en de bergingscapaciteit. De bergingscapaciteit uit de HOWA-studie zijn berekend met een computermodel, waarbij rekening is gehouden met neerslag en afvoermogelijkheden op zee. Met betrekking tot de stelling van eisers dat verweerder onvoldoende zou hebben gekeken naar de externe veiligheid stelt verweerder dat de inrichting van de Ulsderpolder als noodbergingsgebied juist de veiligheid van het beheersgebied van het Waterschap Hunze en Aa's verhoogt, inclusief het ten noorden van de polder gelegen landbouwgebied. Ten aanzien van de gevolgen van de inundatie stelt verweerder dat deze gevolgen voor de landbouw zijn onderzocht en in kaart gebracht door DLV adviesgroep N.V. in het rapport "landbouwkundige effecten waterberging". Tevens staat in het voorontwerp van het bestemmingsplan beschreven dat de inundatie van het gebied maximaal twee weken duurt. Ten aanzien van een eventuele verstoring van de flora en fauna verwijst verweerder naar het "Advies Flora- en Faunawet Noodwaterberging Ulsderpolder" van 7 december 2005.
3.3 Overwegingen
Inzake de ontvankelijkheid van het beroep, overweegt de rechtbank dat vaststaat dat de andere eisers dan [eiser] grond bezitten in de Ulsderpolder, zodat hun belangen direct door het aangevallen besluit worden geraakt. [eiser] bezit grond in de directe nabijheid van de Ulsderpolder, zodat hij een zeker risico loopt bij inundatie van de Ulsderpolder. Ook [eiser] moet daarom als belanghebbende worden aangemerkt.
Ingevolge artikel 19, tweede lid, WRO kan verweerder vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in door GS aangegeven categorieën van gevallen. GS kunnen daarbij tevens bepalen onder welke omstandigheden vooraf een verklaring van geen bezwaar moet worden verkregen. Het bepaalde in het eerste lid met betrekking tot een goede ruimtelijke onderbouwing is van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge het eerste lid van dit artikel -voor zover hier van belang- kan vrijstelling van het geldende bestemmingsplan worden verleend mits het betrokken project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing. Onder goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied.
GS hebben bij besluit van 8 augustus 2006, nr. 2006-13.634 RP, hun standpunt bekendgemaakt ter bevordering van een adequate doorwerking van het rijks- en provinciaal ruimtelijk beleid in gemeentelijke plannen en projecten.
In dit besluit is aangegeven in welke categorieën van gevallen burgemeester en wethouders vrijstelling van het bestemmingsplan kunnen verlenen, waarbij -in beginsel- geen toezicht in de vorm van een verklaring van geen bezwaar is vereist (verder te noemen de provinciale vrijstellingenlijst).
Op pagina 8 staat onder de categorie "buiten gebied" onder meer het volgende:
"O. Het realiseren van projecten die niet op deze lijst voorkomen maar die daarmee, qua planologische uitstraling, op één lijn kunnen worden gesteld mits een verklaring van geen bezwaar is afgegeven".
De locatie waarop het inrichtingsplan betrekking heeft, voor zover hier in geschil, is gelegen in het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Beerta" en het bestemmingsplan "Buitengebied Nieuweschans". Tussen partijen is niet in geschil dat het inrichtingsplan in strijd is met de vigerende bestemmingsplannen.
Verweerder heeft op 8 december 2005 een voorontwerp facetbestemmingsplan noodbergingsgebied Ulsderpolder vastgesteld. Vervolgens heeft verweerder bij GS een verzoek ingediend om het voorontwerp bestemmingsplan aan te merken als aanvaardbaar beleid, zodat er een procedure als bedoeld in artikel 19, tweede lid, WRO gevolgd kan worden. Bij brief van 3 mei 2006 heeft GS besloten dat het voorontwerp bestemmingsplan in aanmerking komt voor de aangewezen projectprocedure als bedoeld in artikel 19, tweede lid, WRO.
De in artikel 19, tweede lid, WRO gegeven bevoegdheid is een discretionaire bevoegdheid, waarbij verweerder beleidsvrijheid toekomt. De rechtbank dient het bestreden besluit in dit licht te toetsen. Hieruit volgt dat moet worden beoordeeld of verweerder in redelijkheid vrijstelling van het bestemmingsplan kon verlenen ten behoeve van het in het geding zijnde inrichtingsplan.
Naar het oordeel van de rechtbank valt de inrichting van de Ulsderpolder als noodbergingsgebied onder de vergelijkbare gevallen als bedoeld onder O van de provinciale vrijstellingslijst. Nu GS een verklaring van geen bezwaar heeft afgegeven voor de inrichting van de Ulsderpolder als noodbergingsgebied is de rechtbank van oordeel dat er in beginsel toepassing gegeven heeft kunnen worden aan artikel 19, tweede lid, WRO.
Ingevolge artikel 19, tweede lid, in samenhang met artikel 19, eerste lid, WRO dient het project door verweerder te worden voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing. Verweerder heeft het voorontwerp facetbestemmingsplan noodbergingsgebied Ulsderpolder als ruimtelijke onderbouwing aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder in redelijkheid kon besluiten dat het inrichtingsplan naar aard en schaal in de omgeving past en dat de ruimtelijke onderbouwing die ten grondslag ligt aan het bestreden besluit voldoet aan de eisen die in artikel 19 WRO daaraan worden gesteld. Daartoe wordt nog als volgt overwogen.
In het voorontwerp facetbestemmingsplan noodbergingsgebied Ulsderpolder heeft verweerder aangegeven dat sinds het begin van de jaren negentig grote delen van Nederland meerdere keren te kampen hebben gehad met ernstige wateroverlast als gevolg van extreme regenval. Vooral in oktober 1998 was de situatie in de provincie Groningen en Noord-Drenthe ernstig. Naar aanleiding van deze gebeurtenissen heeft de Stuurgroep Water 2000+ opdracht gegeven tot uitvoering van het project "Hoog Water: een visie op waterhuishouding in de 21e eeuw". Op basis van een aantal onderzoeken heeft de Stuurgroep Water 2000+ geadviseerd een aantal maatregelen tegen wateroverlast te treffen. Een van deze maatregelen is het aanwijzen en inrichten van een aantal gebieden waarin tijdelijk overtollig boezemwater kan worden opgeslagen. Tevens is er een strategische milieubeoordeling verricht (SMB). De bevindingen van dit onderzoek zijn weergegeven in het Milieurapport Strategische Milieubeoordeling. Op basis van onder meer de voorstaande rapporten en onderzoeken is de Ulsderpolder aangewezen als noodbergingsgebied. Naar het oordeel van de rechtbank is, gelet op het voorstaande, nut en noodzaak van de noodberging voldoende aangetoond.
De door eisers overgelegde rapporten van onder meer [eiser] en het ingenieursbedrijf Boorsma B.V. werpen naar het oordeel van de rechtbank in onvoldoende mate een ander licht op de situatie, zodat aan de rapporten niet de waarde kan worden toegekend die eisers daar aan toekennen.
Ten aanzien van de door eisers aangegeven alternatieven wordt overwogen dat alternatieven in beginsel eerst aan de orde hoeven te komen indien blijkt van ernstige bezwaren tegen het voorgestane gebruik van het door verweerder gekozen gebied waarop de vrijstelling ziet. Het is de rechtbank overigens gebleken dat er in de voorbereiding van de aanwijzing als noodbergingsgebied wel degelijk is gekeken naar de verschillende alternatieven. Ook in de SMB zijn een aantal alternatieven tegen elkaar afgewogen en afgezet. Naar het oordeel van de rechtbank hebben eisers niet aannemelijk gemaakt dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit sprake was van een alternatieve locatie waarbij een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Verweerder heeft derhalve in redelijkheid niet voor één van de door eisers aangedragen alternatieven hoeven kiezen.
Bij het nemen van een besluit tot vrijstelling van het bestemmingsplan dient verweerder alle belangen -waaronder de belangen van derden- te betrekken in een belangenafweging. De rechtbank is van oordeel dat voldoende aannemelijk is geworden dat verweerder bij het nemen van het bestreden besluit de betrokken belangen in redelijkheid heeft afgewogen, waarbij verweerder de belangen van realisatie van het inrichtingsplan van de noodberging zwaarder mocht laten wegen dan de belangen van eisers. Daarbij neemt de rechtbank nog in aanmerking dat de gevolgen van een inundatie voor de landbouw zijn onderzocht en in kaart gebracht door DLV Adviesgroep N.V in het rapport "landbouwkundige effecten waterberging" van 5 december 2002. Verweerder gaat er vanuit dat een noodbergingsgebied gemiddeld één keer in de 100 jaar of minder vaak zal worden gebruikt. Door de inrichting van het gebied als noodberging wordt de Ulsderpolder niet onttrokken aan de landbouwbestemming. In de planuitwerking van 13 december 2005 heeft verweerder reeds verwezen naar het ontwikkelde flankerend beleid. Dit beleid bestaat uit een pakket maatregelen, waarmee aan direct betrokkenen in de Ulsderpolder bepaalde faciliteiten worden geboden ter compensatie van de nadelige gevolgen van de aanwijzing als waterberging. Het betreft dan met name bedrijfsvergroting en (waar mogelijk) verbetering van de verkaveling en/of waterbeheersing. Het beleid is gericht op verbetering van de agrarische structuur. Gelet op het voorgaande worden eisers niet in een zodanige mate in hun belangen geschaad dat verweerder niet in redelijkheid tot verlening van de goedkeuring heeft kunnen komen. De rechtbank overweegt nog dat eisers bij schade als gevolg van inundatie een beroep kunnen doen op de "Regeling schadevergoeding waterbergingsgebieden Hunze en Aa's 2004", ook indien de schade gedurende een langere periode zou optreden. Ten aanzien van de schade die eisers eventueel zouden leiden door de planologische aanwijzing en door de feitelijke inrichting van het gebied als noodberging heeft verweerder reeds overwogen dat vergoeding van een dergelijke schade geregeld is in artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO). Door verweerder en het waterschap is een private planschaderegeling opgesteld. Op grond van deze regeling is het al mogelijk om na de vaststelling van het inrichtingsplan planschade te claimen bij het waterschap.
Gelet op het voorgaande dient het beroep van eiser ongegrond te worden verklaard.
4. Beslissing
De rechtbank Groningen,
RECHT DOENDE,
- verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gegeven door mr. L.W. Janssen (voorzitter), mr. U. van Houten en mr. P. Mendelts en in het openbaar door de voorzitter uitgesproken op 17 januari 2008, in tegenwoordigheid van M.J. 't Hart als griffier.
De griffier De voorzitter
De rechtbank wijst er op dat partijen en andere belanghebbenden binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak daartegen hoger beroep kunnen instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA in Den Haag
Afschrift verzonden op:
typ: GGD