Uitspraak
RECHTBANK GRONINGEN
Sector Bestuursrecht, meervoudige kamer
Zaaknummer: AWB 05/1613 BESLU
Uitspraak in het geschil tussen
De raad van bestuur van het Universitair Medisch Centrum Groningen, zetelend te Groningen, eiser,
gemachtigden: mr. A.G. Oosterkamp en prof. dr. J.H.B. Geertzen
en
de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder,
gemachtigde: dr. R.W. Segaar.
1. Onderwerp van geschil
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 19 oktober 2005, (kenmerk: DWJZ-2541435/17, waarbij verweerder heeft beslist op het door eiser tegen het besluit van verweerder van 22 oktober 2004 bij brief van
2 december 2004 ingediende bezwaarschrift.
2. Zitting
Het beroep is behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank op 11 oktober 2007. Eiser en verweerder hebben zich ter zitting laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
3. Rechtsoverwegingen
Feiten en procesverloop
Bij brief van 24 februari 2004 heeft de rechtsvoorganger van eiser verweerder verzocht hem op grond van artikel 8, tweede lid, Wet op bijzondere medische verrichtingen (Wbmv) aan te wijzen als ontwikkelcentrum voor pijnrevalidatie.
Bij besluit van 22 oktober 2004 heeft verweerder dit verzoek afgewezen.
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 2 december 2004 op grond van artikel 7:1, eerste lid, Awb bij verweerder een bezwaarschrift ingediend.
Na een op 31 mei 2005 gehouden hoorzitting heeft verweerder het door eiser ingediende bezwaarschrift ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 29 november 2005 beroep ingesteld.
Bij brief van 16 januari 2006 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingediend.
Afschriften van de gedingstukken zijn, voor zover niet door hen ingediend, aan partijen toegezonden.
Vaststaande feiten
Sinds aanvang jaren tachtig is er sprake van een toename van het aantal patiënten met chronisch benigne pijnklachten of daaraan verwante syndromen, zoals fibromyalgie, whiplash, chronisch vermoeidheidssyndroom en bekkeninstabiliteit. Een aanzienlijk percentage van deze patiënten doorloopt een lang traject in het medische circuit. Ter bevordering van de kennis en afstemming op het gebied van chronische complexe pijn zijn in 1994 vier academische ziekenhuizen (Groningen, Nijmegen, Rotterdam en Maastricht) aangewezen om te fungeren als Samenwerkende Kenniscentra voor Pijn.
Op 15 december 1986 heeft de Gezondheidsraad advies uitgebracht over de problematiek van chronisch benigne pijn. Volgens de Gezondheidsraad zouden er twee à drie pijnmanagementcentra dienen te functioneren voor de multimodale behandeling van patiënten, welke centra ondergebracht zouden kunnen worden bij bestaande revalidatiecentra.
In december 2003 heeft verweerder de ‘Beleidsvisie inzake pijnrevalidatie en revalidatietechnologie’ vastgesteld. Deze beleidsvisie is gepubliceerd in de Staatscourant op 20 februari 2004. In de beleidsvisie heeft verweerder aangegeven “Het Roessingh” te Enschede en “Stichting Revalidatie Limburg” te Hoensbroek aangewezen te hebben als ontwikkelcentra voor pijnrevalidatie.
In een later stadium heeft verweerder “Rijndam Revalidatiecentrum” te Rotterdam aangewezen als ontwikkelcentrum voor pijnrevalidatie.
Standpunt van eiser
Eiser stelt zich op het standpunt dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het gelijkheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel.
Hij heeft voldaan aan alle in de Beleidsvisie inzake pijnrevalidatie en revalidatietechnologie gestelde criteria zodat verweerder de aanvraag had moeten honoreren.
Dat meerdere centra een aanvraag hebben ingediend en dat verweerder al een andere aanvraag gehonoreerd had doet daaraan niets af.
Het spreidings- of adherentiecriterium staat niet als een criterium in de Beleidsvisie en derhalve kan op grond daarvan niet tot een afwijzing worden besloten.
Verweerder heeft geen rekening gehouden met de overwegingen van de bezwaarschriften-commissie, die heeft geconcludeerd dat het primaire besluit van 22 oktober 2004 onvoldoende duidelijk is en dat het in strijd met het motiveringsbeginsel en zorgvuldigheidsbeginsel is genomen. De commissie heeft geoordeeld dat het primaire besluit niet ongewijzigd in stand kan blijven.
In het bestreden besluit wordt voor het eerst melding gemaakt dat bij het aanwijzen van het derde centrum, het accent zou moeten liggen op de behandelfunctie. En nu wordt de link gelegd met het adherentiecriterium. Bovendien wordt door verweerder een financieel criterium geïntroduceerd. Deze criteria volgen niet uit de Beleidsvisie.
Het snijdt geen hout om een Beleidsvisie te schrijven, hierin duidelijke kwalitatieve criteria op te nemen -waaraan eiser voldoet- en vervolgens de aanvraag af te wijzen op basis van onduidelijke niet-kwalitatieve criteria die niet als beoordelingscriteria in de Beleidsvisie zijn opgenomen.
De aanwijzing van Rijndam in Rotterdam staat niet in de weg aan de aanwijzing van het UMCG.
In het bestreden besluit komt verweerder voor het eerst voor de dag met het feit dat bij het aanwijzen van een derde centrum het accent wordt gelegd op de behandelfunctie en wordt de link gelegd met het adherentiecriterium (bevolkingsdichtheid rondom het centrum).
Uit de Beleidsvisie volgt echter dat het accent ligt op de ontwikkelfunctie.
Eiser zet betere prestaties neer dan het thans aangewezen centrum Rijndam in Rotterdam en kan derhalve beter de door verweerder in zijn Beleidsvisie weergegeven doelstelling realiseren.
Verweerder heeft nagelaten ter zake een grondige analyse voor te leggen en zijn keuze voor Rijndam te motiveren en te onderbouwen.
Eiser is van mening dat verweerder bij de voorbereiding van het bestreden besluit geen gedegen kwalitatieve analyse van alle relevante feiten en af te wegen belangen heeft gemaakt. Ook is eiser van mening dat de wijze waarop verweerder de toetsingscriteria voor het beoordelen van een aanvraag om als ontwikkelcentrum pijnrevalidatie toepast, volstrekt onduidelijk en willekeurig zijn.
Door de niet-erkenning wordt een verdere uitbouw van de ontwikkelfunctie van het UMCG in tegenstelling tot hetgeen verweerder heeft gesteld deels teniet gedaan.
Een nationale erkenning heeft een niet te onderschatten voordeel inzake promotiewaarde voor het kunnen verrichten van wetenschappelijk onderzoek. Daarenboven werkt de zorgmarkt zo dat wanneer er ontwikkelcentra worden aangewezen dit op korte, maar zeker op langere termijn, gevolgen zal hebben voor een centrum dat niet officieel wordt erkend.
Het bestreden besluit is onzorgvuldig tot stand gekomen en is niet deugdelijk gemotiveerd. Evenmin heeft er een evenredige afweging van belangen plaats gevonden en is geen sprake van gelijke behandeling.
Standpunt van verweerder
Verweerder heeft gesteld dat eiser weliswaar voldoet aan alle criteria die zijn gesteld in de Beleidsvisie inzake pijnrevalidatie en revalidatietechnologie, doch verweerder kan zich bij de beoordeling daartoe niet beperken. Uit de Beleidsvisie vloeit voort dat verweerder naast de in de beleidsnotitie genoemde specifieke criteria maximaal drie ontwikkelcentra kan aanwijzen en voorts dient uit te gaan van het adherentiecriterium. Eiser wist dat van tevoren zodat het beroep op het rechtszekerheidsbeginsel ongegrond is.
Anders dan eiser heeft gesteld is geen sprake van strijdigheid met het door de bezwaarschriftencommissie uitgebrachte advies. De commissie oordeelde dat het primaire besluit onvoldoende duidelijk was en dat het in strijd met het motiveringsbeginsel en zorgvuldigheidsbeginsel is genomen. Verweerder heeft dat advies ter harte genomen en de beslissing op bezwaar is uitgebreid gemotiveerd. Ook is verweerder nader ingegaan op de achtergrond van het maximale aantal van drie aan te wijzen centra en de keuze van spreiding en adherentie van de aan te wijzen instellingen.
Ter zitting van 11 oktober 2007 heeft verweerder gesteld dat het belang van eiseres bij beoordeling van het onderhavige beroep gering is omdat de aanwijzingen van de centra per
1 januari 2008 alle vervallen.
Beoordeling
Artikel 8, eerste lid, Wet op bijzondere medische verrichtingen (Wbmv) bepaalt dat de minister met betrekking tot medische verrichtingen waarop niet een regeling als bedoeld in artikel 2 of 3 van toepassing is en die niet behoren tot de ontwikkelingsgeneeskunde, zijn beleidsvisie bekend kan maken ten aanzien van bijzondere aspecten van die verrichtingen, welke aspecten die verrichtingen onderscheiden van andere medische verrichtingen.
Het tweede lid van dit artikel 8 bepaalt dat een instelling de minister kan verzoeken haar aan te wijzen voor de uitvoering van de bijzondere aspecten van de in het eerste lid bedoelde verrichtingen. De minister kan zodanige aanwijzing uitsluitend weigeren indien het geven daarvan in strijd zou zijn met zijn beleidsvisie, bedoeld in het eerste lid.
Evenbedoelde beleidsvisie is vervat in de ‘Beleidsvisie inzake pijnrevalidatie en revalidatietechnologie’ van december 2003. Deze beleidsvisie is gepubliceerd in de Staatscourant op 20 februari 2004.
Voor wat betreft het belang van eiser bij beoordeling van het bestreden besluit is de rechtbank van oordeel dat dat hem niet kan worden ontzegd omdat de periode van aanwijzing nog niet is verstreken. Reeds hierom heeft eiser belang bij de inhoudelijke behandeling van zijn beroep.
Het geschil spitst zich erop toe of verweerder de gevraagde aanwijzing heeft kunnen weigeren op grond van de overweging:
- dat eiser niet voldoet aan het zogenoemde adherentiecriterium en
- de omstandigheid dat er reeds drie andere centra waren aangewezen.
De rechtbank overweegt dienaangaand als volgt.
Uitgangspunt bij de beoordeling is dat op grond van artikel 8, tweede lid, Wbmv verweerder de door eiser verzochte aanwijzing uitsluitend kan weigeren indien het geven daarvan in strijd zou zijn met zijn Beleidsvisie.
Gelet op het bepaalde in artikel 8 WBMV is de rechtbank van oordeel dat verweerder de door eiser verzochte aanwijzing slechts kan weigeren indien sprake is van strijdigheid met het in de Beleidsvisie opgenomene. Verweerder heeft in de overgelegde stukken alsmede mondeling ter zitting erkend dat eiser aan alle hiervoor in de Beleidsvisie genoemde criteria voldoet. Verweerder stelt echter dat daarnaast moet worden beoordeeld of sprake is van een situatie waar artikel 8 WMBV op van toepassing is en waar de Beleidsvisie voor in het leven is geroepen. Zoals reeds opgemerkt is derhalve geen sprake van strijdigheid met de in de Beleidsvisie opgenomen specifieke criteria. De vraag rijst derhalve of sprake is van strijdigheid met het overige in de Beleidsvisie opgenomene.
Verweerder heeft ter zitting gesteld dat het adherentiecriterium volgt uit de inhoud van de Beleidsvisie. Zo staat daarin beschreven dat verweerder grote waarde hecht aan een versnelde en geconcentreerde opbouw van kennis en ervaring zoals die al in gang is gezet door enkele centra. De ontwikkelcentra dienen een bovenregionale functie te vervullen waardoor zij dusdanige aantallen patiënten zien dat zij die versnelling inderdaad mogelijk maken vergeleken bij een regionaal werkende instelling en derhalve is de keus op Rijndam gevallen. De rechtbank is van oordeel dat niet met vrucht kan worden gesteld dat eiser aan het vorenstaande niet voldoet. Immers, het vorenstaande is vervat in criterium drie waaraan eiser -ook volgens verweerder- voldoet. Voor een verdergaande invulling van het adherentiecriterium, op de wijze zoals door verweerder voorgesteld, ziet de rechtbank geen ruimte nu het daarmee beoogde belang gediend wordt door het expliciet in de Beleidsnotitie opgenomen criterium.
Voor wat betreft de tweede weigeringsgrond die verweerder heeft gehanteerd overweegt de rechtbank als volgt.
Verweerder heeft gesteld dat uit de Beleidsvisie volgt dat maximaal drie centra kunnen worden aangewezen. Omdat reeds drie centra waren aangewezen diende het verzoek van eiser te worden afgewezen.
De rechtbank deelt deze visie niet. In de Beleidsvisie staat vermeld: “Gezien de noodzaak van regionale spreiding wordt aan maximaal drie te erkennen centra gedacht.”
De rechtbank is van oordeel dat het in de Beleidsvisie genoemde getal drie vanwege het gebruik van het woord ‘gedacht’ niet zo absoluut is als verweerder doet voorkomen, terwijl het uit het oogpunt van regionale spreiding voor de hand ligt centra aan te wijzen in het noorden, oosten, zuiden en westen van Nederland.
Daar komt bij dat eiser ter zitting van 11 oktober 2007 onweersproken heeft gesteld dat hij door middel van een op grond van de Wet openbaarheid van bestuur aangespannen procedure erachter is gekomen dat hij twee maanden eerder een aanvraag om erkenning heeft ingediend dan het centrum dat als derde door verweerder is erkend.
Indien dit juist is, dan was in ieder geval op het moment van aanvraag door eiser het aantal van drie erkende centra nog niet bereikt. De vraag of hieraan consequenties verbonden dienen te worden laat de rechtbank onbesproken reeds omdat het hiervoor in deze uitspraak overwogene leidt tot de conclusie dat de door verweerder gehanteerde criteria op grond waarvan de gevraagde aanwijzing is geweigerd, niet terug te voeren zijn op de Beleidsvisie.
Het bestreden besluit kan de rechtmatigheidstoets derhalve niet doorstaan, het beroep is gegrond en het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
Aangezien verweerder, gelet op het bepaalde in artikel 8, tweede lid, Wbmv, geen ruimte heeft om te toetsen aan andere criteria dan die in punt 7 van de Beleidsvisie, aan welke eisen eiser volgens verweerder volledig voldoet, rechtens geen andere beslissing had kunnen nemen dan het verzoek van eiser in te willigen acht de rechtbank termen aanwezig het primaire besluit van 22 oktober 2004 te herroepen en met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, Awb te doen wat verweerder had behoren te doen en het Universitair Medisch Centrum Groningen aan te wijzen als ontwikkelcentrum voor pijnrevalidatie en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Verweerder wordt opgedragen zorg te dragen voor de publicatie van deze aanwijzing.
Omdat het beroep gegrond is ziet de rechtbank aanleiding verweerder op grond van artikel 8:75, eerste lid, Awb, te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken en wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die de kosten moet betalen. Met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht bepaalt de rechtbank deze kosten op € 644,-- zoals nader aangegeven op de bij deze uitspraak gevoegde bijlage. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient de Staat der Nederlanden eiser het betaalde griffierecht van € 276,-- te vergoeden.
4. Beslissing
De rechtbank Groningen,
RECHT DOENDE,
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 19 oktober 2005;
- herroept het primaire besluit van 22 oktober 2004;
- wijst het Universitair Medisch Centrum Groningen aan als ontwikkelcentrum voor
pijnrevalidatie;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- draagt verweerder op zorg te dragen voor de publicatie van deze aanwijzing;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser ten bedrage van € 644,-- en
wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die die kosten aan eiser dient
te betalen;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden het betaalde griffierecht van € 276,-- aan eiser
vergoedt.
Aldus gegeven door mr. H.C.P. Venema, voorzitter, mr. D.M. Schuiling en mr. P. Mendelts, rechters en door de voorzitter in het openbaar uitgesproken op 8 november 2007 in tegenwoordigheid van M.J. ‘t Hart als griffier.
De griffier, de voorzitter,
De rechtbank wijst er op dat partijen en andere belanghebbenden binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak daartegen hoger beroep kunnen instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA in Den Haag
Afschrift verzonden op:
typ: HtH.