Uitspraak
RECHTBANK GRONINGEN
Sector Bestuursrecht, meervoudige kamer
Zaaknummer: AWB 05/420 BESLU
Uitspraak in het geschil tussen
het college van burgemeester en wethouders van Vlagtwedde, eiser,
gemachtigde: mr. R. Snel,
en
de minister van onderwijs, cultuur en wetenschap, verweerder
gemachtigde: mr. R.J. Oskam.
1. ONDERWERP VAN GESCHIL
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 3 maart 2005.
In dit (bestreden) besluit heeft verweerder beslist op het bezwaarschrift van eiseres, gericht tegen het besluit van verweerder van 16 juni 2004 waarbij verweerder € 109.426,50 voor de bestrijding van gemeentelijke onderwijsachterstanden aan eiser toegekende middelen over de periode 1998-2002 (GOA1) heeft teruggevorderd en waarbij verweerder de reserve over de periode 2002-2006 (GOA2) met € 12.620,35 heeft opgehoogd.
2. ZITTING
Het geschil is behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank op 7 mei 2007.
Eiser heeft zich ter zitting door zijn gemachtigde en E. Bulles laten vertegenwoordigen.
Verweerder heeft zich ter zitting door zijn gemachtigde laten vertegenwoordigen.
3. BEOORDELING VAN HET GESCHIL
3.1. De feiten
Bij brief van 11 juli 2003 heeft de accountant C. Tuin RA, namens eiser, de accountantsverklaring bij de gewaarmerkte Verantwoording specifieke uitkeringen 2002 ingediend.
De accountant merkt naar aanleiding van de verantwoording GOA1 van eiser op dat een bedrag van:
- € 105.537,58 onterecht als besteding in het kader van GOA1 is aangemerkt.
- € 3.888,92 dat ter beschikking is gesteld aan een instelling, nog niet is afgerekend ten gevolge waarvan hij de rechtmatigheid van deze besteding nog niet heeft kunnen vaststellen.
- € 12.620,35 zijnde een tekort uit de GOA1 periode, ten onrechte is opgenomen als besteding in het kader van GOA2.
Bij brief van 14 januari 2004 is aan eiser gevraagd de rechtmatigheid van de besteding van een bedrag van € 3.888,92 met een nieuwe accountantsverklaring alsnog aan te geven.
Bij brief van 13 februari 2004 heeft eiser zijn zienswijze ingediend, zonder aanvullende accountantsverklaring.
Bij besluit van 16 juni 2004 heeft verweerder eiser meegedeeld dat een bedrag van € 109.426,-- zal worden teruggevorderd en dat de reserve in het kader van GOA2 met € 12.620,35 wordt opgehoogd.
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 20 juli 2004, aangevuld op 1 oktober 2004, een bezwaarschrift ingediend bij verweerder.
Bij brief van 6 september 2004 heeft verweerder een ambtsbericht aan de commissie voor de bezwaarschriften toegezonden.
Op 12 oktober 2004 heeft de commissie voor de bezwaarschriften een hoorzitting gehouden.
Naar aanleiding van het verhandelde ter hoorzitting heeft eiser bij brief van 26 oktober 2004 een kopie van een door hem genomen besluit inzake GOA1 aan verweerder toegezonden.
Bij brief van 5 november 2004 heeft eiser een accountantsverklaring met betrekking tot de rechtmatige besteding van een bedrag van € 3.888,92 aan verweerder toegezonden.
Op 31 januari 2005 heeft de commissie voor de bezwaarschriften verweerder geadviseerd het bezwaarschrift van eiser gegrond te verklaren voor wat betreft de terugvordering van een bedrag van € 3.888,92 en het besluit te wijzigen in die zin dat de hoogte van het terug te vorderen bedrag wordt bepaald op € 105.537,58 en het bezwaarschrift voor het overige ongegrond te verklaren en het besluit in stand te laten.
Onder overneming van voornoemd advies heeft verweerder bij besluit van 3 maart 2005 beslist op het bezwaarschrift van eiser.
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 7 april 2005 beroep ingesteld bij de rechtbank. Bij brief van 6 mei 2005 heeft mr. R. Snel zich gesteld als gemachtigde van eiser en heeft hij het beroep aangevuld.
Bij brief van 2 juni 2005, aangevuld bij brief van 29 juni 2005, heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingezonden.
Het beroep is behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank op
7 mei 2007. Ter zitting zijn partijen overeengekomen dat eiser in de gelegenheid wordt gesteld aan verweerder een nieuwe accountantsverklaring te doen toekomen. Verweerder heeft verklaard bij wijze van hoge uitzondering bereid te zijn die verklaring te beoordelen, hetgeen er mogelijkerwijs toe zou kunnen leiden dat het bestreden besluit wordt herzien. De rechtbank heeft eiser verzocht binnen zes weken een specificatie van de geleden schade in te zenden en kenbaar gemaakt dat zij, zonder tegenbericht, ervan uitgaat dat als partijen niet tot overeenstemming komen er geen behoefte bestaat aan een nadere zitting
Op 18 juni 2007 heeft eiser de gestelde schade gespecificeerd en een accountantsverklaring ingezonden.
Verweerder heeft bij brief van 2 juli 2007 medegedeeld zich niet te kunnen vinden in de gestelde schade.
Eiser heeft daarop gereageerd bij brief van 18 juli 2007.
Afschriften van de gedingstukken zijn, voor zover niet door hen ingediend, aan partijen toegezonden.
3.2. Het van toepassing zijnde recht, zoals dat luidde ten tijde van belang.
Artikel 165, eerste lid, Wet Primair Onderwijs (WPO) [van 01-08-1998 - 31-07-2006] bepaalt dat bij algemene maatregel van bestuur voor een periode van telkens 4 schooljaren een landelijk beleidskader wordt vastgesteld. De algemene maatregel van bestuur, bedoeld in de eerste volzin, wordt aan de beide kamers der Staten-Generaal overgelegd. De maatregel treedt niet in werking dan nadat 4 weken na de overlegging zijn verstreken en gedurende die termijn niet door of namens een van beide kamers de wens wordt te kennen gegeven dat het in die maatregel geregelde onderwerp bij de wet wordt geregeld. Alsdan wordt een daartoe strekkend wetsvoorstel zo spoedig mogelijk ingediend. Het bepaalde in de vorige drie volzinnen is niet van toepassing, voor zover het ontwerp van de algemene maatregel van bestuur voordien aan beide kamers der Staten-Generaal is overgelegd en door of namens een der kamers te kennen is gegeven dat van de procedure, bedoeld in de tweede tot en met vierde volzin, kan worden afgeweken.
Het tweede lid van artikel 165 bepaalt Pro dat het landelijk beleidskader de landelijke doelstellingen van het beleid vermeldt inzake onderwijsachterstandenbestrijding en informatie verstrekt over de voornemens van de rijksoverheid met betrekking tot de landelijke evaluatie van het beleid inzake onderwijsachterstandenbestrijding.
Artikel 168, eerste lid, WPO bepaalt dat bij algemene maatregel van bestuur de criteria worden vastgesteld op grond waarvan een gemeente voor telkens een periode van 4 jaar in aanmerking komt voor een specifieke uitkering ter tegemoetkoming in de kosten voor het bestrijden van onderwijsachterstanden, alsmede de criteria voor de hoogte daarvan. De uitkering wordt per jaar verstrekt.
Artikel 168, tweede lid, WPO bepaalt dat de gemeente de middelen, bedoeld in artikel 166, vierde lid, onderdelen a en b, verstrekt aan de rechtspersonen die daarvoor in aanmerking komen.
3. Onze minister kan voor bij ministeriële regeling aan te wijzen gevallen of groepen van gevallen tegemoet komen aan onbillijkheden van overwegende aard, welke zich bij de toepassing van het eerste lid van dit artikel mochten voordoen.
Artikel 169 WPO Pro bepaalt dat de minister de uitkering geheel of gedeeltelijk kan terugvorderen indien uit de rekening van de gemeente, bedoeld in artikel 197 van Pro de Gemeentewet, het gemeentelijk verslag omtrent het financieel beheer, bedoeld in artikel 197 van Pro de Gemeentewet, het verslag van de accountant, bedoeld in artikel 213, tweede lid, van de Gemeentewet, dan wel uit een afzonderlijke verantwoording, voorzien van een verklaring van een accountant, als bedoeld in artikel 393, eerste lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek, niet blijkt dat de uitkering is besteed in overeenstemming met de bepalingen van deze wet.
Voor de eerste periode van vier jaar (1998-2002) ontvangt iedere gemeente, voor zover daarvoor in aanmerking komend, deze uitkering op basis van artikel VII van de wet van
15 mei 1997, Stb. 1997, nr. 237.
3.3. Overwegingen
Verweerder is tot het thans bestreden besluit gekomen onder overneming van het advies van de bezwaarschriftencommissie. In dat advies is overwogen dat op grond van het bepaalde in artikel 165 WPO Pro bij algemene maatregel van bestuur voor een periode van telkens
4 schooljaren een landelijk beleidskader wordt vastgesteld, welk kader onder meer vermeldt de landelijke doelstellingen van het beleid inzake onderwijsachterstandenbestrijding. Op basis van artikel 166 van Pro de WPO stelt de gemeenteraad voor een periode van telkens vier schooljaren een onderwijsachterstandenplan op. Indien het totaal van de voor de onderwijsachterstanden bestemde middelen jaarlijks minder dan € 113.500,-- bedraagt, kan de gemeenteraad afzien van de vaststelling van het plan. Onder onderwijsachterstanden worden verstaan die negatieve leer- en ontwikkelingsmogelijkheden van leerlingen, die het gevolg zijn van sociale, economische en culturele omstandigheden. Bij algemene maatregel van bestuur - op basis van artikel 168 van Pro de WPO - worden de criteria vastgesteld op grond waarvan een gemeente voor telkens een periode van 4 jaar in aanmerking komt voor een specifieke uitkering ter tegemoetkoming in de kosten voor het bestrijden van onderwijsachterstanden, alsmede de criteria voor de hoogte daarvan. De uitkering wordt per jaar verstrekt. Voor de eerste periode van 4 jaar (1998-2002) ontvangt iedere gemeente
- voor zover daarvoor in aanmerking komend - deze uitkering op basis van artikel VII van de wet van 15 mei 1997, Stb. 1997, nr. 237. Op grond van artikel 169 van Pro de WPO kan de minister de uitkering geheel of gedeeltelijk terugvorderen, indien uit de verantwoording niet blijkt dat de uitkering is besteed in overeenstemming met de bepalingen uit de wet.
Eiser heeft gesteld dat hij op 23 juli 2002 een besluit heeft genomen een verplichting aan te gaan met betrekking tot het "Plan van Aanpak 0-6 jarigen" en dat hij dit per brief van 25 juli 2002 aan het Provinciaal Ontwikkelingsinstituut Zorg en Welzijn heeft meegedeeld. Hieruit zou blijken dat eiser een verplichting zou zijn aangegaan als bedoeld onder punt 4 van het Controleprotocol. Blijkens de besluitenlijst van de vergadering van eiser van 23 juli 2003 is genoemd besluit genomen in het kader van het preventief jeugdbeleid in het kader van het GOA. In het besluit wordt ingestemd met de doelstellingen van het plan van aanpak voor- en vroegschoolse educatie in de gemeente Vlagtwedde, opgesteld door Provinciaal Ontwikkelings Instituut Zorg en Welzijn. Tevens wordt ingestemd met het berichten van het Provinciaal Ontwikkelings Instituut, dat het voorgestelde werkplan uitgevoerd kan worden met enkele kleine wijzigingen.
Dit besluit behoefde nog goedkeuring van de gemeenteraad en droeg op dat moment derhalve een voorwaardelijk karakter en kan geen betrekking meer hebben gehad op enige activiteiten in het kader van GOA 1. Het GOA 1 schooljaar 2001-2002 liep immers per 31 juli 2002 af en de vakantieperiode voor de deelnemende scholen was op 25 juli 2002 reeds begonnen. Op dat late moment was het niet meer mogelijk enige activiteiten op GOA 1 gebied te ontplooien. De bezwaarschriftencommissie is dan ook van oordeel, dat áls er al door het besluit van 23 juli 2002 een overeenkomst was aangegaan, deze overeenkomst alleen betrekking kan hebben gehad op verplichtingen in het kader van activiteiten 2002 in de GOA 2 periode.
Uit de Besluitenlijst van de vergadering van eiser van 23 juli 2002 blijkt ook overduidelijk dat het om GOA activiteiten gaat, die in deze tweede periode worden ontplooid, waarbij eiser kennelijk van de veronderstelling uitging dat niet bestede GOA 1 gelden, in strijd met het bepaalde onder punt 6 van het Controleprotocol, als reserves beschouwd konden worden, die naar believen naar de GOA 2 periode meegenomen konden worden.
De bezwaarschriftencommissie is dan ook van oordeel dat het bestreden besluit, voor wat betreft de terugvordering van een bedrag van € 105.537,58, in dit opzicht terecht is genomen.
Bij brief van 5 november 2004 heeft eiser de commissie alsnog een accountantsverklaring toegezonden, waarin de accountant verklaart dat een bedrag van € 3.888,92 voor de uitvoering van de startanalyse in het kader van het project 'Opzet en ontwikkeling van een onderwijs- en jeugdmonitor' rechtmatig is besteed. Het bezwaar dient in dit opzicht gegrond te worden verklaard.
Wat het opnemen betreft van het bedrag van € 12.620, 35, zijnde een tekort uit de GOA 1 periode, als besteding in het kader van GOA 2, heeft de bezwaarschriftencommissie erop gewezen dat het wettelijk systeem uitgaat van besteding van GOA middelen in de daarbij behorende 4 jaarlijkse GOA periode. Het past niet binnen dit systeem, dat immers een definitieve verantwoording, afrekening en eventuele terugvordering kent bij afloop van iedere periode, om tekorten uit de ene GOA periode door te schuiven naar een volgende. Het bestreden besluit is in dit opzicht terecht genomen.
De bezwaarschriften commissie heeft op grond van het bovenstaande verweerder geadviseerd het bezwaarschrift van 20 juli 2004 gegrond te verklaren voor wat betreft de terugvordering van een bedrag van € 3.888,92 en het besluit te wijzigen in die zin dat de hoogte van het terug te vorderen bedrag wordt bepaald op € 105.537,58 en voor het overige het bezwaarschrift ongegrond te verklaren en het besluit in stand te laten.
Eiser bestrijdt dat verweerder terecht gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid tot terugvordering over te gaan. Anders dan verweerder is eiser van mening dat sprake is van een rechtmatige besteding in de zin van artikel 169 WPO Pro. Eiser is overvallen door het criterium dat de activiteiten plaats hadden dienen te vinden vóór 25 juli 2002.
Voorts is dit criterium in strijd met de tekst en de strekking van artikel 169 WPO Pro, met de eerdere uitlatingen van verweerder en met de controleprotocollen en daarmee onrechtmatig en willekeurig.
Eiser heeft gesteld dat verweerder weliswaar stelt dat de WPO is overtreden, maar niet aangeeft welke bepaling is overtreden.
In zijn verweerschrift heeft verweerder gesteld dat in artikel 168 WPO Pro is aangegeven dat de specifieke uitkering met ingang van 1 augustus 1998 voor de periode van vier jaren ontvangen wordt ter tegemoetkoming in de kosten voor het bestrijden van onderwijsachterstanden en dat uit artikel 168, tweede lid, WPO volgt dat de gemeente de gelden moet verstrekken aan rechtspersonen die daarvoor in aanmerking komen en dit in het onderwijsplan (periode 1 augustus 1998 tot 1 augustus 2002) moet opnemen.
De rechtbank is van oordeel dat uit de tekst van artikel 168, eerste lid, WPO blijkt dat van 'overheveling' van gelden naar een volgende periode geen sprake kan zijn. Zo wordt in dit artikellid gesproken over "telkens een periode van 4 jaar", over "een specifieke uitkering" en "De uitkering wordt per jaar verstrekt". Deze drie aspecten in combinatie gelezen met elkaar leidt de rechtbank tot het oordeel dat sprake is van toekenning van gelden voor een bepaald vier jaar durend project. De zienswijze van eiser dat de wetgever niet heeft beoogd dat de uitkering vóór een bepaald moment besteed dient te worden deelt de rechtbank niet. Die stelling van eiser volgend zou het in artikel 168, eerste lid, WPO bepaalde "telkens een periode van vier jaar" immers zinledig maken.
Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat, indien de middelen niet binnen de GOA 1-periode zijn uitgegeven, ze naar het oordeel van de rechtbank op grond van artikel 169 WPO Pro in beginsel kunnen worden teruggevorderd.
Voor wat betreft de stelling van eiser dat hij op 23 juli 2002 een besluit heeft genomen een verplichting aan te gaan met betrekking tot het "Plan van Aanpak 0-6 jarigen" stelt de rechtbank vast, nog daargelaten de omstandigheid dat dat besluit nog de goedkeuring van de gemeenteraad behoefde, dat dat besluit geen betrekking kan hebben op activiteiten in het kader van GOA-1 aangezien het laatste GOA-1 schooljaar (2001-2002) per 31 juli 2002 afliep.
Het bestreden besluit kan naar het oordeel van de rechtbank de rechtmatigheidstoets doorstaan. Het beroep dient derhalve ongegrond te worden verklaard.
4. BESLISSING
De rechtbank Groningen,
RECHT DOENDE,
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gegeven door mr. M.P. den Hollander (voorzitter), mr. H.J. Bastin en mr. E. Gottschal en in het openbaar door de voorzitter uitgesproken op 27 augustus 2007, in tegenwoordigheid van M.J. 't Hart als griffier.
De griffier, De voorzitter,
De rechtbank wijst er op dat belanghebbenden binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak daartegen hoger beroep kunnen instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019,2500 EA in Den Haag.
Afschrift verzonden op:
typ: HtH