Uitspraak
RECHTBANK GRONINGEN
SECTOR BESTUURSRECHT
Reg.nos:
AWB 03/1004 BESLU VEN
AWB 03/1005 BESLU VEN
U I T S P R A A K
van de voorzieningenrechter van de rechtbank Groningen, als bedoeld in artikel 8:86, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), tevens uitspraak op het verzoek om toepassing van artikel 8:81, eerste lid, Awb in het geschil tussen
1. Café A vof en haar vennoten
2. B en C
3. Pathé Theatres B.V. en haar directeur
4. D
5. Prominent Uitzendburo B.V. en haar directeur
6. E
7. F Assurantiën B.V. en haar directeur
8. F en
9. G, handelend onder de naam […] Makelaars, alle(n) te H, verzoekers,
gemachtigde: mr. K. van Bladeren
ten aanzien van het besluit van 27 augustus 2003, kenmerk: BD 03.57321, van
de burgemeester van Groningen, verweerder,
gemachtigden: mr. T. Knoop en A. Castelein.
1. PROCESVERLOOP
Verweerder heeft bij vorenbedoeld besluit, beslissend op de bezwaren van verzoekers tegen zijn besluit van 1 oktober 2002, waarbij de door I geëxploiteerde coffeeshop aan […] te Groningen is geplaatst, ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit (hierna te noemen: het bestreden besluit) hebben verzoekers bij brief van 7 oktober 2003 beroep ingesteld bij de rechtbank. Dit beroep is geregistreerd onder nummer AWB 03/1004 BESLU VEN.
Bij verzoekschrift van gelijke datum hebben verzoekers de voorzieningenrechter gevraagd met betrekking tot het bestreden besluit een voorlopige voorziening te treffen. Dit verzoek is geregistreerd onder nummer AWB 03/1005 BESLU VEN.
Verweerder heeft op 14 oktober 2003 de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingediend.
Op de voet van artikel 8:26, eerste lid, Awb is I in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen.
Afschriften van de gedingstukken zijn, voor zover niet door hen ingediend, aan partijen verzonden.
Het verzoek is behandeld ter zitting van de voorzieningenrechter van 14 november 2003. Verzoekers hebben zich ter zitting laten vertegenwoordign door hun gemachtigde. Voorts is ter zitting in persoon verschenen verzoeker G.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden, vorengenoemd.
I is ter zitting in persoon verschenen.
2. RECHTSOVERWEGINGEN
2.1. Feiten
Bij brief van 12 augustus 2002 heeft I verweerder verzocht om toestemming voor het exploiteren van een coffeeshop in het pand […] te H.
Verweerder heeft I daarop bij brief van 1 oktober 2002 medegedeeld de gevraagde toestemming te verlenen, hetgeen formeel betekent dat het bedrijf op de zogenoemde gedooglijst van horecabedrijven die softdrugs mogen verkopen wordt geplaatst. Tegen dit besluit hebben onder meer verzoekers bij verweerder tijdig bezwaar gemaakt. De ambtelijke commissie voor de bezwaar- en beroepschriften (hierna te noemen: de bezwaarschriftencommissie) heeft op 6 februari 2003 een hoorzitting gehouden. De bezwaarschriftencommissie heeft na deze hoorzitting verweerder bij brief van 4 maart 2003 een aantal nadere vragen gesteld.
Verweerder heeft hierop gereageerd bij brief van 13 maart 2003. Op 6 juni 2003 heeft de bezwaarschriftencommissie verweerder geadviseerd de ingediende bezwaren gegrond te verklaren. Verweerder heeft dit advies niet overgenomen en heeft bij het thans bestreden besluit de bezwaren van verzoekers ongegrond verklaard.
2.2. Standpunten van partijen
Verzoekers stellen overlast te ondervinden ten gevolge van het gedogen van de coffeeshop in kwestie. Zij zijn van mening dat verweerder te elfder ure beleid heeft vastgesteld waartoe hij niet bevoegd was. Zij achten de verleende toestemming in strijd met de beleidsregels aangezien -onder meer- de inrichting is gelegen in de directe nabijheid van een bioscoop.
Ter zitting van 14 november 2003 hebben verzoekers voorts aangevoerd dat in de bioscoop eerstejaars studenten les wordt gegeven.
Verweerder is van mening dat geen sprake is van een spoedeisend belang omdat er geen, of nauwelijks, meldingen of klachten zijn binnengekomen die direct verband houden met de vestiging van de coffeeshop. Verweerder is van mening dat vestiging van de coffeeshop in de nabijheid van een bioscoop niet in strijd is met het beleid omdat een bioscoop niet specifiek is bedoeld voor jongeren. Verweerder is wel het (enige) bevoegde bestuursorgaan ter zake van beleidsregels met betrekking tot het coffeeshopbeleid.
2.3. Spoedeisend belang van verzoekers en hun ontvankelijkheid
Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, Awb kan, voor zover hier van belang, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is in de hoofdzaak op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Op grond van artikel 8:86, eerste lid, Awb kan de voorzieningenrechter indien hij van oordeel is dat na de zitting bedoeld in artikel 8:83, eerste lid, Awb, nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, onmiddellijk uit-spraak doen in de hoofdzaak.
Partijen zijn op de voet van artikel 8:86, tweede lid, Awb bij de uitnodiging voor de zitting op deze bevoegdheid gewezen.
Verweerder is van mening dat verzoekers geen spoedeisend belang als bedoeld in artikel 8:81 Awb Pro hebben, omdat er geen meldingen of klachten zijn binnengekomen die direct verband houden met de vestiging van de onderhavige coffeeshop.
De voorzieningenrechter deelt deze visie niet; het niet ingediend hebben van klachten leidt niet per definitie tot de conclusie dat er geen klachten zijn. De grieven die verzoekers hebben vloeien juist voort uit de overlast die zij stellen te ondervinden, waarbij zij hebben aangegeven uit angst voor repercussies weinig klachten te hebben ingediend. Ook hebben verzoekers ervaren dat, indien wel klachten worden ingediend, daar pas weken later op wordt gereageerd, hetgeen de lust om klachten in te dienen doet afnemen. Voorts is onbekend hoe de gestelde overlast zich verder ontwikkelt.
De voorzieningenrechter komt op grond van het vorenstaande, in combinatie met het ter zitting met betrekking tot de overlast door verzoekers aangevoerde, tot het oordeel dat verzoekers een spoedeisend belang als bedoeld in artikel 8:81 Awb Pro niet kan worden ontzegd.
Van beletselen die de ontvankelijkheid van verzoekers in de weg staan is de voorzieningenrechter niet gebleken.
2.4 Omvang van het verzoek
In hun thans voorliggend verzoek om voorlopige voorziening vragen verzoekers: "een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende dat de coffeeshop van mevrouw I aan het […] te H met onmiddellijke ingang door de Burgemeester gesloten wordt totdat door de Rechtbank zal zijn beslist op het door verzoekers op 6 oktober 2003 bij de Rechtbank ingediende beroepschrift, danwel een zodanige voorlopige voorziening te treffen als de Voorzieningenrechter van de Sector Bestuursrecht goed acht en daarbij de Gemeente Groningen te veroordelen in de kosten van dit geding."
Het door verzoekers primair verzochte gaat naar het oordeel van de voorzieningen-rechter het kader van de thans aanhangige procedure te buiten.
Het besluit waartegen de grieven van verzoekers zich thans richten betreft het plaatsen van de betreffende coffeeshop op de gedooglijst. Ingeval geoordeeld zou worden dat dat besluit de rechtmatigheidstoets niet kan doorstaan zou dat tot gevolg kunnen hebben dat dat besluit wordt vernietigd en dat plaatsing op de gedooglijst moge-lijkerwijs ongedaan wordt gemaakt. Dat houdt echter geen besluit in ter zake het al dan niet sluiten van de coffeeshop c.q. het toepassen van bestuursdwang. Dienaangaand zal alsdan aparte besluitvorming plaats kunnen vinden waarna belanghebbenden desgewenst rechtsmiddelen zullen kunnen aanwenden.
Ter zitting heeft de gemachtigde van verzoekers verklaard dat met het indienen van het verzoek om voorlopige voorziening is beoogd een uitspraak te krijgen op de vraag of de coffeeshop in kwestie terecht op de zogenoemde gedooglijst is geplaatst.
De voorzieningenrechter stelt de omvang van het geschil in dier voege vast en zal het verzoek om voorlopige voorziening in dier voege beoordelen.
2.5 Beoordeling van het verzoek
Het is bestendige jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna te noemen: ABRS) dat plaatsing op een zogenoemde 'gedooglijst' dient te worden geduid als een besluit als bedoeld in artikel 1:3 Awb Pro. Het plaatsen op de gedooglijst betekent immers dat geen bestuursdwang zal worden toegepast en houdt derhalve een op rechtsgevolg gericht besluit in.
Verweerder is tot zijn thans bestreden besluit gekomen op grond van de overweging dat het plaatsen van de coffeeshop in kwestie op de gedooglijst in overeenstemming is met het door hem op 19 augustus 2003 vastgestelde beleid. Verzoekers zijn primair van mening dat verweer-der niet bevoegd was tot het vaststellen van beleid.
Op grond van het bepaalde in artikel 4:81, eerste lid, Awb kan een bestuursorgaan beleids-regels vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoorde-lijkheid uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid.
Artikel 13b, eerste lid, Opiumwet bepaalt dat de burgemeester bevoegd is tot toepassing van bestuursdwang indien in voor het publiek toegankelijke lokalen en daarbij beho-rende erven een middel als bedoeld in lijst I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is.
Op grond van artikel 5:21 Awb Pro wordt onder bestuursdwang verstaan: het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten.
Het staat naar het oordeel van de voorzieningenrechter vast, en houdt partijen ook niet verdeeld, dat verweerder in beginsel bevoegd is ter zake van de inrichting in kwestie bestuursdwang toe te passen in verband met het bepaalde in artikel 13b, eerste lid, Opiumwet, juncto artikel 5:21 Awb Pro.
Dit zo zijnde is verweerder, gelet op het bepaalde in artikel 4:81, eerste lid, Awb het bevoegde orgaan om met betrekking tot het al dan niet gedogen van coffeeshops beleidsregels vast te stellen.
Dat andere organen (het college van burgemeester en wethouders en de gemeenteraad) mogelijkerwijs uit hoofde van andere wettelijke bepalingen met betrekking tot coffee-shops ook beleid kunnen vaststellen doet aan het vorenstaande niet af en staat thans niet ter beoordeling.
Naar uit bestendige jurisprudentie van de ABRS volgt voorts dat het bestuursorgaan alleen in bijzondere gevallen dient af te zien van het handhavend optreden tegen een illegale situatie. Zo'n bijzonder geval kan -mede gelet op het bepaalde in artikel 4:84 Awb Pro- in een kwestie als de onderhavige zijn gelegen in achterliggend beleid.
Verweerder is van mening dat het gedogen van de inrichting in kwestie in overeen-stemming is met zijn (op 19 augustus 2003 vastgestelde) beleid en dat hij daarom, in afwijking van het advies van de bezwaarschriftencommissie, de bezwaren ongegrond heeft kunnen verklaren. Het volgen van het advies van de bezwaarschriftencommissie zou betekenen dat hij een besluit zou nemen dat in strijd is met zijn beleid.
Voor beantwoording van de vraag of het thans voorliggend verzoek om voorlopige voorziening voor inwilliging in aanmerking komt acht de voorzieningenrechter van doorslaggevend belang het antwoord op de vraag of het bestreden besluit naar het zich thans laat aanzien de rechtmatigheidstoets kan doorstaan.
In dat kader speelt de totstandkoming van het bestreden besluit een belangrijke rol.
Verweerder heeft zijn primaire besluit van 1 oktober 2002, blijkens het daarin gestelde, gebaseerd op de "Wijziging beleidsregels coffeeshopbeleid gemeente Groningen; raadsbesluit van 19 juli 2000".
Deze basis/motivering is voor verzoekers en de bezwaarschriftencommissie dan ook richtinggevend geweest voor hun wijze van handelen en beoordeling.
Zo heeft de bezwaarschriftencommissie, naar aanleiding van bij haar gerezen vragen tijdens de op 6 februari 2003 plaatsgevonden hoorzitting, verweerder bij brief van 4 maart 2003 medegedeeld: "De lokatie aan het […] lijkt op een aantal punten strijdig met het coffeeshopbeleid dat in juli 2000 is vastgesteld door de gemeenteraad".
Verweerder heeft de commissie daarop bij brief van 13 maart 2003 gemotiveerd medegedeeld dat van strijdigheid met vorengenoemd beleid naar zijn mening geen sprake is.
Dat verweerder bij de te nemen beslissing op bezwaar van zins was bij zijn beoordeling uit te gaan van een nog niet door hem vastgesteld en gepubliceerd beleid blijkt niet uit zijn brief van 13 maart 2003. Dit was ook overigens niet mogelijk aangezien verweerder eerst op 19 augustus 2003 zijn beleid heeft vastgesteld.
De bezwaarschriftencommissie heeft verweerder op 6 juni 2003 geadviseerd de ingediende bezwaren gegrond te verklaren omdat naar haar mening sprake is van strijdigheid met het geldende beleid.
Verweerder heeft dit advies niet overgenomen, doch heeft, onder vaststelling dat het plaatsen van de onderhavige coffeeshop in overeenstemming is met de door hem (na het ontvangen van het advies van de bezwaarschriftencommissie) op 19 augustus 2003 vastgestelde beleidsnota "Precisering vestigingscriteria coffeeshopbeleid gemeente Groningen" de bezwaren van verzoekers ongegrond verklaard.
Hoewel verweerder, naar reeds eerder in deze uitspraak is overwogen, bevoegd is beleidsregels vast te stellen ter zake van het al dan niet toepassen van bestuursdwang ten aanzien van coffeeshops stelt de voorzieningenrechter vast dat verweerder, tot en met de beantwoording van de door de bezwaarschriftcommissie bij brief van 13 maart 2003 gestelde vragen, het plaatsen op de gedooglijst niet heeft gebaseerd op zijn eigen, op 19 augustus 2003 vastgestelde beleid, doch op het door de gemeenteraad op 19 juli 2000 vastgestelde beleid.
Eerst na ontvangst van het door de bezwaarschriftencommissie op 6 juni 2003 uitge-brachte advies om de bezwaren van verzoekers gegrond te verklaren is verweerder van deze benadering afgeweken, door het plaatsen op de gedooglijst thans te baseren op het door hem op 19 augustus 2003 vastgestelde beleid.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder, door de beslissing op bezwaar te nemen zonder dit belangrijke novum terug te koppelen naar verzoekers en de bezwaarschriftencommissie -en derhalve de beslissing op bezwaar heeft genomen zonder dat verzoekers en de bezwaarschriftencommissie daarop konden reageren- heeft gehandeld in strijd met de artikelen 3:2, 3:4, 7:9 Awb, en het beginsel van fair play. Aan toetsing van het bestreden besluit aan dit beginsel kan met toepassing van artikel 8:69, tweede lid, Awb worden toegekomen, nu verzoekers zich onder meer op het standpunt hebben gesteld dat door deze handelwijze de betrouwbaarheid van de overheid wordt ondermijnd.
Op grond van het vorenoverwogene is de voorzieningenrechter van oordeel dat het bestreden besluit de rechtmatigheidstoets niet kan doorstaan. Het beroep dient derhalve gegrond te worden verklaard en het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
Omdat nader onderzoek niet verder zal bijdragen aan de beoordeling van de zaak zal de voorzieningenrechter op de voet van artikel 8:86, eerste lid, Awb onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak.
Gelet op de aan het bestreden besluit klevende gebreken acht de voorzieningenrechter voorts termen aanwezig het besluit van verweerder van 1 oktober 2002 te schorsen tot en met zes weken na de datum van de bekendmaking van de door verweerder andermaal te nemen beslissing op bezwaar.
De voorzieningenrechter overweegt voorts het volgende.
Het beleid van 19 augustus 2003 (hierna te noemen: de precisering) waarop verweerder het bestreden besluit heeft gebaseerd bevat onder meer de volgende tekst:
"2. De locatie mag niet gelegen zijn in de directe nabijheid van een (lagere of middelbare) school of een jongerencentrum
Toelichting:
Onder de directe nabijheid moet worden verstaan een loopafstand van 100 meter. Geschrapt is de zinsnede 'een andere locatie waar grotere aantallen jongeren komen (bijv. een bibliotheek). ' Het criterium was hiermee te stringent geformuleerd omdat er talloze locaties zijn waar ook veel jongeren komen. De term 'jongerencentrum' moet dan ook zo worden uitgelegd dat het moet gaan om een locatie die specifiek bedoeld is voor jongeren, en waar dus met name jongeren komen.
Overigens moet worden opgemerkt dat het verbod tot verkoop van softdrugs aan jongeren beneden de 18 jaar reeds vanaf 1997 is aangevuld met het verbod tot toelating van jongeren beneden de 18 jaar in coffeeshops."
De vraag of vorenverwoorde precisering de redelijkheidstoets kan doorstaan beant-woordt de voorzieningenrechter ontkennend. Overwogen wordt daartoe dat de tekst van de precisering ertoe leidt dat ingeval sprake is van een in de directe nabijheid gelegen jongerencentrum dat slechts enkele bezoekers per week trekt, het gedogen van een coffeeshop (daardoor) niet aan de orde kan zijn, terwijl de aanwezigheid van een bioscoop die per jaar 150.000-180.000 jongeren onder de achttien jaar trekt en daar-naast ook grote aantallen jongeren van boven de 18 jaar, vestiging van een coffeeshop niet in de weg staat, simpelweg omdat een bioscoop 'niet specifiek op jongeren is gericht'. De voorzieningenrechter acht dit niet redelijk omdat dit in strijd is met het door verweerder gehanteerde, ook nog ter zitting bevestigde, uitgangspunt zo veel mogelijk te voorkomen dat jongeren worden geconfronteerd met coffeeshops. Het beleid dient dan ook innerlijk tegenstrijdig te worden geacht.
Ingeval de precisering de toets der kritiek wel zou kunnen doorstaan zou bovendien geconcludeerd moeten worden dat het bestreden besluit in strijd met de precisering is genomen. Overwogen wordt daartoe dat -naar in het verslag van de op 6 februari 2003 gehouden hoorzitting van de bezwaarschriftencommissie wordt gesteld en door partijen niet is weersproken- door de directeur van de betreffende bioscoop is gesteld dat in de bioscoop ochtendvoorstellingen worden gegeven die bestemd zijn voor scholieren van lagere en middelbare scholen. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de bioscoop op die momenten aangemerkt dient te worden als een locatie, specifiek bedoeld voor jongeren, als genoemd in de toelichting bij punt 2 van de precisering en mitsdien het gedogen van een coffeeshop in de directe nabijheid uitsluit.
Verzoekers hebben -eerst ter zitting op 14 november 2003- aangevoerd dat in maart 2003 tussen de bioscoop Pathé en de Rijksuniversiteit Groningen de afspraak is gemaakt dat bepaalde colleges van de faculteit Bedrijfskunde, voor eerstejaars studenten, in de bioscoop zullen worden gegeven. Sinds september 2003 worden deze colleges tussen 09.00 en 13.00 uur op vijf ochtenden in de week in maximaal drie zalen verzorgd. Het gaat om 500-1.000 eerstejaars studenten.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat verzoekers deze grief in een zodanig laat stadium van de procedure hebben ingebracht dat het uit oogpunt van een goede procesorde ongewenst is op deze grief in te gaan. Verweerder zal dat, andermaal beslissend op het bezwaar van verzoekers, echter wel moeten doen.
Verzoekers hebben voorts aangevoerd dat de coffeeshop niet op de gedooglijst mag worden geplaatst omdat hij is gelegen in een buurt waar de woonfunctie centraal staat, sprake is van concentratie van horecabedrijven en de coffeeshop is gelegen in de directe nabijheid van winkels of bedrijven met een dusdanige andere bezoekersgroep, dat de ontmoeting van de betrokken bezoekersgroepen openbare orde problemen tot gevolgt dreigt te hebben.
De voorzieningenrechter constateert dat verweerder op deze -ook in bezwaar aangevoerde- punten in zijn bestreden besluit niet is ingegaan. De voorzieningen-rechter acht dit in strijd met artikel 3:46 Awb Pro, welk artikel bepaalt dat een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering. Ook op dit punt kan het bestreden besluit de rechtmatigheidstoets derhalve niet doorstaan.
2.6. griffierecht en proceskosten
De voorzieningenrechter ziet, nu het door verzoekers ingediende verzoek om voor-lopige voorziening wordt ingewilligd en het beroep gegrond wordt verklaard, aanleiding op grond van artikel 8:82, vierde lid, Awb te bepalen dat het door verzoekers betaalde griffierecht van (in totaal) EUR 232,-- door de gemeente Groningen aan verzoekers wordt vergoed.
Voorts acht de voorzieningenrechter termen aanwezig verweerder op de voet van artikel 8:84, vierde lid, in samenhang met artikel 8:75, eerste lid, Awb te veroordelen in de kosten die verzoekers in verband met de behandeling van het verzoek om voor-lopige voorziening en het beroep redelijkerwijs hebben moeten maken en wijst de gemeente Groningen aan als de rechtspersoon die deze kosten moet betalen. Met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht bepaalt de voorzieningen-rechter deze kosten op EUR 966,?-, zoals nader aangegeven in een bij de uitspraak gevoegde bijlage.
3. BESLISSING
De voorzieningenrechter van de rechtbank Groningen,
RECHT DOENDE,
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van verweerder;
- schorst het besluit van verweerder van 1 oktober 2002 tot en met zes weken na de datum van de bekendmaking van de andermaal door verweerder te nemen beslissing op het in deze uitspraak door verzoekers tegen dat besluit ingediende bezwaar.
- bepaalt dat de gemeente Groningen verzoekers het betaalde griffierecht van (in totaal) EUR 232,-- vergoedt.
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekers, die zijn vastgesteld op EUR 966,--, en bepaalt dat de gemeente Groningen verzoekers deze kosten dient te betalen.
Aldus gegeven door mr. H.C.P. Venema, voorzieningenrechter, en in het openbaar door hem uitgesproken op 17 november 2003, in tegenwoordigheid van M.J. 't Hart als griffier.
De griffier, De voorzieningenrechter,
De voorzieningenrechter wijst er op dat belanghebbenden binnen 6 weken na de dag van verzending van deze uitspraak, met uitzondering van de beslissing op het verzoek om voorlopige voorziening, daartegen hoger beroep kunnen instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA in Den Haag.
Tegen de beslissing op het verzoek om voorlopige voorziening staat geen rechtsmiddel open.
Afschrift verzonden op:
typ: HtH20nov03.