Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE GRONINGEN
SECTOR BESTUURSRECHT
ENKELVOUDIGE KAMER
Reg.nr.: AWB 99/1073 NABW V13
U I T S P R A A K
inzake het geschil tussen
A, wonende te B, eiseres, gemachtigde: mw.mr A.A. Kootstra, advocaat en procureur te Groningen,
en
burgemeester en wethouders van Groningen, verweerders.
1. PROCESVERLOOP
Verweerders hebben bij besluit van 30 september 1999 het bezwaarschrift van eiseres tegen hun besluit van 12 mei 1999, waarbij het recht op uitkering van eiseres op grond van de Algemene bijstandswet (Abw) over de periode van 1 september 1996 tot en met 31 augustus 1998 is herzien en als gevolg daarvan een bedrag van f 26.947,62 van eiseres is teruggevorderd, ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen dit besluit bij beroepschrift van 4 november 1999 (met bijlagen) op nader in het beroepschrift aangegeven gronden beroep ingesteld.
Verweerders hebben op 2 december 1999 de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de rechtbank toegezonden, alsmede een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 27 december 1999 heeft eiseres van repliek gediend.
Het geschil is behandeld ter zitting van de enkelvoudige kamer van de rechtbank van 16 juni 1999.
Eiseres is in persoon verschenen, bijgestaan door mr. L.J. van der Veen.
Verweerders hebben zich niet doen vertegenwoordigen.
2. RECHTSOVERWEGINGEN
De feiten.
Eiseres ontving (laatstelijk) met ingang van 1 januari 1996 een uitkering op grond van de Abw naar de norm van een alleenstaande. Op 17 december 1998 hebben verweerders een anonieme brief ontvangen, waarin wordt gesteld, dat eiseres werkzaamheden heeft verricht in café X te B in een periode waarin zij tevens uitkering ontving. Verweerders hebben hierin aanleiding gezien voor een onderzoek naar de rechtmatigheid van de aan eiseres verstrekte uitkering.
Blijkens het Rapport Sociale Recherche van 25 januari 1999 heeft eiseres in de periode september 1996 tot september 1998 gedurende twee avonden per week werkzaamheden verricht in Café X te B. Zowel eiseres als de eigenaresse van bedoeld café hebben dit verklaard. Verder hebben beiden verklaard, dat eiseres voor haar werkzaamheden niet betaald heeft gekregen.
Het rapport eindigt met de conclusie, dat eiseres heeft verzuimd alle inlichtingen te verstrekken welke noodzakelijk zijn voor het vaststellen van het recht op uitkering.
Bij besluit van 12 mei 1999 hebben verweerders de aan eiseres toegekende uitkering ingevolge de Abw over de periode 1 september 1996 tot en met 31 augustus 1998 herzien en een bedrag van ¦ 26.947,62 van haar teruggevorderd.
Tegen dit besluit heeft eiseres op 19 mei 1999 een bezwaarschrift ingediend bij verweerders, waarna eiseres op 30 augustus 1999 is gehoord.
Bij het bestreden besluit hebben verweerders, overeenkomstig het advies van de Commissie voor de bezwaarschriften Wet Boeten, maatregelen en terug- en invordering Sociale Zekerheid, het bezwaarschrift ongegrond verklaard.
Het van toepassing zijnde recht.
Op 1 juli 1997 is, voor zover het de Abw betreft, de Wet boeten, maatregelen en terug- en invordering sociale zekerheid (Wet van 25 april 1996, Stb. 1996, nr. 248), houdende onder meer wijziging van de Abw, in werking getreden (hierna te noemen: de Wet Boeten).
Op grond van het eerste lid van artikel XVI van de Wet Boeten wordt in de bevoegdheid van het Landelijk instituut sociale verzekeringen, de Sociale Verzekeringsbank en de gemeenten tot weigering van uitkering wegens gedragingen die hebben plaatsgevonden voor de datum van inwerkingtreding van deze wet, alsmede in de bevoegdheid tot terugvordering en verrekening van hetgeen voor die datum onverschuldigd is betaald, geen wijziging gebracht.
Nu het onderhavige geschil zich uitstrekt over de periode van 1 september 1996 tot en met 31 augustus 1998 dient het recht op uitkering beoordeeld te worden aan de hand van respectievelijk de Abw zoals deze voor 1 juli 1997 luidde en de Abw zoals deze vanaf 1 juli 1997 luidt.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, Abw, heeft iedere Nederlander, die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien, recht op bijstand van overheidswege.
Op grond van artikel 65, eerste lid, Abw, zoals deze bepaling tot 1 juli 1997 luidde, doet de belanghebbende aan burgemeester en wethouders op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van al hetgeen van belang is voor de verlening van bijstand of de voorzetting daarvan, zo mogelijk onder overlegging van bewijsstukken.
Ingevolge laatstgenoemd artikellid, zoals dit met ingang van 1 juli 1997 is komen te luiden, doet de belanghebbende aan burgemeester en wethouders op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op bijstand, het geldend maken van het recht op bijstand, de hoogte of de duur van de bijstand, of op het bedrag van de bijstand dat aan hem wordt betaald.
Het derde lid bepaalt dat de belanghebbende verplicht is aan burgemeester en wethouders desgevraagd de medewerking te verlenen die redelijkerwijs nodig is voor de uitvoering van deze wet.
Ingevolge artikel 69, derde lid, Abw, zoals dit artikel sinds 1 juli 1997 luidt, herzien burgemeester en wethouders, onverminderd het elders in deze wet bepaalde ter zake van herziening of intrekking van een besluit tot toekenning van bijstand en terzake van weigering van bijstand, een dergelijk besluit of trekken zij dat in:
a. indien een gedraging als bedoeld in artikel 14, eerste lid, of het niet of niet behoorlijk nakomen van een verplichting als bedoeld in artikel 65, eerste lid, heeft geleid tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag verlenen van bijstand;
b. indien anderszins de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend.
In artikel 78, eerste lid, Abw, is bepaald dat kosten van bijstand door de gemeente worden teruggevorderd in de gevallen en naar de regels aangegeven in deze paragraaf.
Op grond van artikel 78, derde lid Abw, zoals deze bepaling luidde ten tijde hier in geding, kan geheel of gedeeltelijk van terugvordering worden afgezien indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn.
Ingevolge artikel 81, eerste lid, Abw, zoals dat tot 1 juli 1997 luidde wordt de bijstand van de belanghebbende teruggevorderd indien de verplichting bedoeld in artikel 65 niet Pro of niet behoorlijk door hem is nagekomen.
Krachtens artikel 81, eerste lid, Abw, zoals dat vanaf 1 juli 1997 is komen te luiden, wordt bijstand die als gevolg van een besluit als bedoeld in artikel 14 of Pro 69, derde of vierde lid, ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend, van de belanghebbende teruggevorderd.
Beoordeling van het geschil.
Blijkens een proces-verbaal van de Sociale recherche van 15 december 1998 heeft eiseres verklaard, dat zij gedurende ongeveer twee jaar wekelijks op de woensdag- en de zaterdagavond van 19.00 uur tot circa 02.00 uur achter de bar heeft gestaan in café X te B. Zij heeft deze werkzaamheden vanwege haar gezondheid beëindigd in september 1998. Zij is bevriend met de eigenaresse van voornoemd café, mw. Y, en heeft deze werkzaamheden verricht bij wijze van vriendendienst. Zij heeft daarvoor nimmer geld ontvangen.
Blijkens haar ten overstaan van de Sociale recherche afgelegde verklaring van 25 januari 1999 heeft mw. Y, voornoemd, de verklaring van eiseres onderschreven.
Voormelde verklaringen hebben ten grondslag gelegen aan het besluit van verweerders tot herziening en terugvordering van de uitkering van eiseres.
Met verweerders is de rechtbank van oordeel dat de activiteiten die eiseres heeft verricht, beschouwd kunnen worden als werkzaamheden van productieve aard waarvoor zij loon had kunnen bedingen en die zij had dienen te melden aan verweerders.
Gelet op het vorenstaande hebben verweerders naar het oordeel van de rechtbank in voldoende mate aangetoond dat eiseres niet heeft voldaan aan de op haar rustende, in artikel 65, eerste lid, Awb neergelegde inlichtingenverplichting.
De - ter terechtzitting van de rechtbank geponeerde - stelling van eiseres dat verweerders van september 1996 tot en met december 1996 hebben geaccepteerd dat zij inlichtingenformulieren inleverde waarop zij aangaf dat zij werkte en inkomsten had, doet hieraan niet af. Deze stelling berust op een onjuiste lezing van de betrokken inlichtingenformulieren. Daarop is integendeel aangegeven dat zij niet werkte en geen inkomsten had. Deze stelling ontbeert dan ook een juiste feitelijke grondslag, en kan reeds daarom niet slagen.
Gezien het hiervoor overwogene zijn verweerders terecht tot herziening van het recht op bijstand overgegaan.
Niettemin kan de wijze waarop verweerders de uitkering hebben herzien de toets der kritiek niet doorstaan.
De rechtbank is uit de door verweerders ingediende gedingstukken gebleken, dat verweerders zijn uitgegaan van de volgende rekensom: het minimumloon per uur x 14 (uren per week) x 52 (weken per jaar) x 2 (jaren).
De rechtbank is van oordeel dat bij een schatting van de genoten inkomsten zoveel mogelijk aansluiting moet worden gezocht bij de werkelijke situatie. In dat verband is het niet reëel er vanuit te gaan dat iemand gedurende 52 weken per jaar werkt (zelfs niet in een horeca-gelegenheid). Verweerders hadden in ieder geval rekening dienen te houden met een vakantieperiode. De gebruikelijke vakantieperiode kan voor de Abw op 4 weken worden gesteld. Dat verweerders, zoals eiseres heeft gesteld, rekening hadden te houden met de arbeidsongeschiktheid van eiseres bij het bepalen van de hoogte van de inkomsten die eiseres zou kunnen verdienen, kan de rechtbank niet onderschrijven. Daarbij kan nog worden opgemerkt dat eiseres haar voormelde stelling niet heeft onderbouwd.
Uit het hiervoor overwogene vloeit voort dat verweerders de uitkering van eiseres niet op de juiste wijze hebben herzien.
Daaruit volgt tevens dat ook de hoogte van het terug te vorderen bedrag niet op de juiste wijze is vastgesteld.
Eiseres heeft zich ter zitting onder verwijzing naar bestendige jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) voorts ter zake van de terugvordering nog op het standpunt gesteld dat verweerders in dit geval niet meer bevoegd waren om over de periode die is gelegen na 16 mei 1998, zijnde zes maanden na de ontvangst van de anonieme brief van 16 december 1997 terug te vorderen. Daartoe heeft zij betoogd dat deze brief, anders dan in het geval ter zake waarvan de CRvB op 30 december 1998 (nr. 97/11207 ZW) uitspraak heeft gedaan, een dusdanig concrete fraudemelding bevat, dat verweerders volgens de zogenoemde zesmaandenjurisprudentie van de CRvB niet een jaar hadden mogen wachten met het instellen van een onderzoek zonder in strijd te komen met het zorgvuldigheidsbeginsel.
De rechtbank ziet zich gesteld voor beantwoording van de vraag of een onvoldoende alerte reactie van een bestuursorgaan op signalen als bedoeld in voornoemde jurisprudentie bij de toepassing van de terugvorderingsbepalingen van de Abw aanleiding kan of moet zijn de terugvorderingsperiode te beperken dan wel de terugvordering anderszins te matigen, en zo ja, of in dit geval sprake is van zodanig signaal.
De rechtbank stelt in dit verband voorop dat de hiervoor bedoelde jurisprudentie van de CRvB ter zake de termijn waarbinnen een bestuursorgaan belangrijke signalen dat onverschuldigd uitkering is betaald (zesmaandenjurisprudentie) dient te hebben verwerkt, is ontwikkeld bij de toepassing van de terugvorderingsbepalingen in de sociale verzekeringswetten zoals deze luidden totdat de Wet boeten in werking trad, welke bepalingen discretionair van aard waren.
Het stellen van bedoelde termijn hangt samen met de aan het bestuursorgaan te stellen eis dat de naleving van de mededelingsverplichting effectief wordt gecontroleerd. Dit houdt ook in dat adequaat moet worden gereageerd op aanwijzingen dat geen of minder recht bestaat op uitkering met het doel om het doen van onverschuldigde betalingen te beperken. Bij nalatigheid in dit opzicht zullen bij de terugvordering bepaalde grenzen niet kunnen worden overschreden zonder in strijd te komen met het zorgvuldigheidsbeginsel, tenzij sprake is van het opzettelijk achterhouden van gegevens, met het kennelijk oogmerk om de uitkering niet in gevaar te brengen. Het zorgvuldigheidsbeginsel wordt volgens de CRvB niet geschonden geacht bij een beperking van de terugvorderingsperiode tot zes maanden na ontvangst van het signaal.
De terugvorderingsbepalingen van de Abw, waaronder het in dit geding toepasselijke artikel 81, eerste lid, dragen evenwel een dwingend karakter. Zij verplichten het bestuursorgaan tot terugvordering van hetgeen ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is betaald, behoudens de aanwezigheid van dringende redenen om van terugvordering af te zien.
Gelet op dit dwingend karakter van de toepasselijke terugvorderingsbepalingen kan naar het oordeel van de rechtbank de zesmaandenjurisprudentie niet zonder meer toepassing vinden.
Aanvaarding van een ander standpunt zou er immers toe leiden dat schending van een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur - in dit geval het zorgvuldigheidsbeginsel - het bestuursorgaan noopt tot het handelen in strijd met een - dwingend - wettelijk voorschrift.
Dit kan volgens bestendige jurisprudentie van de CRvB alleen worden aanvaard indien zich bijzondere omstandigheden voordoen waarin strikte toepassing van een dwingende wetsbepaling in die mate in strijd zou komen met ongeschreven recht, dat zij op grond daarvan geen rechtsplicht meer kan zijn ("contra-legem"-criterium).
Evenmin kan de zesmaandenjurisprudentie als zodanig langs de weg van toepassing van de in artikel 78, derde lid, Abw neergelegde hardheidsclausule een ingang vinden. Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van deze wetsbepaling kunnen dringende redenen alleen worden aangenomen in incidentele gevallen gebaseerd op een individuele afweging van alle relevante omstandigheden, waarbij het moet gaan om omstandigheden die voor de betrokkene onaanvaardbare consequenties met zich brengen. Van een algemene of categoriale afwijking kan blijkens de wetsgeschiedenis geen sprake zijn.
Het hanteren van een - vaste - termijn van zes maanden strookt naar het oordeel van de rechtbank niet met de aldus verwoorde bedoeling van de wetgever.
Dit neemt niet weg dat er in het individuele geval dringende redenen kunnen om in verband met de handelwijze van een bestuursorgaan jegens betrokkene naar aanleiding van een signaal als in de jurisprudentie van de CRvB bedoeld, de terugvorderingsperiode te beperken of het bedrag van de terugvordering anderszins te matigen.
De vraag of van zodanige redenen sprake is, en zo ja, in welke mate dit moet leiden tot beperking van de terugvorderingsperiode of matiging van de terugvordering, dient te worden beantwoord aan de hand van een op het concrete geval toegesneden, individueel bepaalde, afweging van alle relevante omstandigheden. Blijkens de wetsgeschiedenis kunnen daarbij de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel, een rol spelen.
Bij een weinig gerichte en niet voldoende geconcretiseerde melding is evenwel geen sprake van een signaal als bovenbedoeld omdat niet aanstonds duidelijk is dat ten onrechte uitkering wordt betaald. Alvorens te kunnen overgaan tot een eventuele wijziging in de uitbetaling van de uitkering, en op deze wijze (verdere) onverschuldigde betaling te voorkomen, dient hiernaar nader onderzoek te worden verricht. Vanaf het moment dat een beslissing over de aanpassing van de uitkering mogelijk is, zal van het bestuursorgaan een voldoende alerte reactie mogen en moeten worden verwacht.
De rechtbank stelt vast dat in dit geval gelet op de aard en de inhoud van de - anonieme - fraudemelding, nader onderzoek noodzakelijk was. Van een signaal waarop een voldoende alerte reactie van verweerders mocht en moest worden verwacht is naar het oordeel van de rechtbank daarom geen sprake.
Niet kan dan ook worden gezegd dat verweerders door hun handelwijze ter zake deze fraudemelding enig algemeen beginsel van behoorlijk bestuur hebben geschonden.
Reeds hierom acht de rechtbank in deze door eiseres aangevoerde omstandigheden geen dringende redenen gelegen om de terugvorderingsperiode te beperken of het terugvorderingsbedrag anderszins te matigen. Andere omstandigheden heeft eiseres niet gesteld.
Nog daargelaten welke praktische betekenis een - afzonderlijke - toetsing aan het hiervoor vermelde contra-legem criterium nog toekomt naast toepassing van de hardheidsclausule, doet zich een situatie waarbij toetsing aan dat criterium aan de orde is, gezien het hiervoor overwogene, hier in elk geval niet voor.
Het betoog van eiseres ter zake de periode van terugvordering kan op grond van vorenstaande overwegingen niet slagen.
In verband met de hiervoor getrokken conclusie dat de wijze waarop de uitkering van eiseres is herzien en de hoogte van het terug te vorderen bedrag is vastgesteld de rechterlijke toets niet kunnen doorstaan, dient het bestreden besluit wegens het ontbreken van een feitelijk juiste grondslag op grond van artikel 7:12, eerste lid, Awb worden vernietigd.
Het beroep van eiseres zal daarom gegrond worden verklaard.
Griffierecht en proceskosten.
Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient op grond van artikel 8:74, eerste lid, Awb, tevens te worden bepaald dat het door eiseres betaalde griffierecht ad f. 60,- aan eiseres wordt vergoed.
De rechtbank acht verder termen aanwezig verweerders op de voet van artikel 8:75, eerste lid, Awb, te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken en wijst de gemeente Groningen aan als de rechtspersoon die de kosten moet betalen.
Met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht bepaalt de rechtbank deze kosten op f. 1775,- .
3. BESLISSING
De Arrondissementsrechtbank te Groningen, sector Bestuursrecht, enkelvoudige kamer,
RECHT DOENDE,
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van verweerders van 30 september 1999;
- bepaalt dat de gemeente Groningen eiseres het betaalde griffierecht ad f 60,00 dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerders in de ten behoeve van eiseres gemaakte proceskosten, welke zijn vastgesteld op f. 1775,- en bepaalt dat de gemeente Groningen deze kosten aan eiseres dient te betalen.
Aldus gegeven door mr G. Laman, rechter en in het openbaar door haar uitgesproken op 4 augustus 2000, in tegenwoordigheid van H. Siebers als griffier.
De griffier, wnd. De rechter
De rechtbank wijst er op dat partijen en andere belanghebbenden binnen 6 weken na de dag van verzending van deze uitspraak daartegen hoger beroep kunnen instellen bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA in Utrecht.
Afschrift verzonden op: 4 augustus 2000 Bijlage: Staat van kosten
typ: jb