Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummers: ARN 25/6405 (verzoek) en 25/6406 (beroep)
uitspraak van de voorzieningenrechter van
op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[eiser 1], uit [plaats 1]
[eiser 2], uit [plaats 2],
[eiser 3], uit [plaats 2], eisers
(gemachtigde: mr. T.G. Cornel),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente West Betuwe
(gemachtigde: mr. T. Akkermans).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de aan eisers opgelegde lasten onder dwangsom wegens verschillende overtredingen op het Lingelandje aan de [locatie] in [plaats 3], kadastraal bekend onder gemeente Heukelum, sectie [sectie] nummer [nummer 1] (het perceel).
1.1.
De voorzieningenrechter komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de lasten onder dwangsom heeft mogen opleggen aan eisers. Eisers krijgen dus geen gelijk en het beroep is daarom ongegrond. Omdat de voorzieningenrechter uitspraak doet op het beroep, wijst zij het verzoek om een voorlopige voorziening af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Bij afzonderlijke besluiten van 16 juli 2025 heeft het college aan alle drie de eisers een last onder dwangsom opgelegd in verband met het gebruik en plaatsen van bouwwerken zonder omgevingsvergunning op het perceel. Bij besluit van 13 november 2025 op het bezwaar van eisers (het bestreden besluit) heeft het college de bezwaren van eisers ongegrond verklaard en de lasten onder dwangsom, onder aanvulling van de motivering, in stand gelaten. Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
2.1.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 23 januari 2026 op zitting behandeld. [persoon A] (de vader van eisers), de gemachtigde van eisers en de gemachtigde van het college hebben deelgenomen aan de zitting.
2.2.
Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, beslist zij ook op het beroep van eisers daartegen. [1]
Beoordeling door de voorzieningenrechter
3. De voorzieningenrechter bespreekt hieronder eerst kort hoe het bestreden besluit tot stand is gekomen. Daarna zet zij het wettelijk kader uiteen. Vervolgens beoordeelt de voorzieningnrechter aan de hand van de gronden van eisers of het college de last onder dwangsom heeft mogen opleggen.
Totstandkoming van het bestreden besluit
4. Op 22 april 2025 heeft het college een handhavingsverzoek ontvangen met betrekking tot het perceel. Naar aanleiding van dat handhavingsverzoek hebben toezichthouders van het college op 29 april 2025 een controle verricht op het perceel. Tijdens deze controle is vastgesteld dat er het perceel gebruikt wordt in strijd met het omgevingsplan en dat er bouwwerken zijn gebouwd in strijd met het omgevingsplan zonder de daarvoor benodigde omgevingsvergunning. Bij brieven van 26 juni 2025 naar de drie eigenaren van het perceel heeft het college zijn voornemen kenbaar gemaakt om handhavend op te treden tegen deze overtredingen door het opleggen van een last onder dwangsom. Bij besluiten van 16 juli 2025 heeft het college definitief besloten om de lasten op te leggen ter beëindiging en het beëindigd houden van de overtredingen. Dit kunnen eisers doen door:
4.1.
Eisers zijn tegen de besluiten van 16 juli 2025 in bezwaar gegaan. Voordat het college op de bezwaren van eisers heeft beslist, heeft het advies ingewonnen bij de bezwaarschriftencommissie van de gemeente West Betuwe. Bij besluit van 13 november 2025 heeft het college in navolging van het advies van de commissie de bezwaren van eisers ongegrond verklaard en de lasten onder dwangsom onder aanvulling van de motivering in stand gelaten.
4.2.
Bij besluit van 23 december 2025 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot een week na de uitspraak van de voorzieningenrechter.
Wettelijk kader
5. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. [2] Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. Op het perceel was vóór 1 januari 2024 het bestemmingsplan ‘Buitengebied 2012’ van kracht. Dit bestemmingsplan maakt dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan van de gemeente West Betuwe. Een activiteit die in strijd is met het (tijdelijk deel van) het omgevingsplan wordt een omgevingsplanactiviteit genoemd. [3] Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten. Onder een omgevingsplanactiviteit valt (onder meer) een activiteit die in strijd is met het (tijdelijk deel van) het omgevingsplan.
5.1.
Met de artikelen 22.26, 22.27 en 22.28 van het omgevingsplan (de bruidsschat) worden bouwactiviteiten die onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) vergunningplichtig waren voor het bouwen [4] onder de Omgevingswet vergunningplichtig voor de omgevingsplanactiviteit bouwwerken. Hiermee wordt geborgd dat deze bouwactiviteiten, net als onder de Wabo, worden getoetst aan de ruimtelijke regels. Voor de meeste bouwwerken is dus een omgevingsvergunning benodigd voor de omgevingsplanactiviteit bouwwerken. [5]
5.2.
Het perceel heeft de enkelbestemming ‘Natuur’ en de dubbelbestemmingen ‘Waterstaat – Waterkering’, Waterstaat – Waterbergingsgebied’ en ‘Waarde – Archeologische verwachting 1’. Op grond van artikel 12.1, onder k, van het bestemmingsplan is – voor zover relevant – extensieve dagrecreatie en de daarbij behorende voorzieningen en educatief medegebruik, ondergeschikt aan de bestemming ‘Natuur’, toegestaan.
Is sprake van overtredingen?
6. Eisers voeren aan dat de vlonder en de tent ten onrechte zijn aangemerkt als bouwwerk. Voor de realisatie hiervan is dan ook geen omgevingsvergunning nodig. Bovendien worden de vlonder en de tent gebruikt voor (extensieve) dagrecreatie. Dat gebruik is op grond van het geldende bestemmingsplan toegestaan. Verder voeren eisers aan dat de toegangspoort is toegestaan op grond van de natuurbestemming. Ten slotte merken eisers nog op dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom er geen overgangsrecht geldt.
6.1.
De voorzieningenrechter stelt voorop dat eisers de overtredingen enkel betwisten voor zover het bouw van de vlonder, tent en de toegangspoort betreft. Of ten aanzien van de andere onderdelen van de last sprake is van een overtreding, beoordeelt de voorzieningenrechter dus niet.
6.2.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat de vlonder met daarboven gesitueerde tent als bouwwerk aangemerkt kunnen worden. De tent met vlonder zijn namelijk een constructie van enige omvang die duurzaam met de grond zijn verbonden en bestemd om duurzaam ter plaatse te functioneren, nu eisers hebben bevestigd dat ze de tent en vlonder pas aan het eind van het seizoen verwijderen. Ze zijn dus gedurende langere periode (het voorjaar en zomer) aanwezig. De tent en vlonder zijn naar het oordeel van de voorzieningenrechter een bouwwerk en daarmee vergunningplichtig op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet in samenhang met artikel 22.26 van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Nu niet in geschil is dat eisers geen omgevingsvergunning hebben om dit bouwwerk te bouwen en in stand te houden, is sprake van een overtreding. Of de tent en vlonder ten dienste staan van extensieve dagrecreatie, doet voor de vraag of sprake is van een overtreding van de hiervoor genoemde artikelen niet ter zake.
6.3.
Ten aanzien van de stelling dat de toegangspoort is toegestaan op grond van de natuurbestemming overweegt de voorzieningenrechter dat, wat daar ook van zij, dat niet betekent dat er geen omgevingsvergunning nodig is voor de toegangspoort. De toegangspoort is een bouwwerk waar ook op grond van artikel 22.26 van het tijdelijk deel van het omgevingsplan een omgevingsvergunning voor nodig is. Eisers hebben geen omgevingsvergunning voor het bouwen en in stand houden van de toegangspoort en reeds daarom is sprake van een overtreding voor zover het de toegangspoort betreft.
6.4.
Over de stelling van eisers dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom gedragingen van eisers onder het overgangsrecht vallen, overweegt de voorzieningenrechter nog dat het college daar niet toe gehouden was. Op basis van vaste rechtspraak is het juist aan degenen die een beroep doen op het overgangsrecht (en dus niet aan het college) om aannemelijk te maken dat dit van toepassing is. [6]
De beroepsgrond slaagt niet.
Beginselplicht tot handhaving
7. Als sprake is van overtredingen, dan is het college bevoegd om daar handhavend tegen op te treden. Als uitgangspunt geldt dat het college ook gebruik moet maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden. Dit wordt ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving. In bepaalde gevallen mag van het college toch worden verwacht dat het afziet van handhavend optreden, bijvoorbeeld als handhavend optreden onevenredig is of als sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel.
Is handhavend optreden in strijd met het gelijkheidsbeginsel?
8. Eisers voeren aan dat handhavend optreden in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Het college erkent namelijk dat er vergelijkbare bouwwerken zijn op percelen langs de Linge, bijvoorbeeld voor het perceel [plaats 3] [sectie] [nummer 2]. Ook op het perceel [sectie] [nummer 3] staan autowrakken opgeslagen, maar daar is door het college niet op gereageerd.
9. Om een geslaagd beroep te kunnen doen op het gelijkheidsbeginsel moet er sprake zijn van een gelijk geval dat anders wordt behandeld. De voorzieningenrechter overweegt dat het in eerste instantie aan degene is die een beroep doet op het gelijkheidsbeginsel om een geval aan te wijzen en te motiveren aan de hand van concrete aanwijzingen waarom het om een gelijk geval gaat. Als diegene één of meerdere mogelijk gelijke gevallen aanwijst, is het daarna aan het college om aannemelijk te maken dat geen sprake is van rechtens vergelijkbare gevallen.
9.1.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college voldoende begrijpelijk heeft uitgelegd waarom van gelijke gevallen die anders behandeld worden geen sprake is. Ten aanzien van het perceel met nummer [sectie] [nummer 3] heeft het college namelijk terecht opgemerkt dat de eigenaren van het perceel nog onder het persoonsgebonden overgangsrecht vallen. Ten aanzien van het perceel met nummer [sectie] [nummer 2] erkent het college weliswaar dat sprake is van een overtreding, maar het college heeft toegelicht dat er geen sprake is van een gelijk geval, omdat ten aanzien van deze overtreding geen handhavingsverzoek is ingediend. Daarbij komt dat het college heeft toegezegd hier in de toekomst ook handhavend tegen te zullen optreden. De voorzieningenrechter heeft geen reden om hieraan te twijfelen. Van gelijke gevallen die anders behandeld worden is geen sprake. De beroepsgrond slaagt niet.
Is het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand gekomen omdat de legalisatiemogelijkheden onvoldoende zijn onderzocht?
10. Eisers wijzen er nog op dat de mogelijkheden voor legalisatie onvoldoende zijn onderzocht. De voorzieningenrechter volgt eisers hierin niet. Het college heeft uitdrukkelijk aangegeven dat het niet wil meewerken aan het toestaan van de bouwwerken en het gebruik. Een uitgebreider onderzoek naar de legalisatiemogelijkheden ligt dan ook niet voor de hand en is ook niet vereist.
De beroepsgrond slaagt niet.
Is de last voldoende duidelijk?
11. Eisers stellen dat de last onuitvoerbaar is gelet op het feit dat het college de grens tussen de natuurbestemming en de begrippen 'recreatie' en 'extensieve dagrecreatie' niet kan duiden. De uitleg van die begrippen is (te) vaag, en er blijft geen enkele positieve invulling van het begrip extensieve dagrecreatie over. De last is in zoverre in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en kan daarom geen stand houden.
11.1.
De voorzieningenrechter stelt voorop dat, ondanks dat zij de wens van eisers wel begrijpt, het college er in het kader van het bestreden besluit niet toe gehouden is om exact uit te leggen wat wel en niet is toegestaan op het perceel. Wat op het perceel is toegestaan, volgt namelijk uit het bestemmingsplan. Wel moet het bestreden besluit voldoende duidelijk maken hoe eisers aan de lasten kunnen voldoen.
11.2.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat de lasten voldoende duidelijk zijn. Eisers zijn – kort samengevat – gelast om alle bouwwerken af te breken en om het strijdige gebruik te beëindigen. Het bestreden besluit is voldoende concreet over welke bouwwerken moeten worden afgebroken. Voor de voorzieningenrechter is het ook voldoende duidelijk wat het strijdige gebruik behelst dat beëindigd moet worden. Het college heeft op zitting toegelicht en ook uit het bestreden besluit volgt dat als de bouwwerken verwijderd worden, het perceel weer ten behoeve van de natuurbestemming gebruikt wordt. De voorzieningenrechter overweegt verder nog dat de commissie in haar advies, dat is overgenomen in het bestreden besluit, voldoende duidelijk en begrijpelijk heeft uitgelegd wat onder extensieve dagrecreatie verstaan moet worden. Daaronder vallen kortdurende, niet-intensieve activiteiten zoals wandelen, fietsen en (zoals op zitting nog als voorbeeld genoemd) picknicken. Daarnaast heeft het college toegelicht wat onder daarbij behorende voorzieningen wordt verstaan, namelijk spullen ten behoeve van extensieve dagrecreatie (bijvoorbeeld een picknickkleed) die aan het einde van de dag weer mee naar huis genomen worden.
11.3.
Het college heeft naar het oordeel van de voorzieningenrechter in het bestreden besluit dan ook voldoende duidelijk geduid hoe eisers aan de last kunnen voldoen. Van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is dan ook geen sprake. De beroepsgrond slaagt niet.
Zijn de dwangsommen te hoog?
12. Eisers stellen zich nog op het standpunt dat de dwangsom onevenredig hoog is. De voorzieningenrechter volgt dit niet. Het college heeft onderbouwd dat de hoogte van de dwangsommen conform het beleid is. Het college dient zich in beginsel aan dit beleid te houden, tenzij er bijzondere omstandigheden zijn of als onverkort toepassen van het beleid onredelijk uitpakt. Eiser hebben niet aannemelijk gemaakt dat het beleid onjuist is of dat het beleid voor hen onredelijk uitpakt. Het college heeft het beleid terecht aan de hoogte van de dwangsommen ten grondslag kunnen leggen. Daar neemt de voorzieningenrechter ook bij in aanmerking dat het college voor de bouwwerken, geen gebouw zijnde, reeds heeft gekozen voor de laagste dwangsom, te weten € 2.500,-.
Conclusie en gevolgen
13. Het beroep is ongegrond. Omdat de voorzieningenrechter op het beroep heeft beslist, wijst zij het verzoek om een voorlopige voorziening af.
13.1.
Voor een vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
13.2.
De begunstigingstermijn is door het college verlengd tot één week na de uitspraak van de voorzieningenrechter in deze zaak. Dat betekent dat eisers maar één week de tijd hebben om aan de lasten te voldoen. De voorzieningenrechter ziet aanleiding om de begunstigingstermijn met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb bij wijze van voorlopige voorziening te verlengen. De voorzieningenrechter acht een termijn van vier weken redelijk om aan de lasten te voldoen.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af;
- verlengt de begunstigingstermijn bij wijze van voorlopige voorziening tot 4 weken na verzenddatum van deze uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A. Goldebeld, griffier, en wordt openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op rechtspraak.nl.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.