Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 25/3720
tussenuitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres] B.V., uit [plaats], eiseres
(gemachtigde: mr. A.E.B. de Hollander),
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(gemachtigde: mr. R.A. van Oord).
Samenvatting
1. Deze tussenuitspraak gaat over de gedeeltelijke afwijzing van de subsidieaanvraag van eiseres. Eiseres heeft een subsidie aangevraagd in het kader van de Tijdelijke maatwerkregeling duurzame inzetbaarheid en eerder uittreden (de regeling). De minister heeft de aanvraag gedeeltelijk afgewezen, omdat in de aanvraag projectkosten zijn opgevoerd voor activiteiten ten behoeve van uitgezonden werknemers. Eiseres is het niet eens met de afwijzing van de aanvraag. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.
1.1.
De rechtbank komt in deze tussenuitspraak tot het oordeel dat de minister zich ten onrechte op het standpunt stelt dat de door eiseres uitgezonden werknemers zich niet kwalificeren als werkenden in de arbeidsorganisatie van eiseres. Hierdoor heeft de minister ten onrechte de opgevoerde projectkosten voor activiteiten ten behoeve van uitgezonden werknemers niet meegenomen. De rechtbank doet een tussenuitspraak om de minister in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt.
Procesverloop
2. Eiseres heeft een aanvraag ingediend voor de uitvoering van een activiteitenplan voor het project ‘Timing in Vitality’ (het activiteitenplan). Het gaat om een subsidieaanvraag als bedoeld in artikel 3, tweede lid, onder a, b en c, van de regeling.
2.1.
De minister heeft met het primaire besluit van 18 februari 2025 de subsidiabele projectkosten van de aanvraag verlaagd naar € 780.693 en het subsidiebedrag verlaagd naar € 397.846 omdat in de aanvraag voor € 261.811 projectkosten zijn opgevoerd voor activiteiten ten behoeve van uitgezonden werknemers.
2.2.
Met de beslissing op bezwaar van 16 juli 2025 heeft de minister het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
2.3.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.4.
De rechtbank heeft het beroep op 28 mei 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres vergezeld door [persoon A] (HR-manager) en de gemachtigde van de minister.
Beoordeling door de rechtbank
Het bestreden besluit
3. Bij het bestreden besluit heeft de minister het standpunt dat hij heeft ingenomen in het primaire besluit gehandhaafd. Werknemers van een aanvrager die elders te werk worden gesteld kwalificeren volgens de minister niet als werkenden in de onderneming. De subsidieregeling is volgens de minister bedoeld voor werkenden in de onderneming zelf en niet voor uitgezonden werknemers.
Standpunt van eiseres
4. Eiseres betoogt dat zij voldoet aan de definitie van arbeidsorganisatie zoals neergelegd in artikel 1 van Pro de regeling. Volgens eiseres zijn uitgezonden werknemers juridisch gezien werknemers van eiseres. De uitzendkrachten zijn bij haar in (soms vaste) dienst, worden door haar betaald en eiseres vervult ook alle taken die verband houden met het werkgeverschap. Om die reden verrichten uitgezonden werknemers wel degelijk arbeid in de onderneming van eiseres. Eiseres stelt dat in de regeling niet staat dat deze alleen geldt voor de ondernemingen waar de werkzaamheden feitelijk op de eigen bedrijfslocatie worden verricht. Zij is verantwoordelijk voor haar werknemers en wil er voor zorgen dat haar uitzendkrachten ook in de toekomst duurzaam inzetbaar blijven. Ook in de menukaart MDIEU worden volgens eiseres voorbeelden gegeven die gericht zijn op uitgezonden werknemers. Daarbij is volgens eiseres het argument dat mogelijk sprake kan zijn van dubbele subsidieverlening oneigenlijk. Hiervoor hadden bij het opstellen van de regeling maatregelen genomen kunnen worden. Ook kan eiseres dit op een makkelijke manier voorkomen. Daarnaast betoogt eiseres dat de regeling vanaf 25 april 2023 is aangepast waardoor moedermaatschappijen en franchisegevers subsidie kunnen aanvragen voor activiteiten gericht op werknemers buiten hun eigen juridische entiteit. Dit toont volgens eiseres aan dat het criterium van het daadwerkelijk verrichten van fysieke arbeid binnen dezelfde rechtspersoon niet absoluut is. Tot slot stelt eiseres dat de minister verzuimt aan te geven waarom detacheringsbedrijven wel voor subsidie in aanmerking komen.
Standpunt van de minister
5. De minister stelt zich op het standpunt dat de regeling uitsluitend is bedoeld voor werknemers die in de arbeidsorganisatie zelf werkzaamheden verrichten. Hij baseert zijn stelling op de definitie van het begrip arbeidsorganisatie zoals opgenomen in artikel 1 van Pro de regeling, waar het woord “waarin” is opgenomen. Hieruit volgt volgens de minister dat de subsidieregeling alleen bedoeld is voor werknemers die
inde arbeidsorganisatie zelf werken en niet voor werknemers die elders te werk zijn gesteld. De menukaart MDIEU is gepubliceerd voordat de regeling is gepubliceerd en sluit niet volledig aan op de regeling zoals die uiteindelijk tot stand is gekomen. Ook kunnen er geen rechten aan deze menukaart worden ontleend; dat staat ook op de menukaart. Daarbij merkt de minister op dat als het mogelijk is voor uitzend- en payrollorganisaties om subsidie aan te vragen op grond van de regeling het risico bestaat dat dezelfde subsidie ook al aan de individuele arbeidsorganisaties (waar de uitgezonden werknemers te werk zijn gesteld) is verleend. Daardoor kan er sprake zijn van dubbelfinanciering. Dit is op grond van artikel 18, onderdeel g, van de regeling niet toegestaan. De zienswijze van eiseres voor wat betreft franchiseorganisaties wordt niet door de minister gedeeld, omdat een franchiseorganisatie vaak naar buiten treedt als één organisatie met een uniform personeelsbeleid dat binnen die franchiseorganisatie wordt uitgevoerd ten behoeve van de werknemers die binnen de franchiseorganisatie arbeid verrichten, dus ook bij de franchisenemers. Tot slot merkt de minister op dat eiseres haar stelling dat detacheringsbureaus wel subsidie ontvangen op grond van de subsidieregeling niet heeft onderbouwd en het hem niet duidelijk is om welk detacheringsbureau het zou gaan en welke specifieke feiten en omstandigheden daar aan de orde waren. Mocht het al zo zijn dat (ten onrechte) subsidie is verstrekt aan detacheringsbureaus, wil dat niet zeggen dat de minister gehouden is een gemaakte fout te herhalen.
inde arbeidsorganisatie zelf werken en niet voor werknemers die elders te werk zijn gesteld. De menukaart MDIEU is gepubliceerd voordat de regeling is gepubliceerd en sluit niet volledig aan op de regeling zoals die uiteindelijk tot stand is gekomen. Ook kunnen er geen rechten aan deze menukaart worden ontleend; dat staat ook op de menukaart. Daarbij merkt de minister op dat als het mogelijk is voor uitzend- en payrollorganisaties om subsidie aan te vragen op grond van de regeling het risico bestaat dat dezelfde subsidie ook al aan de individuele arbeidsorganisaties (waar de uitgezonden werknemers te werk zijn gesteld) is verleend. Daardoor kan er sprake zijn van dubbelfinanciering. Dit is op grond van artikel 18, onderdeel g, van de regeling niet toegestaan. De zienswijze van eiseres voor wat betreft franchiseorganisaties wordt niet door de minister gedeeld, omdat een franchiseorganisatie vaak naar buiten treedt als één organisatie met een uniform personeelsbeleid dat binnen die franchiseorganisatie wordt uitgevoerd ten behoeve van de werknemers die binnen de franchiseorganisatie arbeid verrichten, dus ook bij de franchisenemers. Tot slot merkt de minister op dat eiseres haar stelling dat detacheringsbureaus wel subsidie ontvangen op grond van de subsidieregeling niet heeft onderbouwd en het hem niet duidelijk is om welk detacheringsbureau het zou gaan en welke specifieke feiten en omstandigheden daar aan de orde waren. Mocht het al zo zijn dat (ten onrechte) subsidie is verstrekt aan detacheringsbureaus, wil dat niet zeggen dat de minister gehouden is een gemaakte fout te herhalen.
Wordt er in de arbeidsorganisatie van eiseres arbeid verricht door uitgezonden werknemers die in dienst zijn bij eiseres?
6. Het geschil van partijen spitst zich toe op de reikwijdte van de regeling.
In de definitie van artikel 1, eerste lid, van de regeling staat, voor zover van belang, dat een arbeidsorganisatie een onderneming is waarin door werknemers arbeid wordt verricht. De rechtbank stelt vast de eiseres een arbeidsorganisatie is in de zin van de regeling. De vraag die voorligt is of de uitgezonden werknemers van eiseres aan te merken zijn als werkenden in de arbeidsorganisatie van eiseres. Eiseres vindt dat dit het geval is. De minister stelt zich echter op het standpunt dat de uitgezonden werknemers van eiseres niet moeten worden aangemerkt als werkenden in de arbeidsorganisatie van eiseres. Volgens de minister verrichten de uitgezonden werknemers van eiseres namelijk hun arbeid in de arbeidsorganisatie van de inlener, de inlener kan om die reden subsidie verkrijgen voor deze uitgezonden werknemers van eiseres.
6.1.
Deze beroepsgrond slaagt. De rechtbank ziet geen aanknopingspunten in de regeling en de toelichting daarop voor de interpretatie die de minister geeft aan het woord ‘waarin’ in artikel 1, eerste lid, van de regeling. Daarbij ziet de rechtbank in het doel van de regeling, namelijk het door middel van het verlenen van subsidie faciliteren van maatwerkafspraken betreffende duurzame inzetbaarheid en eerder uittreden binnen sectoren en arbeidsorganisaties, ook geen aanknopingspunt voor de interpretatie van de minister. Integendeel. Het ligt voor de hand dat juist een werkgever maatregelen zal willen nemen om een duurzame inzetbaarheid te waarborgen en niet de inlener. Die inlener leent uitgezonden werknemers tijdelijk in, maar heeft daarbij niet het doel deze ingeleende werknemers ook duurzaam te behouden en in te zetten. Deze inlener richt zich doorgaans niet op, en is dus niet gebaat bij, het faciliteren van maatwerkafspraken over duurzame inzetbaarheid van de uitzendkracht. Het is daarentegen wel in het belang van eiseres dat haar werknemers duurzaam inzetbaar zijn. Eiseres is bijvoorbeeld ook verantwoordelijk voor re-integratie van haar werknemers bij arbeidsongeschiktheid. Op de zitting is door eiseres ook toegelicht wat zij verder voor haar werknemers doet. Zij biedt weerbaarheidstrainingen aan, veerkrachttrainingen, taalondersteuning, budget coaching en voert duurzame inzetbaarheidsgesprekken. Daarnaast werkt eiseres enkel met detacheringsovereenkomsten met vaste uren, vaak ook met langdurige dienstverbanden. Dit is door de minister niet weersproken.
6.2.
De rechtbank volgt ook niet het argument van de minister dat er gevaar op dubbelfinanciering zou bestaan. Een inlener kan immers geen subsidie aanvragen voor de door haar ingeleende werknemer, omdat die niet zijn werknemer is.
6.3.
De conclusie is dan ook dat de minister de subsidie onjuist heeft vastgesteld nu daarin uitgezonden werknemers, buiten beschouwing zijn gelaten.
Conclusie en gevolgen
7. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak.
7.1.
De rechtbank ziet aanleiding om de minister in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen met inachtneming van deze tussenuitspraak. Dat herstellen kan met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van (een gedeelte van) het nu bestreden besluit. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen de minister het gebrek kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak. Om het gebrek te herstellen, moet de minister het subsidiebedrag opnieuw vaststellen en daarbij ook de uitgezonden werknemers die in dienst zijn bij eiseres betrekken. Dit betekent dat eiseres ook voor deze werknemers in aanmerking komt voor subsidie.
7.2.
De minister moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen. Als de minister gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiser in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van de minister. In beginsel, ook in de situatie dat de minister de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
7.3.
Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht. [1]
7.4.
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank
- draagt de minister op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen;
- stelt de minister in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- stelt eiseres in de gelegenheid binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van de minister als hij gebruikmaakt van deze mogelijkheid;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Kompier, voorzitter, en mr. S.A. van Hoof en mr. J.A.M. van Heijningen, leden, in aanwezigheid van mr. C.M.J.C. Rooding, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op
De voorzitter is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de einduitspraak in deze zaak.