Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 25/6324
uitspraak van de voorzieningenrechter van
in de zaak tussen
Tomassen Duck-To B.V., uit Ermelo, verzoekster
(gemachtigde: [A] ),
en
het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland
(gemachtigde: mr. A. Speekenbrink).
Als derde-partijen nemen aan de zaak deel:
Stichting DOEH uit Ermelo
(gemachtigde: mr. I.E. Nauta)
&
Stichting Animal Rightsuit Den Haag /
Stichting Mobilisation for the Environment&
Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A.uit Nijmegen
Stichting Mobilisation for the Environment&
Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A.uit Nijmegen
(gemachtigde: mr. D. Delibes)
Samenvatting
1. Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over de aan verzoekster opgelegde last onder dwangsom wegens de wijziging van de bedrijfsactiviteiten van de eendenslachterij ten opzichte van de referentiesituatie zoals bepaald door de Hinderwetvergunning uit 1992, waardoor significante effecten op het nabijgelegen Natura-2000-gebied ‘de Veluwe’ niet zijn uit te sluiten. Verzoekster is gelast om haar activiteiten in overeenstemming te brengen met de referentiesituatie, op straffe van een dwangsom van
€ 10.000,- per dag met een maximum van € 200.000,-.
€ 10.000,- per dag met een maximum van € 200.000,-.
1.1.
De voorzieningenrechter wijst in deze uitspraak het verzoek toe. De beroepsgronden van verzoekster hebben weliswaar geen redelijke kans van slagen, maar er is wel aanleiding de begunstigingstermijn te verlengen tot 11 weken na deze uitspraak. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
Procesverloop
2. Bij besluit van 25 november 2025 heeft het college de last onder dwangsom opgelegd. Verzoekster heeft hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
2.1.
Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift. Ook de derde-partijen hebben schriftelijk gereageerd.
2.2.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 13 maart 2026 op zitting behandeld. Tijdens deze zitting is de voorzieningenrechter gewraakt. Bij uitspraak van 13 april 2026 heeft de wrakingskamer van de rechtbank het verzoek tot wraking afgewezen.
2.3.
Op 21 april 2026 heeft het college een beslissing op bezwaar genomen (het bestreden besluit). Verzoekster heeft hier beroep tegen ingesteld, zodat het verzoek om een voorlopige voorziening geldt als een verzoek gedaan hangende beroep bij de rechtbank. [1]
2.4.
De voorzieningenrechter het verzoek opnieuw, nu inhoudelijk en hangende beroep, op zitting behandeld op 18 mei 2026. Namens verzoekster hebben [B] , [C] en de gemachtigde deelgenomen aan de zitting. Namens het college zijn G.H.W. Gerritsen, C.E. Schepers en de gemachtigde verschenen. Namens Stichting DOEH zijn [D] en de gemachtigde verschenen. Namens de andere derde-partijen hebben [E] (online) en de gemachtigde deelgenomen aan de zitting.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
3. De voorzieningenrechter bespreekt hieronder eerst kort hoe het bestreden besluit tot stand is gekomen. Daarna beoordeelt zij of er aanleiding bestaat om een voorlopige voorziening te treffen. Daarvoor is van belang of het beroep van verzoekster een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan namelijk een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. Of het beroep van verzoekster een redelijke kans van slagen heeft, beoordeelt de voorzieningenrechter aan de hand van de beroepsgronden van verzoekster.
Totstandkoming van het bestreden besluit
4. Met de uitspraak van 12 februari 2025 heeft de rechtbank Midden-Nederland de natuurvergunning van verzoekster van 13 mei 2022 vernietigd. [2] De derde-partijen hebben het college vervolgens verzocht om handhavend op te treden tegen verzoekster, omdat zij activiteiten verricht zonder vereiste vergunning als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Omgevingswet.
5. Op 5 augustus 2025 heeft het college een controle uitgevoerd bij de eendenslachterij van verzoekster aan [het adres F] te [G] . Uit de controle blijkt dat de bedrijfsactiviteiten van de eendenslachterij gewijzigd zijn ten opzichte van de referentiesituatie zoals bepaald door de Hinderwetvergunning uit 1992. Gelet op de bedrijfsactiviteiten en de ligging nabij met name Natura 2000-gebied ‘de Veluwe’ kunnen de huidige activiteiten van het verzoekster voor dit gebied significante effecten hebben. Daarom is voor het project op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Omgevingswet een omgevingsvergunning voor een Natura-2000-activiteit nodig. Deze vergunning ontbreekt gelet op de vernietiging van de natuurvergunning door de rechtbank Midden-Nederland.
5.1.
Op 4 september 2025 heeft het college zijn voornemen kenbaar gemaakt om handhavend op te treden tegen deze overtreding met een last onder dwangsom. Bij besluit van 25 november 2025 heeft het college hier definitief toe besloten. Verzoekster is gelast om haar activiteiten in overeenstemming te brengen met de referentiesituatie, te weten de Hinderwetvergunning uit 1992, zodat significante effecten op nabijgelegen Natura 2000-gebieden zijn uitgesloten waardoor er geen natuurvergunning is vereist. Als verzoekster dat niet doet, verbeurt zij een dwangsom van € 10.000,- per dag met een maximum van
€ 200.000,-. De begunstigingstermijn liep oorspronkelijk tot 1 januari 2026, maar het college heeft de begunstigingstermijn verlengd tot de uitspraak van de voorzieningenrechter in deze zaak.
€ 200.000,-. De begunstigingstermijn liep oorspronkelijk tot 1 januari 2026, maar het college heeft de begunstigingstermijn verlengd tot de uitspraak van de voorzieningenrechter in deze zaak.
5.2.
Verzoekster is tegen het primaire besluit in bezwaar gegaan. Voordat het college een beslissing op bezwaar heeft genomen, heeft het advies ingewonnen bij de bezwaarschriftencommissie van de provincie Gelderland. Bij besluit van 21 april 2026 heeft het college, in navolging van het advies, de last onder dwangsom met aanvullende motivering in stand gelaten.
Beginselplicht tot handhaving
6. Tussen partijen is niet in geschil dat sprake is van een overtreding. Als sprake is van een overtreding, dan is het college bevoegd om daar handhavend tegen op te treden. Als uitgangspunt geldt dat het college ook gebruik moet maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden. Dit wordt ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving.
6.1.
In bepaalde gevallen mag van het college toch worden verwacht dat het afziet van handhavend optreden. Dat is bijvoorbeeld het geval als handhavend optreden onevenredig is. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel zijn.
Is handhavend optreden onevenredig vanwege concreet zicht op legalisatie?
7. Verzoekster stelt zich – kort samengevat – op het standpunt dat er sprake is van concreet zicht op legalisatie.
7.1.
De voorzieningenrechter overweegt in dat kader dat de overtreding is gelegen in het handelen in strijd met artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Omgevingswet omdat verzoekster door de vernietiging van de natuurvergunning door de rechtbank Midden-Nederland niet langer over een natuurvergunning beschikt. Om concreet zicht op legalisatie aan te nemen voor een dergelijke overtreding is vereist dat er ten tijde van het bestreden besluit een ontvankelijke aanvraag voor een natuurvergunning is ingediend en dat het aannemelijk is dat de vergunning zou kunnen worden verleend.
7.1.
Niet in geschil is dat verzoekster een nieuwe natuurvergunning heeft aangevraagd. Op zitting heeft het college echter toegelicht dat er een ontwerpbesluit ter inzage is gelegd, waarin het voornemen is opgenomen om de natuurvergunning te weigeren. Omdat de aanvraag zoals die er nu ligt (naar het lijkt) niet vergund gaat worden, is er naar het oordeel van de voorzieningenrechter reeds om die reden geen sprake van concreet zicht op legalisatie.
7.2.
Verzoekster heeft er nog – kort samengevat – op gewezen dat de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam de intrekking van de vigerende milieuvergunning heeft geschorst er dat er daarom ondertussen wel concreet zicht op legalisatie bestaat.
7.3.
De voorzieningenrechter merkt allereerst op dat de intrekking van de vigerende milieuvergunning uit 2002 geen gevolgen heeft voor de last onder dwangsom in deze zaak. Verzoekster moet namelijk, ook als zij volledig gelijk zou krijgen in de zaak die bij de rechtbank Amsterdam loopt, haar activiteiten in overeenstemming brengen met de referentiesituatie. Dat blijft de Hinderwetvergunning uit 1992, ongeacht de uitkomst van de Bibob-zaak. De (schorsing van de) intrekking van de milieuvergunning heeft dan ook geen gevolgen voor deze last onder dwangsom. Voor zover verzoekster bedoeld heeft om te onderbouwen dat de ontwerpweigering van de natuurvergunning onrechtmatig is (omdat die weigering gebaseerd is op de intrekking van de vigerende milieuvergunning terwijl die intrekking ondertussen is geschorst) en dat er daarom concreet zicht op legalisatie bestaat, overweegt de voorzieningenrechter nog volgende. Het ontwerpbesluit tot weigering van de natuurvergunning ligt in deze procedure niet voor en de voorzieningenrechter kan op de uitkomst van die procedure ook niet vooruit lopen.
7.2.
De voorzieningenrechter komt gelet op het voorgaande tot de conclusie dat van concreet zicht op legalisatie geen sprake is.
De beroepsgrond heeft dan ook geen redelijke kans van slagen.
Is handhavend optreden om andere redenen onevenredig?
8. Verzoekster voert aan dat handhavend optreden onevenredig is, omdat het niet mogelijk is om de activiteiten in overeenstemming te brengen met de referentiesituatie uit de Hinderwetvergunning. Verzoekster wijst erop dat het verbruik van diesel niet meer aan de orde is, dat de heftrucks nu elektrisch zijn aangedreven en dat er de stikstofdepositie per saldo op dit moment lager is dan in de referentiesituatie uit de Hinderwetvergunning. Daarnaast is de financiële impact niet te overzien. Ook stelt verzoekster dat dierenwelzijn in het gedrang komt, omdat het op korte en middellange termijn onmogelijk is om de dagelijkse productie te verlagen. Dit leidt tot dierenleed. Ten slotte voert verzoekster aan dat het onredelijk is om de uitkomst van de uitspraak van de rechtbank Amsterdam niet af te wachten in de beroepszaak tegen de intrekking en weigering van verschillende vergunningen door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Ermelo.
8.1.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat de last niet onevenredig is om de reden dat het feitelijk onmogelijk zou zijn om de bedrijfsactiviteiten in overeenstemming te brengen met de referentiesituatie. Zoals het college terecht heeft gesteld houdt de last niet in dat verzoekster weer exact op dezelfde manier moet gaan werken als is opgenomen in de Hinderwetvergunning. De last houdt in dat verzoekster haar activiteiten in overeenstemming moet brengen met de referentiesituatie uit die vergunning. Dat betekent volgens het college dat zij qua stikstofdepositie niet meer mag uitstoten dan zij op basis van de Hinderwetvergunning mocht. Zij wordt dus, anders dan verzoekster betoogt, niet direct verplicht om weer met heftrucks op gas of diesel te gaan rijden of om weer dieselgestookte stoomketels te gebruiken. Het college heeft in het verweerschrift toegelicht dat het dieselverbruik van de stoomketel omgerekend kan worden naar aardgas (het equivalent van 75.000 liter diesel is 147.615 m aardgas) en dat een dergelijke hoeveelheid aardgas als uitgangspunt genomen moet worden voor de referentiesituatie. De voorzieningenrechter acht deze uitleg begrijpelijk. Verzoekster heeft hier ook geen gronden tegen gericht. Ook voor het overige is voldoende duidelijk hoe verzoekster aan de last kan voldoen. Verzoekster moet in ieder geval haar vrachtwagenbewegingen afschalen naar de vergunde situatie uit 1992 (4 vrachtwagenbewegingen per dag) en verzoekster moet werken binnen de in die vergunning opgenomen werktijden (tussen 07:00 uur en 19:00 uur).
8.2.
Voor wat betreft de gestelde de financiële gevolgen voor verzoekster merkt de voorzieningenrechter allereerst op dat, zoals hiervoor ook is gebleken, verzoekster niet gelast is om haar volledige bedrijfsactiviteiten te staken, maar om deze terug te brengen naar de referentiesituatie. Ook op grond van die referentiesituatie is stikstofuitstoot toegestaan, zij het in beperktere omvang. In hetgeen verzoekster heeft aangevoerd zijn onvoldoende aanwijzingen voor de conclusie dat dit direct tot een faillissement zal leiden. Op zitting heeft verzoekster ook expliciet te kennen gegeven een plan b te hebben. De voorzieningenrechter kan verzoekster wel volgen in haar stelling dat het in omvang moeten beperken van de bedrijfsactiviteiten behoorlijke financiële gevolgen zal hebben. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgt echter dat het feit dat handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft voor degene ten laste van wie wordt gehandhaafd, niet maakt dat handhavend optreden daardoor zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat het bestuursorgaan daarvan om die reden behoort af te zien. [3] Het college heeft de financiële gevolgen, die verzoekster in bezwaar uitgebreid heeft aangedragen, echter niet voldoende kenbaar betrokken in de belangenafwegingen in de beslissing op bezwaar. Dit had wel gemoeten. Het college kan dit gebrek voorafgaand aan de behandeling van het beroep echter nog herstellen door een nadere motivering aan te leveren (of een 6:19-besluit te nemen) waarin wel concreet de financiële gevolgen voor verzoekster worden afgewogen tegen het belang van het beschermen van de natuur. De rechtbank kan dan in de bodemzaak, als zij ook van oordeel is dat sprake is van een motiveringsgebrek op dit punt, beoordelen of het gebrek door het college is hersteld. De voorzieningenrechter verwacht, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, dat het college dit motiveringsgebrek hangende de beroepsprocedure kan herstellen en ziet daarom voor nu geen aanleiding om vanwege dit motiveringsgebrek een voorlopige voorziening te treffen.
8.3.
Ten aanzien van het dierenleed heeft verzoekster op zitting toegelicht dat als zij haar bedrijfsactiviteiten moet afschalen, boeren hun eenden niet meer kwijt kunnen en dit mogelijk leidt tot dierenleed (omdat boeren de eenden op een andere manier zouden moeten slachten). De voorzieningenrechter stelt vast dat verzoekster zich beroept op een norm die strekt ter bescherming van dieren. Nog daargelaten dat deze norm dus kennelijk niet strekt ter bescherming van haar belang maakt deze stelling, wat daar ook van zij, niet dat handhavend optreden jegens verzoekster onevenredig is. Zelfs als er sprake zou zijn extra dierenleed als gevolg van de last onder dwangsom, heeft dit geen directe gevolgen voor verzoekster en haar bedrijfsvoering.
8.4.
Ten slotte overweegt de voorzieningenrechter dat het niet onevenredig is dat het college de uitspraak van de rechtbank Amsterdam niet afwacht in de beroepszaak tegen de intrekking en weigering van verschillende vergunningen door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Ermelo. Zoals de voorzieningenrechter onder 7.2 heeft overwogen moet verzoekster, ook als zij volledig gelijk zou krijgen in die zaak, haar activiteiten in overeenstemming brengen met de referentiesituatie (dat blijft dan de Hinderwetvergunning uit 1992). De uitkomst van de beroepszaak leidt dus nooit tot een voor verzoekster gunstigere situatie in deze zaak. Reeds daarom is de voorzieningenrechter van oordeel dat er geen aanleiding is om de uitspraak in die procedure af te wachten.
De beroepsgrond heeft geen redelijke kans van slagen.
Is sprake van schending van het gelijkheidsbeginsel?
9. Verzoekster stelt zich op het standpunt dat sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel. Verzoekster stelt zich nu feitelijk in eenzelfde situatie te bevinden als tal van andere bedrijven die nu zonder natuurvergunning fungeren en wijst specifiek op PAS-melders.
9.1.
Om een geslaagd beroep te kunnen doen op het gelijkheidsbeginsel moet er sprake zijn van een gelijk geval dat anders wordt behandeld. In handhavingszaken dient er dus op een gelijke situatie te worden gewezen, waar door het college niet handhavend tegen wordt opgetreden. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de situatie van de PAS-melders niet vergelijkbaar is met de situatie van verzoekster. PAS-melders zijn bedrijven die voor het Programma Aanpak Stikstof (PAS) een melding deden bij de overheid en dan geen vergunning hoefden aan te vragen. Door een uitspraak van de Afdeling uit 2019 moesten PAS-melders alsnog over een vergunning beschikken. [4] Als gevolg van deze uitspraak waren PAS-melders in overtreding als de melding die was gedaan feitelijk werd uitgevoerd. PAS-melders hebben, zoals het college op zitting ook heeft toegelicht, te goeder trouw gehandeld en zijn in feite buiten hun schuld om in een lastige situatie terecht gekomen. Verzoekster heeft nooit een melding gedaan onder het PAS en de rechtspraak van de Afdeling op dit punt is op verzoekster dan ook niet van toepassing. Van een vergelijkbaar geval dat ongelijk wordt behandeld is dan ook geen sprake.
De beroepsgrond heeft geen redelijke kans van slagen.
Moet er een andere overgangsperiode gelden dan volgt uit de Rendac-uitspraak?
10. Verzoekster stelt – kort samengevat – dat de uitleg van de door de Afdeling geïntroduceerde overgangsperiode uit de Rendac- uitspraak [5] te eng is. De voorzieningenrechter overweegt in dat kader dat de Afdeling bewust heeft overwogen dat voor initiatiefnemers van activiteiten die fysiek zijn gestart tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 én waarvoor op grond van de voorheen geldende rechtspraak over intern salderen geen vergunning nodig was, een overgangsperiode van vijf jaar (tot 1 januari 2030) wordt geboden waarin het bevoegd gezag niet met een last onder bestuursdwang of last onder dwangsom kan optreden tegen de voortzetting van die activiteit zonder natuurvergunning. Vaststaat dat de activiteiten van verzoekster fysiek zijn gestart vóór 1 januari 2020. Volgens de jurisprudentie van de Afdeling geldt de overgangsperiode dus uitdrukkelijk niet voor verzoekster. De voorzieningenrechter heeft geen aanleiding om daar anders over de denken.
De beroepsgrond heeft geen redelijke kans van slagen.
Afsluitende opmerking
11. Verzoekster uit in haar beroepschrift onvrede over het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Ermelo. Een wethouder van de gemeente Ermelo heeft bij de provincie Gelderland namelijk aangedrongen op een snelle intrekking van de natuurvergunning, met het kennelijke doel de onuitvoerbaarheid van de aangevraagde vergunning ten grondslag te leggen aan het negatieve advies aan de gemeenteraad over de verklaring van geen bedenkingen, aldus verzoekster. Verzoekster heeft een aantal e-mails ingebracht waaruit dit blijkt. Verzoekster krijgt hierdoor het gevoel dat verschillende bestuursorganen samenspannen met als doel haar bedrijfsvoering te doen staken.
11.1.
Deze onvrede, wat hier ook van zij, kan in deze procedure niet tot een gevolg leiden. De voorzieningenrechter kan namelijk alleen de rechtmatigheid van het bestreden besluit beoordelen. Daar heeft dit punt niet direct betrekking op, ook omdat het voornamelijk gaat over het handelen van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Ermelo en het bestreden besluit van het college van Gedeputeerde Staten is. Verzoekster heeft verder geen concrete argumenten aangedragen waarom dit besluit, ook als aangenomen zou worden dat het college van burgemeester en wethouders achter de schermen actief bemoeienis heeft gehad met het bestreden besluit, onzorgvuldig of anderszins onrechtmatig tot stand is gekomen. Zoals uit de voorgaande overwegingen is gebleken is het college bevoegd om handhavend op te treden tegen de overtreding en heeft het college in redelijkheid gebruik gemaakt van zijn handhavende bevoegdheid. Het beroep van verzoekster heeft naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen redelijke kans van slagen. Dat betekent dat het bestreden besluit naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter rechtmatig is. Wel kleeft er een motiveringsgebrek aan het bestreden besluit, maar dat kan nog door het college hersteld worden.
Conclusie en gevolgen
12. Het beroep heeft geen redelijke kans van slagen. De voorzieningenrechter ziet daarom geen aanleiding om het bestreden besluit te schorsen tot de uitspraak op het beroep.
12.1.
De begunstigingstermijn verstrijkt op dit moment twee weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter. Partijen zijn het er tot op zekere hoogte over eens dat een dergelijke termijn te kort is om aan de last te voldoen. Op de vraag van de voorzieningenrechter op zitting wat dan wel een redelijke termijn is hebben partijen aangegeven te kunnen leven met een termijn van 11 weken. De voorzieningenrechter ziet daarom aanleiding om de begunstigingstermijn bij wijze van voorlopige voorziening te verlengen tot 11 weken na verzending van deze uitspraak.
12.2.
Omdat het beroep geen redelijke kans van slagen heeft, bestaat er geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling of een vergoeding van het griffierecht.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek om een voorlopige voorziening toe;
- verlengt de begunstigingstermijn bij wijze van voorlopige voorziening tot 11 weken na verzending van deze uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A. Goldebeld, griffier, en wordt openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op rechtspraak.nl.
De voorzieningenrechter is verhinderd om deze uitspraak te ondertekenen.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: