Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 23/5258
uitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaak tussen
Coöperatie Mobilisation for the Environment, uit Nijmegen,
Vereniging Leefmilieu, uit Nijmegen,
Stichting Natuur en Milieu Aalten, uit Aalten,
[persoon A] en [persoon B], uit [plaats],
[persoon C], uit [plaats],
[persoon D], uit [plaats],
[persoon E], uit [plaats],
eisers
(gemachtigde: ir. A.K.M. van Hoof)
en
het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland,
(gemachtigde: mr. A. Speekenbrink).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[derde-partij]uit [plaats] (de veehouderij)
[derde-partij]uit [plaats] (de veehouderij)
(gemachtigde: mr. B.M. Brandenburg-Stroo).
De partijen worden hierna genoemd: eisers, de provincie en de veehouderij.
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de natuurvergunning die de provincie op 20 juni 2023 heeft verleend aan de veehouderij. Eisers zijn het niet eens met deze natuurvergunning. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de natuurvergunning.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Eisers krijgen dus gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Op 20 juni 2023 heeft de provincie een natuurvergunning verleend aan de veehouderij. Eisers hebben beroep ingesteld tegen deze vergunning. De provincie heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.1.
Op 3 december 2024 heeft de rechtbank de zaak vooraangekondigd voor een zitting op 13 maart 2025 en op 13 december 2024 heeft de rechtbank de provincie verzocht om binnen zes weken een verweerschrift in te dienen.
2.2.
Op 17 januari 2025 verzocht de provincie om uitstel van de zaak met ten minste vijf maanden door de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 18 december 2024. [1] De provincie erkende dat de natuurvergunning door deze verandering in de rechtspraak niet ongewijzigd in stand kan blijven, maar geeft aan dat de benodigde verbeteringen van de vergunning niet haalbaar zijn binnen de gestelde termijn voor het verweerschrift. Zo moet er bijvoorbeeld eerst nader onderzoek worden gedaan naar de werking van de biologische combiluchtwasser en wordt niet voldaan aan het toetsingskader uit de Afdelingsuitspraken van 18 december 2024.
2.3.
Omdat eisers en de veehouderij hebben ingestemd met uitstel, heeft de rechtbank de zitting van 13 maart 2025 uitgesteld. De rechtbank heeft de zaak vervolgens op 19 juni 2025 opnieuw vooraangekondigd voor een zitting op 1 oktober 2025. Op deze vooraankondiging zijn geen reacties van partijen ontvangen.
2.4.
Op 25 augustus 2025 stelde de rechtbank de provincie in de gelegenheid om uiterlijk 3 september 2025 een herstelbesluit aan te leveren. Op deze brief is niet gereageerd.
2.5.
Op 10 september 2025 heeft de rechtbank daarom aan partijen het voornemen gestuurd om in deze zaak uitspraak te doen zonder een zitting. [2] In reactie daarop verzocht de provincie op 12 september 2025 opnieuw om vijf maanden uitstel, omdat het aanvullen van de passende beoordeling over de werking van de luchtwasser meer tijd kost. De veehouderij verzocht op 15 september 2025 om een zitting en kon zich vinden in het verzoek om uitstel. Eisers stemden niet in met meer uitstel mede omdat het beroep inmiddels meer dan twee jaar geleden aanhangig is gemaakt.
2.6.
Omdat de veehouderij om een zitting heeft gevraagd kondigde de rechtbank partijen op 19 september 2025 aan dat er alsnog een zitting zal volgen, maar dat gelet op de belangen van eisers niet het gevraagde uitstel van vijf maanden wordt verleend. De rechtbank heeft daarom partijen op 30 oktober 2025 uitgenodigd voor een zitting op 8 januari 2026.
2.7.
Op 19 december 2025 heeft de provincie een verweerschrift ingediend waarbij een concept-herstelbesluit is gevoegd. De provincie verzocht de rechtbank om in een tussenuitspraak een termijn te stellen voor publicatie van het voorgenomen herstelbesluit.
2.8.
Op 24 december 2025 verzocht de veehouderij alsnog om uitstel van de zitting, omdat zij erkende dat een herstelbesluit genomen moet worden om de gebreken in de natuurvergunning te herstellen. Op 24 december 2025 heeft de rechtbank dit verzoek om uitstel afgewezen en heeft de rechtbank de zaak van een meervoudige naar een enkelvoudige kamer verwezen.
2.9.
Op 30 december 2025 heeft de veehouderij zich afgemeld voor de zitting. Op 5 januari 2026 gaf de provincie aan dat er geen noodzaak meer is voor een zitting nu de veehouderij een zitting niet meer nodig acht. Op 6 januari 2026 stemden ook eisers in met een uitspraak zonder zitting. De rechtbank heeft het onderzoek daarom op 6 januari 2026 gesloten.
Totstandkoming van het besluit
3. De veehouderij heeft op 17 maart 2020 bij de provincie een natuurvergunning aangevraagd voor [locatie] in [plaats]. De aanvraag ziet op het omschakelen van een gesloten zeugen- en vleesvarkenshouderij naar een gespecialiseerde vleesvarkenshouderij. Hiertoe wordt een nieuwe varkensstal gerealiseerd met een gecombineerd luchtwassysteem met watergordijn en biologische wasser met 85% emissiereductie (BWL 2009.12):
3.1.
Op de aanvraag is de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing. Op 7 december 2020 is een ontwerpbesluit tot verlening van de natuurvergunning gepubliceerd. Op het ontwerpbesluit zijn twee zienswijzen gegeven. Na de zienswijzen is de aanvraag aangepast en heeft de veehouderij aanvullende informatie toegestuurd. Op 19 november 2021 is opnieuw een ontwerpbesluit genomen met een voornemen tot positieve weigering. Hierop hebben eisers op 4 januari 2022 een zienswijze ingediend.
3.2.
De natuurvergunning is op 27 juni 2023 definitief verleend waarbij op basis van intern salderen is aangenomen dat geen significante negatieve effecten plaatsvinden op de instandhoudingsdoelstellingen van Natura 2000-gebieden. [3] Er is intern gesaldeerd met een Natuurbeschermingswet 1998-vergunning van 1 oktober 2012.
3.3.
In de natuurvergunning is er van uit gegaan dat voor de luchtwasser in beginsel niet van de emissiefactor in de Regeling ammoniak en veehouderij kan worden uitgegaan maar dat met een technische passende beoordeling kan worden volstaan. In de loop van de procedure erkende de provincie dat de technische passende beoordeling niet volstaat en dat inmiddels ook niet wordt voldaan aan het toetsingskader uit de Afdelingsuitspraken van 18 december 2024. De provincie heeft daarom op 17 januari 2025 en 12 september 2025 aangekondigd dat er een nieuwe passende beoordeling zal volgen. Bij het verweerschrift van 19 december 2025 is een concept-herstelbesluit gevoegd.
Beoordeling door de rechtbank
Toepasselijk recht
4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Op deze zaak is echter nog het oude recht van toepassing, omdat de aanvraag om de natuurvergunning is ingediend voor inwerkingtreding van de Omgevingswet. [4]
Relativiteitsvereiste
5. Het relativiteitsvereiste houdt in dat een bestuursrechter een besluit niet kan vernietigen op grond van een regel die kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van diegene die zich daarop beroept. [5] In dit geval is hetzelfde beroepschrift ingediend namens verschillende rechtspersonen en natuurlijke personen. Omdat aan de rechtspersonen het relativiteitsvereiste niet kan worden tegengeworpen, bestaat geen aanleiding om dit ook na te gaan voor de overige eisers namens wie het beroepschrift is ingediend. [6] Dat betekent dat het beroep van eisers inhoudelijk wordt beoordeeld.
Natuurvergunning voldoet niet aan inmiddels geldend kader
6. Deze zaak gaat over een natuurvergunning op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb). De Wnb bepaalde, simpel gezegd, dat het verboden is zonder vergunning van de provincie een project realiseren dat significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. [7] Voor zo’n vergunningplichtig project moet de provincie, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling maken van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied. [8]
6.1.
De natuurvergunning in kwestie is verleend met intern salderen. Dat wil zeggen: door de effecten van de aangevraagde situatie weg te strepen tegen een eigen (interne) referentiesituatie bestaande uit een oude natuurvergunning is geconcludeerd dat geen sprake is van significante negatieve effecten voor Natura 2000-gebieden en is de vergunning om die reden verleend. Met een ‘technische’ passende beoordeling is beoogd te garanderen dat de aangevraagde luchtwassers doen wat ze beloven.
Op 18 december 2024 heeft de Afdeling haar rechtspraak over intern salderen gewijzigd. [9] Deze wijziging houdt in dat intern salderen niet meer mag worden betrokken bij de vraag of een vergunning is vereist (voortoets), maar alleen nog als mitigerende maatregel in een passende beoordeling. De wijziging geldt met terugwerkende kracht en dus ook voor de natuurvergunning in deze zaak.
6.2.
Nu partijen het erover eens zijn dat de natuurvergunning niet aan het kader uit de uitspraken van de Afdeling van 18 december 2024 voldoet en ook de ‘technische’ passende beoordeling niet volstaat, is het beroep alleen al hierom gegrond. De rechtbank vernietigt daarom de natuurvergunning van 20 juni 2023.
Hoe nu verder?
7. De rechtbank moet onderzoeken of over de zaak zoveel mogelijk definitief kan worden beslist. [10]
7.1.
Eisers hebben hierover in hun bericht van 6 januari 2026 geschreven dat een tussenuitspraak hun niet gepast lijkt, omdat de regie aan de provincie is om nu tot een nieuw besluit te komen. Bovendien zou een tussenuitspraak volgens eisers een natuurvergunning in stand laten waarvan het bevoegd gezag inmiddels erkend heeft dat die in deze vorm niet kan standhouden. Eisers verzoeken de rechtbank daarom om een einduitspraak te doen, waarbij eventueel een termijn kan worden gesteld voor het nieuw te nemen besluit.
7.2.
De provincie erkent in het verweerschrift de noodzaak van herstel van de natuurvergunning en heeft geprobeerd met het verweerschrift en concept-herstelbesluit comfort te geven bij hoe dat herstel wordt vormgegeven. Zij verzoekt de rechtbank daarom om een tussenuitspraak te doen met een termijn voor herstel c.q. publicatie van het voorgenomen herstelbesluit.
7.3.
De veehouderij onderkent ook dat de natuurvergunning niet ongewijzigd in stand kan blijven en onderschrijft daarom het standpunt van de provincie dat een herstelbesluit genomen moet worden om de gebreken in de natuurvergunning te herstellen. De veehouderij vindt het wenselijk de publicatie van het herstelbesluit af te wachten en partijen daarop te laten reageren voordat de zitting plaatsvindt zodat het herstelbesluit en de reacties daarop kunnen worden meegenomen in de lopende procedure.
7.4.
De rechtbank draagt de provincie op om op uiterlijk 1 juli 2026 een nieuw besluit te nemen en zal dus geen tussenuitspraak doen. Hoofdreden hiervoor is dat er op dit moment nog geen definitief herstelbesluit [11] is en dat het ook niet zeker is wanneer dit wordt afgerond. Weliswaar is er een concept-herstelbesluit, maar dat moet nog worden gepubliceerd, daar kunnen nog zienswijzen op worden gegeven waarna de provincie vervolgens nog een definitief herstelbesluit zal moeten nemen. Van deze procedure is de uitkomst en het tijdsverloop op dit moment te onzeker om een termijn in een tussenuitspraak te kunnen geven.
7.4.1.
De rechtbank heeft bij deze beslissing verder meegewogen dat de zaak inmiddels al vanaf 2023 bij de rechtbank loopt en dat de rechtbank in afwachting van een herstelbesluit al eerder en meerdere keren uitstel heeft verleend en regie heeft gevoerd [12] zonder concreet resultaat. De rechtbank vindt het nu tijd om de regie over de vergunningverlening met dit besluit weer te leggen waar die hoort: bij de provincie.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt de natuurvergunning. De rechtbank zal de zaak niet finaal beslechten, omdat hiervoor een nieuw besluit of een aanvullende motivering van de provincie zelf nodig is. Omdat niet zeker is hoe lang dit nog gaat duren en nu er inmiddels in deze zaak al veel tijd is verstreken zonder dat een aanvullende motivering is gegeven of herstelbesluit is genomen, zal de rechtbank geen tussenuitspraak doen.
8.1.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat de provincie uiterlijk op 1 juli 2026 een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak.
8.2.
Omdat het beroep gegrond is moet de provincie het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten. De provincie moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen eisers een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 934,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.868,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 27 juni 2023;
- draagt het college op om uiterlijk op 1 juli 2026 een nieuw besluit te nemen;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eisers moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan eisers.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, rechter, in aanwezigheid van mr. K.M. van Leeuwen, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.