Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 24/1499
uitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiser], uit [plaats], eiser
(gemachtigde: mr. J.C.M. Damming),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Berkelland
(gemachtigde: mr. I. Nikkels).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[derde-partij]uit [plaats]
[derde-partij]uit [plaats]
(gemachtigde: mr. J.H.B. Averdijk).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de aan de derde-partij verleende omgevingsvergunning voor uitbreiding van een bestaande bedrijfshal met een opslaghal. De vergunning is verleend voor de activiteit bouwen. Eiser is het hier niet mee eens. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de omgevingsvergunning ten onrechte is verleend. Het beroep is gegrond en eiser krijgt dus gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Aan het eind staan de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
Procesverloop
2. Het college heeft op 10 mei 2023 aan de derde-partij een omgevingsvergunning verleend. Met het bestreden besluit van 1 februari 2024 op het bezwaar van eiser is het college bij het besluit de omgevingsvergunning te verlenen, gebleven.
2.1.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De derde-partij heeft ook schriftelijk gereageerd.
2.2.
De rechtbank heeft het beroep op 17 juni 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, de gemachtigde van het college, de derde-partij en de gemachtigde van de derde-partij.
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaat deze zaak over?
3. Eiser heeft een eenmanszaak en is actief in de veehandel, met name het fokken en houden van melkvee. Zijn bedrijf is gelegen aan de [locatie 1] in [plaats]. De derde-partij heeft een aannemersbedrijf, gelegen aan [locatie 2] in [plaats]. [1] De percelen van eiser en de derde-partij grenzen aan elkaar. De derde-partij heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van een nieuwe opslaghal, direct naast een bestaande bedrijfshal, aan de zijde van het perceel van eiser. Het gaat om een uitbreiding met 500 m2 vloeroppervlak, te gebruiken voor industrie/opslag/kantoor.
3.1.
Het college heeft op 10 mei 2023 met toepassing van de reguliere voorbereidingsprocedure de vergunning verleend voor de activiteit ‘bouwen’. [2] Omdat het bouwplan voldoet aan de planregels van het bestemmingsplan, het Bouwbesluit 2012, de gemeentelijke Bouwverordening en aan de redelijke eisen van welstand, moest het college op grond van artikel 2.10 van de Wabo de omgevingsvergunning verlenen. [3]
3.2.
Eiser is hiertegen in bezwaar gekomen. Daaraan ligt ten grondslag dat eiser vindt dat de voorwaarden en voorschriften van het geldende bestemmingsplan (en dan met name de voorwaardelijke verplichtingen in 3.4.2 en 3.4.4), die waren opgesteld om de ongehinderde voortzetting van het bedrijf van eiser veilig te stellen, onvoldoende zijn nageleefd.
3.3.
Het college heeft in het besluit van 1 februari 2024 het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. In afwijking van het advies van de commissie bezwaarschriften concludeert het college dat geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan, omdat aan de voorwaardelijke verplichting van artikel 3.4.2 onder b niet eerder dan bij aanvang van de bouw hoeft te zijn voldaan. Daarnaast brengt het college nog naar voren dat, ook als het advies van de commissie gevolgd zou worden, van strijd met het bestemmingsplan geen sprake meer zou zijn ten tijde van de beslissing op bezwaar. De ex-nunc toetsing brengt dan met zich mee dat aan de voorwaarde voor de landschappelijke inpassing op dat moment zou zijn voldaan. De start van de bouw in december 2023 is op 20 december 2023 namelijk stilgelegd vanwege het ontbreken van een landschappelijk inpassingsplan. Na indiening en goedkeuring van een dergelijk plan, is de stillegging ingetrokken bij besluit van 2 januari 2024.
3.4.
Eiser is in beroep gekomen tegen de beslissing op bezwaar, omdat hij het niet eens is met de uitleg die het college aan de voorwaardelijke verplichtingen geeft. Volgens hem had de omgevingsvergunning geweigerd moeten worden of had het college moeten overwegen om de vergunning met een afwijking van het bestemmingsplan te verlenen.
Wat is de planologische situatie?
3.5.
Het perceeldeel van de derde-partij waar de opslaghal is gepland, valt binnen het (postzegel)bestemmingsplan ‘[naam bestemmingsplan]’ (hierna: bestemmingsplan). Het is bestemd als ‘Bedrijventerrein’ met de functie-aanduiding ‘Opslag’. Bovendien is er een perceelstrook als ‘Groen’ en een nog smallere perceelstrook als ‘Water’ bestemd, namelijk daar waar de grens met het perceel van eiser is gelegen. Zie hierna een uitsnede van de plankaart.
Afbeelding verwijderd i.v.m. privacygevoelige gegevens
3.6.
In artikel 3.1 van de planregels is onder meer als volgt bepaald:
“De voor 'Bedrijventerrein' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a.
bedrijfsactiviteiten in de categorieën 1, 2, 3.1 en 3.2 van de bij deze regels behorende 'Staat van Bedrijfsactiviteiten bedrijventerrein',
bedrijfsactiviteiten in de categorieën 1, 2, 3.1 en 3.2 van de bij deze regels behorende 'Staat van Bedrijfsactiviteiten bedrijventerrein',
met daarbij behorende:
gebouwen, met dien verstande dat ter plaatse van de aanduiding 'opslag' in de gebouwen uitsluitend de opslag van materialen en goederen ten behoeve van de bedrijfsactiviteiten als bedoeld in 3.1 onder a is toegestaan;
(…)”
3.7.
Artikel 3.4.2. luidt:
“Voorwaardelijke verplichting landschappelijke inpassing
a. Tot een met de bestemming strijdig gebruik wordt in elk geval gerekend het gebruik van en het in gebruik laten nemen van gronden en bouwwerken overeenkomstig de in 3.1 opgenomen bestemmingsomschrijving zonder de aanleg en instandhouding van de landschapsmaatregelen conform het in Bijlage 2 opgenomen Inrichtingsplan, teneinde te komen tot een goede landschappelijke inpassing.;
b. in afwijking van het bepaalde onder a mogen gronden en bouwwerken overeenkomstig de in 3.1 opgenomen bestemmingsomschrijving worden gebruikt, uitsluitend indien en voor zover binnen een termijn van 6 maanden na het onherroepelijk worden van voorliggend bestemmingsplan uitvoering wordt gegeven aan de aanleg en instandhouding van de landschapsmaatregelen conform het in Bijlage 2 opgenomen Inrichtingsplan, teneinde te komen tot een goede landschappelijke inpassing;
c. onder Inrichtingsplan wordt in deze planregels verstaan het in Inrichtingsplan opgenomen erfinrichtingsplan Erfinrichting [derde-partij] opgesteld door [website]”
3.8.
Artikel 3.4.3 luidt:
“Voorwaardelijke verplichting waterberging
Tot een met de bestemming strijdig gebruik wordt in elk geval gerekend het gebruik van en het in gebruik (laten) nemen van gronden en bouwwerken overeenkomstig de in 3.1 opgenomen bestemmingsomschrijving zonder de aanleg en instandhouding van een waterbergende voorziening op eigen terrein met een omvang van tenminste 114 m³, teneinde te komen tot een goede waterhuishoudkundige situatie.
in afwijking van het bepaalde onder a mogen gronden en bouwwerken overeenkomstig de in 3.1 opgenomen bestemmingsomschrijving worden gebruikt, uitsluitend indien en voor zover binnen een termijn van 6 maanden na het onherroepelijk worden van de omgevingsvergunning voor het bouwen uitvoering wordt gegeven aan de aanleg en instandhouding van de waterbergende voorziening.”
3.9.
Artikel 3.4.4. luidt:
“Verplaatsen watergang
Tot een met de bestemming strijdig gebruik wordt in elk geval gerekend het gebruik van en het in gebruik (laten) nemen van gronden en bouwwerken overeenkomstig de in 3.1 opgenomen bestemmingsomschrijving zonder de aanleg en instandhouding van een watergang ter plaatse van de bestemming 'Water', teneinde te komen tot een goede waterhuishoudkundige situatie.
in afwijking van het bepaalde onder a mogen gronden en bouwwerken overeenkomstig de in 3.1 opgenomen bestemmingsomschrijving worden gebruikt, uitsluitend indien en voor zover binnen een termijn van 6 maanden na het onherroepelijk worden van de omgevingsvergunning voor het bouwen uitvoering wordt gegeven aan de aanleg en instandhouding van de watergang.”
Zijn de vereiste landschappelijke elementen tijdig aangelegd?
4. Eiser betoogt dat de verzochte bouwactiviteit in strijd is met artikel 3.4.2 van de planregels van het bestemmingsplan, omdat de derde-partij niet tijdig de op grond van dat artikel vereiste landschappelijke maatregelen heeft genomen. Daartoe voert eiser primair aan dat de derde partij op grond van artikel 3.4.2, onder b van de planregels gehouden was om binnen een termijn van zes maanden na het onherroepelijk worden van het bestemmingsplan de noodzakelijke landschapsmaatregelen te nemen en in stand te houden. Omdat deze termijn op het moment van de vergunningverlening was verstreken, had de aanvraag niet meer toegewezen kunnen worden, gelet op artikel 3.4.2, onder a van de planregels. [4]
4.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat het in gebruik nemen van de gronden alleen niet is toegestaan zonder dat de landschappelijke maatregelen zijn aangelegd en in stand worden gehouden. De toepasselijkheid van deze bepaling wordt niet in duur beperkt door de termijn van zes maanden, die genoemd wordt in onderdeel b van datzelfde artikel. Tijdens de zitting heeft het college verduidelijkt dat onderdeel b beschouwd moet worden als een tijdelijke mogelijkheid om af te wijken van de verplichting die onder a is vastgelegd.
4.2.
De rechtbank stelt vast dat een verschillende lezing en interpretatie van artikel 3.4.2 van de planregels ten grondslag ligt aan het geschil tussen partijen.
4.3.
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State volgt dat voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan de op de verbeelding aangegeven bestemming(en) en aanduiding(en) en de daarbij behorende regels bepalend zijn. Vanwege de rechtszekerheid moet een planregel letterlijk worden uitgelegd. Als die op zichzelf niet duidelijk is, dan wordt gekeken naar de samenhang met andere regels (systematiek). [5]
4.4.
Partijen zijn het erover eens dat uit artikel 3.4.2. onder a volgt dat het gebruik van en het in gebruik laten nemen van gronden of bouwwerken overeenkomstig de bestemmingsomschrijving in artikel 3.1 als met de bestemming strijdig gebruik wordt aangemerkt, als de aanleg en instandhouding van de landschapsmaatregelen conform het in Bijlage 2 van het bestemmingsplan opgenomen Inrichtingsplan niet zijn gerealiseerd.
4.5.
In artikel 3.4.2, onder a, in samenhang bezien met artikel 3.1, van de planregels staat dat binnen de bestemming passend gebruik van gronden en bouwwerken toch als strijdig wordt aangemerkt als aan de aanleg en instandhouding van een in de bijlage gespecificeerd inrichtingsplan niet is voldaan. Met het oog op een goede landschappelijke inpassing worden hier dus voorwaarden gesteld aan het in gebruik (laten) nemen van gronden en bouwwerken overeenkomstig de bestemming. De uitleg van artikel 3.4.2, onder b van de planregels, zoals eiser die voorstaat, zou hetgeen onder a is bepaald betekenisloos maken als niet binnen een termijn van zes maanden na het onherroepelijk worden van het bestemmingsplan uitvoering wordt gegeven aan de aanleg en instandhouding van de landschapsmaatregelen conform het in bijlage 2 van het bestemmingsplan opgenomen inrichtingsplan. Een dergelijke uitleg ligt niet voor de hand. Daar komt bij dat artikel 3.4.2, onder b van de planregels begint met een verwijzing naar onderdeel a en daarop dus een uitzondering mogelijk maakt. Dat betekent dat deze twee artikelen in elk geval in samenhang met elkaar gelezen moeten worden.
4.6.
De rechtbank is van oordeel dat, gezien de letterlijke tekst en de plansystematiek, aan artikel 3.4.2. onder b van de planregels in dit geval zelfstandige betekenis toekomt. Die betekenis is gelegen in het creëren van een voorziening om gronden en bouwwerken direct na het onherroepelijk worden van het bestemmingsplan overeenkomstig de in 3.1 opgenomen bestemmingsomschrijving te kunnen gebruiken als binnen een termijn van zes maanden na het onherroepelijk worden van voorliggend bestemmingsplan al uitvoering wordt gegeven aan de aanleg en instandhouding van de landschapsmaatregelen conform het Inrichtingsplan. In die situatie hoeft dus niet met het bouwen en gebruiken te worden gewacht tot uitvoering is gegeven aan de aanleg (en instandhouding) van landschapsmaatregelen, mits dat wel alsnog binnen zes maanden na het onherroepelijk worden van het bestemmingsplan gebeurt.
4.7.
Het voorgaande brengt met zich dat het college terecht heeft geoordeeld dat de mogelijkheid voor het verlenen van een omgevingsvergunning niet enkel door het verstrijken van de in artikel 3.4.2, onder b van de planregels opgenomen termijn is verlopen. Het betoog van eiser slaagt in zoverre dus niet.
Heeft het college de omgevingsvergunning terecht verleend?
5. Eiser betoogt dat het college ten tijde van de aanvraag van de omgevingsvergunning had moeten toetsen of de benodigde landschapsmaatregelen waren aangelegd en in stand werden gehouden. Daaruit had de conclusie moet worden getrokken dat de noodzakelijke landschapsmaatregelen niet waren uitgevoerd ten tijde van de vergunningaanvraag, zodat de aanvraag in strijd was met het bestemmingsplan en dus niet op grond van artikel 2.10 Wabo verleend had kunnen worden. Daarnaast voert eiser aan dat de noodzakelijke landschapsmaatregelen ook niet waren uitgevoerd ten tijde van de beslissing op bezwaar.
5.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat niet eerder dan op het moment van ingebruikname van de gronden of bouwwerken aan het inrichtingsplan moet zijn voldaan. Daartoe voert het college aan dat tot het moment van het in de grond steken van de eerste spade nog geen sprake kan zijn van het in gebruik nemen van de grond, en dus ook niet van met de bestemming strijdig gebruik. Volgens het college hoeft bij de verlening van de omgevingsvergunning geen rekening te worden gehouden met toekomstig gebruik. Het college voert daarnaast nog aan dat ten tijde van de beslissing op bezwaar aan de voorwaarde voor de landschappelijke inpassing is voldaan.
5.2.
Als uitgangspunt geldt dat het college de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een bouwplan moet toetsen aan artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo en beoordelen of zich één of meer van de weigeringsgronden voordoen. Eén van de weigeringsgronden is dat de activiteit in strijd is met het geldende bestemmingsplan. Althans, als die weigeringsgrond zich voordoet, zal het college voor de activiteit ‘strijdig gebruik’ moeten beoordelen of hij kan afwijken van het bestemmingsplan. [6]
5.3.
Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgt dat een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen getoetst wordt aan de bouwregels en de bestemming. De bestemming kan, zoals in dit geval ook is gebeurd, nader worden ingevuld door specifieke gebruiksregels, door daarin een concrete uitleg te geven van het gebruik dat met die bestemming in overeenstemming is. Het in de planregels opgenomen gebruiksverbod dient dan ook te worden betrokken bij de toets of het aangevraagde in overeenstemming is met de bestemming. Een voorgenomen ontwikkeling die met deze specifieke gebruiksregel in strijd is, dient dan ook te worden aangemerkt als een ontwikkeling die in strijd is met die bestemming. [7]
5.4.
Gelet op het voorgaande kan de rechtbank het college niet volgen in zijn betoog dat niet eerder dan ten tijde van de start van de bouwwerkzaamheden sprake kan zijn van met het bestemmingsplan strijdig gebruik van gronden of bouwwerken. Bij de beantwoording van de vraag of de voorgenomen ontwikkeling (vertaald in het bouwplan) in strijd zal zijn met de bestemming, dienen namelijk ook de gebruiksregels bij de beoordeling te worden betrokken. De noodzakelijke landschapsmaatregelen zien op een strook van vijf meter breed, die bestaat uit een groenstrook met gespecifieerde beplanting van in totaal vier meter breed en een sloot van één meter breed. [8] Het bij de aanvraag ingediende bouwplan betreft een opslagloods ten behoeve van de bestemming bedrijventerrein, meer specifiek een aannemersbedrijf. Dat is in overeenstemming met de bestemming van het perceel. De groenstrook en de sloot maken echter geen onderdeel uit van de aanvraag. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college daarom geen vergunning voor de activiteit ‘bouwen’ kunnen verlenen op grond van artikel 2.10 van de Wabo, althans niet zonder de benodigde afwijking te beoordelen op grond van artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo. Het voorgenomen gebruik van de te realiseren bedrijfshal voor opslag, is naar het oordeel van de rechtbank in strijd met artikel 3.4.2 onder a van de planregels, omdat de noodzakelijke landschapsmaatregelen ten tijde van het primaire besluit nog niet zijn aangelegd en ook geen onderdeel uitmaken van de aanvraag voor de omgevingsvergunning. In het bouwplan is daarnaast ook niet duidelijk zichtbaar of en hoe invulling zal worden gegeven aan de te treffen landschapsmaatregelen. Ten tijde van de beoordeling van de aanvraag omgevingsvergunning heeft het college dus niet kunnen beoordelen of de ingediende aanvraag op alle relevante punten in lijn was met de planregels van het bestemmingsplan. Het bouwplan had daarom ook opgevat moeten worden als een aanvraag om een afwijking van het bestemmingsplan. Het college heeft dit niet onderkend en daarmee ten onrechte alleen een vergunning voor de activiteit ‘bouwen’ verleend.
5.5.
Verder is de rechtbank van oordeel dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom ten tijde van de beslissing op bezwaar (of op dit moment) wel is voldaan aan de noodzakelijke landschapsmaatregelen. In het bestreden besluit wordt hiervoor enkel verwezen naar het besluit van 28 december 2023 waarbij het besluit tot stillegging van de bouwwerkzaamheden is ingetrokken. Niet is toegelicht welke landschapsmaatregelen volgens het college op grond van het bestemmingsplan en het daarbij behorende landinrichtingsplan precies moeten worden uitgevoerd en of daaraan is voldaan. Dit blijkt ook niet uit de overgelegde besluiten over de stillegging van de bouw en de intrekking daarvan. Evenmin volgt dit voldoende duidelijk uit het in beroep overgelegde constateringsrapport van 12 mei 2025. Daaruit valt bijvoorbeeld niet op te maken welke afmetingen de groensingel heeft en wat de lengte en breedte is van de watergang. Daarnaast wordt in het constateringsrapport overwogen dat de ‘sloot’ recht is afgestoken en ook kan worden gewijzigd naar een greppel van 50 cm diep. Dit standpunt deelt de rechtbank niet. In het inrichtingsplan wordt gesproken over een ‘watergang’, wat volgens ‘Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal’ is gedefinieerd als
“sloot, m.n. tochtsloot”. Dit betekent dat ter plaatse niet kan worden volstaan met een smalle greppel van 50 cm diep.
“sloot, m.n. tochtsloot”. Dit betekent dat ter plaatse niet kan worden volstaan met een smalle greppel van 50 cm diep.
Conclusie en gevolgen
6. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit van 1 februari 2024 daarom vernietigen. Het college zal een nieuwe beslissing op bezwaar moeten nemen.
6.1.
De rechtbank ziet geen reden om zelf een beslissing te nemen of om het college de gelegenheid te bieden om het gebrek te herstellen met een ander besluit (een zogenaamde bestuurlijke lus). Daarover overweegt de rechtbank dat nog niet duidelijk is of en op welke wijze het college de gebreken kan en/of wil herstellen en wat de derde-partij wil. Het college dient de (al dan niet nog aan te vullen) aanvraag nader te beoordelen en opnieuw te beslissen. Er zijn daarom verschillende uitkomsten van de zaak mogelijk. Ook kan geen inschatting worden gemaakt van de tijd die het college voor het gekozen traject nodig zal hebben. Het toepassen van een bestuurlijke lus is daarom niet doelmatig.
6.2.
De rechtbank draagt het college op om een nieuw besluit te nemen, met inachtneming van deze uitspraak.
6.3.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.868,- (1 punt voor het indienen van het beroep, 1 punt voor het verschijnen op zitting, met een waarde per punt van € 934,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 1 februari 2024;
- bepaalt dat het college een nieuwe beslissing op bezwaar neemt, met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.868,-;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 187,- aan eiser moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Harten, rechter, in aanwezigheid van
mr. S.G. Hoijinck, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.