Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 25/6056
uitspraak van de voorzieningenrechter van
in de zaak tussen
[verzoeker], uit [plaats], verzoeker
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Epe
(gemachtigden: mr. L. Willgalis en B. Straatman),
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde-partij] uit [plaats] (vergunninghouder).
Samenvatting
1. Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over de aan vergunninghouder verleende omgevingsvergunning voor de herinrichting van [naam bestemmingsplan], gelegen aan de [locatie] in [plaats].
1.1.
De voorzieningenrechter wijst in deze uitspraak het verzoek toe, omdat het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Voor deze omgevingsvergunning zijn namelijk geen AERIUS-berekeningen uitgevoerd, terwijl het college op grond van het omgevingsplan gehouden was om te beoordelen of er significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden te verwachten zijn. Dat heeft het college niet gedaan.
1.2.
Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
Procesverloop
2. Bij besluit van 6 november 2025 heeft het college de omgevingsvergunning verleend.
2.1.
Verzoeker heeft hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
2.2.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 22 december 2025 op zitting behandeld. Verzoeker is verschenen. Het college heeft zich op zitting laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Namens vergunninghouder hebben [derde-partij], [persoon A] en [persoon B] deelgenomen aan de zitting.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
3. De voorzieningenrechter bespreekt hieronder eerst kort waar de zaak over gaat. Daarna beoordeelt zij of er aanleiding bestaat om een voorlopige voorziening te treffen. Daarvoor is van belang of het bezwaar van verzoeker een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan namelijk een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. Of het bezwaar van verzoeker een redelijke kans van slagen heeft, beoordeelt de voorzieningenrechter aan de hand van de gronden van verzoeker.
Waar gaat deze zaak over?
4. Vergunninghouder heeft op 22 augustus 2025 (nader toegelicht op 4 november 2025) een aanvraag ingediend bij het college voor de herinrichting van [naam bestemmingsplan]. Bij de aanvraag heeft vergunninghouder een herinrichtingsplan gevoegd. Uit dat plan volgt dat vergunninghouder – kort samengevat – voornemens is om de camping uit te breiden en nieuwe natuur aan te leggen (het plan voorziet in aanplant van diverse landschapselementen, waaronder houtsingels, struweelhagen, bosranden en solitair groen). Daarnaast omvat de herinrichting onder meer de aanpassing van een watergang en het aanbrengen van verhardingen op het perceel.
4.1.
Bij besluit van 6 november 2025 heeft het college de omgevingsvergunning verleend. De omgevingsvergunning is verleend voor de omgevingsplanactiviteit ‘Werk, niet zijnde bouwwerk, of werkzaamheid uitvoeren’.
4.2.
Verzoeker is het niet eens met de verleende omgevingsvergunning en heeft daartegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Wettelijk kader
5. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. [1] Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. Ook bestaat het tijdelijke deel van het omgevingsplan uit enkele gemeentelijke verordeningen en de bruidsschat. De bruidsschat bevat regels die eerst op Rijksniveau geregeld waren, maar nu (in ieder geval tijdelijk) onderdeel uitmaken van het omgevingsplan.
5.1.
Op het perceel waar de herinrichtingswerkzaamheden plaatsvinden, gold voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Omgevingswet het bestemmingsplan ‘[naam bestemmingsplan]’. Dat bestemmingsplan maakt dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan van de gemeente Epe. Op het perceel geldt de bestemming ‘Natuur’ met de gebiedsaanduidingen ‘overige zone – beekdalen’ en ‘overige zone – groene ontwikkelingszone’ en de functieaanduiding ‘specifieke vorm van natuur – voorwaardelijke verplichting’. Op een deel van het perceel rust ook de gebiedsaanduiding ‘overige zone – beschermingszone natte natuur’.
5.2.
Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten. In bijlage A behorend bij artikel 1.1 van de Omgevingswet is het begrip ‘omgevingsplanactiviteit’ gedefinieerd als:
a. een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die niet in strijd is met het omgevingsplan;
b. een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan.
c. een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan.
5.3.
In het bestemmingsplan ‘[naam bestemmingsplan]’ is een verbod opgenomen om zonder omgevingsvergunning bepaalde (aanleg)werkzaamheden te verrichten. Voor de door vergunninghouder te verrichten (aanleg)werkzaamheden is een omgevingsvergunning nodig voor een omgevingsplanactiviteit. In het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) staan beoordelingsregels. Deze beoordelingsregels vormen het toetsingskader dat geldt wanneer het college de aanvraag van de omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit beoordeelt. In artikel 8.0a, eerste lid, van het Bkl staat dat de omgevingsvergunning voor een binnenplanse omgevingsplanactiviteit wordt verleend als de activiteit niet in strijd is met de regels die in het omgevingsplan zijn gesteld over het verlenen van de omgevingsvergunning. Concreet moet het college in dit geval toetsen aan artikel 17.2 van het bestemmingsplan, dat onderdeel uitmaakt van het tijdelijk deel van het omgevingsplan (hierna te noemen: het bestemmingsplan), waarin de beoordelingscriteria zijn opgenomen.
Opmerkingen vooraf
6. Een aantal bezwaargronden heeft betrekking op de bouw van nieuwe chalets en de uitbreiding van de camping. Zo voert verzoeker bijvoorbeeld aan dat hij overlast verwacht van de te realiseren chalets. In 2023 is het bestemmingsplan ‘[naam bestemmingsplan]’ vastgesteld. Dit bestemmingsplan heeft de uitbreiding van de camping in noordoostelijke richting planologisch mogelijk gemaakt. Daarnaast nam het bebouwingsoppervlak toe om de bouw van de chalets mogelijk te maken. Verzoeker heeft tegen dit bestemmingsplan geen rechtsmiddelen aangewend. Het bestemmingsplan is ondertussen onherroepelijk.
7. Toestemmingen voor de uitbreiding van de camping en de bouw van de chalets liggen in deze procedure niet voor. Dat betekent dat de gronden die hierop betrekking hebben in deze procedure niet aan de orde kunnen komen. De voorzieningenrechter bespreekt die gronden daarom niet.
Is sprake van vernatting en te verwachten overlast door knutten?
8. Verzoeker voert – kort samengevat – aan dat hij zich zorgen maakt over de afvoer van regenwater en dat hij vreest voor vernatting, omdat water (als gevolg van de te realiseren singel) niet naar de sloot kan stromen. Dit leidt tot plassen stilstaand water, wat zal leiden tot overlast van steekvliegen en knutten op zijn perceel.
8.1.
De voorzieningenrechter stelt voorop dat de waterhuishoudkundige effecten (zoals peilbeheer en waterafvoer) van de voorziene werkzaamheden in beginsel buiten de reikwijdte van deze vergunning vallen. Mocht voor deze werkzaamheden bijvoorbeeld een omgevingsvergunning voor een wateractiviteit nodig zijn, dan is het waterschap daarvoor het bevoegd gezag. Het college moet op grond van artikel 17.2, onder b, van het bestemmingsplan in het kader van deze vergunning enkel beoordelen of de landschaps- en natuurwaarden niet blijvend onevenredig of niet onevenredig kunnen worden aangetast. Een ‘Nat karakter’ en ‘Natuurontwikkeling’ zijn voorbeelden van landschaps- en natuurwaarden voor dit gebied. Via die weg vindt een (beperkte) toetsing plaats aan de waterhuishouding. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college voor de betreffende (aanleg)werkzaamheden voldoende heeft gemotiveerd waarom de werkzaamheden bijdragen aan de natuurlijke waterhuishouding en geen afbreuk doen aan de landschaps- en natuurwaarden voor het gebied. In hetgeen verzoeker in algemene zin heeft aangevoerd ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om te twijfelen aan deze motivering.
8.2.
Ten aanzien van de overlast door steekvliegen en knutten overweegt de voorzieningenrechter nog als volgt. Op een deel van het perceel waar werkzaamheden zijn voorzien geldt de gebiedsaanduiding ‘overige zone – beschermingszone natte natuur’. Uit artikel 17.2, onder g, onder 2, van het bestemmingsplan volgt dat voor gronden ter plaatse van de aanduiding 'overige zone – beschermingszone natte landnatuur' wordt beoordeeld of het woongenot van nabij gelegen (recreatie)woningen niet onevenredig wordt of kan worden geschaad als gevolg van plaagvorming van steekmuggen en/of knutten en de aanvrager een rapport heeft overgelegd waaruit blijkt dat de overlast door steekmuggen en knutten als gevolg van de voorgenomen maatregel zoveel als mogelijk wordt beperkt. Zoals de voorzieningenrechter op zitting met partijen heeft vastgesteld ontbreekt in het bestreden besluit een beoordeling over de (eventuele) gevolgen van plaagvorming van steekmuggen en/of knutten. Ook ontbreekt een rapport over hoe vergunninghouder (eventuele) overlast door steekmuggen en/of knutten in de toekomst zoveel als mogelijk beperkt. Om die reden bevat het bestreden besluit een motiveringsgebrek.
8.3.
Zoals onder 3 is overwogen kan de voorzieningenrechter een voorlopige voorziening treffen als het bezwaar van verzoeker een redelijke kans van slagen heeft. Het herstellen van (zoals in dit geval) een motiveringsgebrek in bezwaar leidt echter niet automatisch tot een gegrondverklaring van het bezwaar. Er vindt immers op de grondslag van het bezwaar een heroverweging van het primaire besluit plaats. Dat staat met zoveel woorden in artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Die heroverweging is juist bedoeld voor het herstellen van eventuele tekortkomingen in de motivering zonder dat dit tot een gegrond bezwaar leidt. In dit geval kan het gebrek in bezwaar nog worden hersteld en de voorzieningenrechter acht het ook aannemelijk dat dit zal gebeuren. Daarvoor is het volgende van belang.
8.4.
Op zitting heeft het college toegelicht dat in de zienswijzenota bij het bestemmingsplan uitgebreid is ingegaan op eventuele overlast door steekmuggen en knutten. In de zienswijzenota is daar het volgende opgenomen:
‘ Het plan is zodanig opgesteld dat er geen plas-drassituaties ontstaan die muggenoverlast zouden kunnen geven. Het afplaggen van het weiland, de vernatting aan de noordoostzijde is gericht op de grondwaterstand in de natte periode. De grondwaterstand in het natuurpotentieonderzoek dateert van een dergelijk natte periode (november 2019). Toen stond de grondwaterstand op -25 cm maaiveld. Er wordt wel afgeplagd tot hoogstens 25 cm onder maaiveld, dus wordt het grondwater geraakt. Dat levert wel plas-dras op, maar in een periode dat insecten niet meer actief zijn. In zeer natte jaren kan plas-dras ook later in het jaar optreden. De kavelgreppels rondom zijn daarom bewust in stand gebleven en dienen om het natte perceel enigszins droog te leggen. Hierdoor wordt een dreigende muggenoverlast tegengegaan, door te ontwateren tot onder het maaiveld, tot -25 cm. Verder zijn de natuurlijke oevers langs de beek bedoeld voor oevervegetaties. Het gaat hier om een gezond, ecologisch waardevol systeem dat een natuurlijk beheer krijgt. Dergelijke systemen zijn 'in evenwicht'. Daarbij gaat het om stromend water (beperkt, maar wel stromend, kwelrijk en niet zuur). Stromend water is voor muggen en andere bijtende insecten niet tot nauwelijks geschikt. Het natuurlijke beheer in de nieuwe beek (veel waterplanten) draagt daar aan bij. De aangrenzende zones zijn niet als plas-dras bestempeld. Het peil wordt wel opgezet, maar beperkt, in verband met de drainagewerking op de kampeervelden. Verder vernatting komt niet voor. Met muggenoverlast is ten tijde van het ontwerp al rekening gehouden in verband met de kampeerfunctie. De droge delen krijgen een inrichting met bosschages en lang gras, waardoor er veel vogels kunnen voorkomen. De muggen en andere insecten vormen een uitstekende voedselbron daarvoor.’
8.5.
Er heeft dus een beoordeling plaatsgevonden of eventuele overlast door steekmuggen en knutten te verwachten is en de voorzieningenrechter is gelet op die beoordeling van oordeel dat geen overlast te verwachten is als gevolg van steekmuggen en/of knutten. Het college kan het motiveringsgebrek in bezwaar herstellen door bovenstaande passage of een motivering van soortgelijke strekking op te nemen in de beslissing op bezwaar. Daarnaast moet vergunninghouder nog een rapport aanleveren over hoe hij eventuele overlast door steekmuggen en knutten zoveel als mogelijk gaat beperken. Ook dat rapport kan vergunninghouder aanleveren hangende bezwaar.
Wordt het open landschap aangetast?
9. Verzoeker wijst erop dat het open landschap onnodig wordt aangetast door aan de noordzijde van het te ontwikkelen gebied bos te planten en aan de oostzijde een houtsingel. Zowel bos als houtsingel kwamen hier natuurhistorisch niet voor.
9.1.
De voorzieningenrechter overweegt dat het ‘Open landschap’ één van de kernkwaliteiten van het gebied is en dat het college op grond van artikel 17.2, onder b, van het bestemmingsplan moet beoordelen of het open landschap niet blijvend onevenredig of niet onevenredig kan worden aangetast. Het college heeft in het bestreden besluit gemotiveerd waarom de voorgestelde beplanting de kernkwaliteiten van het gebied niet onevenredig aantast of kan aantasten. Het college heeft ook in redelijkheid kunnen menen dat het open landschap niet onevenredig wordt aangetast als gevolg van de aanplant van bomen. Daarvoor is ook van belang dat dat de gronden worden ingericht met een zoveel mogelijk open uitstraling, zo blijkt expliciet uit zienswijzenota bij het bestemmingsplan.
Zijn er significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden?
10. Verzoeker voert – kort samengevat – aan dat het college de vergunning niet had mogen verlenen in verband met de regels over stikstof.
10.1.
De voorzieningenrechter stelt voorop dat in artikel 17.2, aanhef en onder c, is bepaald dat de omgevingsvergunning alleen wordt verleend als er geen sprake is van significante gevolgen voor gebieden die in het kader van de Wet natuurbescherming als beschermde gebieden worden aangemerkt. Gelet op het feit dat de Wet natuurbescherming ondertussen is vervallen, begrijpt de voorzieningenrechter deze planbepaling zo dat de vergunning geweigerd moet worden als significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden te verwachten zijn. [2] In het bestreden besluit heeft het college echter helemaal niet beoordeeld of en zo ja welke gevolgen er zijn voor Natura 2000-gebieden. Het bestreden besluit bevat dan ook een gebrek. Het is voor de voorzieningenrechter niet duidelijk of dit gebrek hersteld kan worden. Het is op dit moment namelijk niet vast te stellen of de (aanleg)werkzaamheden die in het bestreden besluit zijn vergund stikstofdepositie veroorzaken op een natura 2000-gebied en of er significante negatieve effecten te verwachten zijn. Voor deze omgevingsvergunning zijn namelijk geen AERIUS-berekeningen verricht. Dit had wel gemoeten, omdat anders niet is vast te stellen of en zo ja welke gevolgen er zijn voor Natura 2000-gebieden als gevolg van de voorziene (aanleg)werkzaamheden. Als er wel significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden zijn, dan is het college immers gehouden de omgevingsvergunning te weigeren op grond van artikel 17.2, aanhef en onder c, van het bestemmingsplan.
10.2.
Het college en vergunninghouder hebben er nog op gewezen dat in de bestemmingsplanprocedure stikstofberekeningen zijn uitgevoerd, voor zowel de aanlegfase als de gebruiksfase. In de aanlegfase zijn alle werkzaamheden meegenomen ten behoeve van de realisatie van uitbreiding van de camping. De in deze omgevingsvergunning vergunde werkzaamheden, zoals de aanleg van de natuur en het afgraven van grond, zijn ook meegenomen in deze stikstofberekeningen. Volgens vergunninghouder en het college is daaruit gebleken dat in de aanlegfase geen significante negatieve effecten te verwachten zijn voor natura 2000-gebieden.
10.3.
Dat volgt de voorzieningenrechter niet. Uit de stikstofberekeningen die als bijlage bij de toelichting van het bestemmingsplan zijn gevoegd blijkt namelijk dat de activiteiten in de aanlegfase leiden tot een Nox-emissie van 31,8 kg/jaar en NH3-emissie van 0,3 kg/jaar, met een hoogste bijdrage van 0,06 mol per hectare voor het Natura 2000-gebied Veluwe. In de berekeningen is opgenomen dat als gevolg van intern salderen netto sprake is van een afname. Intern salderen houdt in dat effecten van de aangevraagde situatie weggestreept worden tegen een eigen (interne) referentiesituatie bestaande uit een oude natuurvergunning. In dit geval is intern gesaldeerd door 2,4026 hectare agrarische cultuurgrond uit productie te nemen, zodat deze niet langer wordt bemest en er geen bewerkingen plaatsvinden met landbouwvoertuigen.
10.4.
Op 18 december 2024 heeft de Afdeling haar rechtspraak over intern salderen gewijzigd. [3] Deze wijziging houdt – vereenvoudigd weergegeven – in dat intern salderen niet meer mag worden betrokken bij de vraag of een natuurvergunning is vereist. Daarmee geeft de Afdeling in feite aan dat significante negatieve effecten op Natura 2000-gebieden niet op voorhand zijn uitgesloten als sprake is van stikstofdepositie. Dat geldt ook als er intern wordt gesaldeerd. Nu vaststaat dat voor dit project in de aanlegfase sprake is van stikstofdepositie (voornamelijk als gevolg van het wegvoeren van ladingen afgegraven zand), zijn significant negatieve effecten van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden niet op voorhand uitgesloten.
10.5.
Kortom, het college had gelet op artikel 17.2, aanhef en onder c, van het bestemmingsplan nader onderzoek moeten verrichten naar stikstofdepositie als gevolg van de aangevraagde werkzaamheden, omdat het college (als zou blijken dat sprake is van significante negatieve gevolgen voor Natura 2000-gebieden) de omgevingsvergunning zou moeten weigeren. De voorzieningenrechter schorst daarom het bestreden besluit, omdat op dit moment onvoldoende duidelijk is of het college de omgevingsvergunning had moeten weigeren wegens strijd met artikel 17.2, aanhef en onder c, van het bestemmingsplan. Het college zal, hangende bezwaar, aan vergunninghouder moeten vragen om AERIUS-berekeningen te (laten) verrichten voor specifiek de vergunde aanlegwerkzaamheden om op die manier inzichtelijk te krijgen of als gevolg van de vergunde werkzaamheden significante negatieve effecten voor Natura 2000-gebieden te verwachten zijn.
Conclusie en gevolgen
11. Gelet op het voorgaande ziet de voorzieningenrechter aanleiding om het bestreden besluit bij wijze van voorlopige voorziening te schorsen tot zes weken na de beslissing op bezwaar. Het verzoek om een voorlopige voorziening wordt dan ook toegewezen.
11.1.
Omdat het verzoek wordt toegewezen, krijgt verzoeker het door hem betaalde griffierecht terug. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek om een voorlopige voorziening toe;
- schorst het bestreden besluit tot zes weken na de beslissing op bezwaar
- bepaalt dat het college het door verzoeker betaalde griffierecht ter hoogte van € 194,- aan hem moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A. Goldebeld, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: