Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 26/45
uitspraak van de voorzieningenrechter van
in de zaak tussen
Stichting Milieuwerkgroep Buren e.o., uit Beusichem, verzoekster
(gemachtigde: [gemachtigde 1]),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Buren
(gemachtigde: mr. S.M.J. Thijssen).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[derde-partij]uit [plaats], vergunninghouder
(gemachtigde: [gemachtigde 2]).
Samenvatting
1. Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over het besluit van 26 november 2025, waarin aan vergunninghouder een omgevingsvergunning is verleend voor het toepassen van pottenteelt, het bouwen van permanent teelt ondersteunende voorzieningen en het verbreden van een sloot op de locatie [locatie] in [plaats]. Verzoekster is het hier niet mee eens. Zij verzoekt daarom om een voorlopige voorziening en voert daartoe een aantal gronden aan.
1.1.
De voorzieningenrechter wijst in deze uitspraak het verzoek af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
Procesverloop
2. Vergunninghouder heeft op 9 juli 2025 een aanvraag ingediend voor het toepassen van pottenteelt, het bouwen van permanent teelt ondersteunende voorzieningen en het verbreden van een sloot op de locatie [locatie] in [plaats] (perceel [perceel 1] en [perceel 2]).
2.1.
Bij besluit van 26 november 2025 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten:
- omgevingsplanactiviteit bouwen;
- buitenplanse omgevingsplanactiviteit strijdig gebruik;
- omgevingsplanactiviteit werk of werkzaamheden uitvoeren.
2.2.
Verzoekster heeft hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
2.3.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
2.4.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 4 februari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van verzoekster, [persoon A], de gemachtigde van het college en de gemachtigde van vergunninghouder.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Spoedeisend belang
3. Artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht luidt als volgt. Indien tegen een besluit bij de bestuursrechter beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, kan de voorzieningenrechter van de bestuursrechter die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
3.1.
Wil een voorlopige voorziening kunnen worden getroffen dan is onverwijlde spoed vereist. Er moet dus niet gewacht kunnen worden op de afhandeling van het geschil in de hoofdzaak. Hierbij valt onder andere te denken aan de onmogelijkheid om de eventuele gevolgen van de uitvoering van het besluit nog te herstellen, oftewel er dient sprake te zijn van de mogelijkheid dat een onomkeerbare situatie ontstaat.
3.2.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat verzoekster een spoedeisend belang heeft bij het treffen van een voorlopige voorziening. Daartoe overweegt de voorzieningenrechter dat vergunninghouder het voornemen heeft om op korte termijn te starten met de aanleg van de pottenteelt. Vergunninghouder zal teelt ondersteunende constructies plaatsen, paden aanleggen en een waterberging laten graven. Dit zijn naar het oordeel van de voorzieningenrechter ingrijpende werkzaamheden die, ook met het oog op archeologie, niet zonder meer terug te draaien zijn.
Toetsingskader
4. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet (Ow) in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. Op het perceel zijn de bestemmingsplannen “Buitengebied Buren” en “Parapluplan archeologie gemeente Buren 2023” van kracht. Deze plannen maken dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan van de gemeente Buren. Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet (Ow) is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten. Onder een omgevingsplanactiviteit valt onder meer een activiteit die in strijd is met het (tijdelijk deel van) het omgevingsplan.
4.1.
Artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit Kwaliteit leefomgeving (Bkl) bepaalt dat een vergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit alleen verleend wordt met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
4.2.
Het perceel heeft blijkens het bestemmingsplan “Buitengebied Buren” de enkelbestemming “Agrarisch”. Blijkens het “Paraplubestemmingsplan archeologie Gemeente Buren 2023” heeft het perceel tevens de bestemming “Waarde - Archeologisch Waardevol Verwachtingsgebied 2”.
4.3.
Op grond van artikel 4, eerste lid, van de planregels van het bestemmingsplan “Buitengebied Buren” zijn de voor “Agrarisch” aangewezen gronden bestemd voor:
a. grondgebonden agrarische productie;
b. het weiden van dieren;
c. bijbehorende voorzieningen, huiserven, gaarden en opslag;
d. landschappelijke beplanting;
e. watergangen en daarbij behorende voorzieningen ten behoeve van de waterhuishouding, de waterberging daaronder mede begrepen;
f. extensief dagrecreatief medegebruik.
4.4.
Op grond van artikel 4, derde lid, van de planregels wordt als gebruik in strijd met de bestemming “Agrarisch” in ieder geval begrepen een gebruik voor niet-grondgebonden agrarische productie in de vorm van teelt op tray-velden of op stellingen en/of containerteelt op lavas of beton.
4.5.
Op grond van artikel 4, tiende lid, onder c, van de planregels mogen op de gronden met de bestemming "Agrarisch", voorzover gelegen buiten de agrarische bouwpercelen, uitsluitend overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ten behoeve van de bestemming worden gebouwd.
4.6.
Uit artikel 4, dertiende lid, onder a, van de planregels volgt dat bij de bouw van de in het tiende lid, onder c, bedoelde overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde, de oppervlakte niet meer mag bedragen dan 10 m2.
4.7.
Op grond van artikel 4, negentiende lid, onder b en c, van de planregels is het verboden binnen de bestemming "Agrarisch", voorzover dit niet betreft de agrarische bouwpercelen, zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van Burgemeester en Wethouders oppervlakteverhardingen aan te brengen, voorzover het niet betreft wegen en paden ten behoeve van het normale agrarische gebruik, en watergangen te dempen, aan te leggen of te verbreden.
4.8.
Uit artikel 7.1 van de planregels van het “Paraplubestemmingsplan archeologie Gemeente Buren 2023” volgt dat de voor “Waarde - Archeologisch Waardevol Verwachtingsgebied 2” aangewezen gronden, behalve voor de andere daar voorkomende bestemming(en), mede bestemd zijn voor het behoud en de bescherming van de op en/of in deze gronden voorkomende en aantoonbaar te verwachten archeologische waarden.
4.9.
Op grond van artikel 7.2.1., onder b en c, van de planregels, is binnen deze bestemming voor bouwwerken een omgevingsvergunning van het college van burgemeester en wethouders nodig, tenzij
(…)
b. het bouwen gepaard gaat met bodemingrepen van niet meer dan 30 cm onder het bestaande maaiveld;
c. het nieuw te bouwen oppervlak niet groter is dan 500 vierkante meter.
4.10.
Ingevolge artikel 7.3.1., onder b en d, van de planregels, is binnen deze bestemming voor het aanleggen, verbreden en verwijderen van verhardingen alsmede het graven of vergraven, verruimen, verdiepen of dempen van watergangen en waterpartijen, een omgevingsvergunning nodig.
4.11.
Op grond van artikel 7.3.2, onder b en c, van de planregels, is geen omgevingsvergunning van het college van burgemeester en wethouders nodig, tenzij
(…)
b. het bouwen gepaard gaat met bodemingrepen van niet meer dan 30 cm onder het bestaande maaiveld;
c. het nieuw te bouwen oppervlak niet groter is dan 500 vierkante meter
4.12.
Op grond van artikel 7.3.2., onder f, van de planregels is een omgevingsvergunning ook niet vereist voor werkzaamheden indien deze worden uitgevoerd in het kader van het normale agrarische gebruik.
Heeft het college de omgevingsvergunning mogen verlenen?
5. Het college heeft zich kort samengevat op het volgende standpunt gesteld. De bouw van de teelt ondersteunende voorzieningen, bestaande uit het plaatsen van palen die verbonden zijn met draad ter ondersteuning van de te kweken bomen, voldoet aan de eisen van de twee van toepassing zijnde bestemmingsplannen en ook verder is er volgens het college geen reden om die vergunning te weigeren. Ook de aanleg van de paden en het verbreden van de watergang voldoet aan de eisen in de bestemmingsplannen. Het gebruik van de gronden voor pottenteelt is echter wel in strijd met artikel 4, derde lid, van het bestemmingsplan “Buitengebied Buren”, zodat daarvoor een omgevingsvergunning buitenplanse omgevingsplanactiviteit strijdig gebruik (Bopa) nodig is. Deze kan echter worden verleend.
5.1.
De voorzieningenrechter zal hierna eerst ingaan op de activiteiten die volgens het college in overeenstemming zijn met de geldende bestemmingsplannen. Daarbij zal hij eerst de regels van het bestemmingsplan “Buitengebied Buren” bespreken en daarna de regels van het “Paraplubestemmingsplan archeologie Gemeente Buren 2023”. Vervolgens zal de voorzieningenrechter de verleende Bopa beoordelen.
Bestemmingsplan “Buitengebied Buren”
6. Het college heeft een omgevingsvergunning verleend voor de omgevingsplan- activiteiten bouwen en werk of werkzaamheden uitvoeren. Verzoekster voert aan dat de teelt ondersteunende voorzieningen en de aanleg van verharde paden, in strijd zijn met het bestemmingsplan “Buitengebied Buren”
6.1
Niet in geschil is dat de teelt ondersteunende voorzieningen (palen met draden) moeten worden gezien als bouwwerken. Uit artikel 4, tiende lid, onder c, van het bestemmingsplan “Buitengebied Buren” volgt dat uitsluitend overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ten behoeve van de bestemming “Agrarisch” mogen worden gebouwd. Uit artikel 4, dertiende lid, onder a, van de planregels volgt dat de oppervlakte van deze overige bouwwerken niet meer mag bedragen dan 10 m2. De voorzieningenrechter stelt vast dat er in de planregels geen meetmethode voor het vaststellen van de oppervlakte overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde, is opgenomen.
Uit de overgelegde stukken en het besprokene op zitting is de voorzieningenrechter gebleken dat het bouwwerk bestaat uit palen die met draden verbonden zijn. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter maakt de ruimte tussen de draden die de palen onderling verbindt, geen onderdeel uit van het bouwwerk. Dit zou anders zijn als er sprake zou zijn van een constructie met een overspanning, omdat in dat geval qua ruimtelijke uitstraling sprake zou zijn van één bouwwerk. Daarvan is in dit geval geen sprake. Deze “loze ruimte” telt daarom niet mee bij het bepalen van de oppervlakte van het bouwwerk. Dat betekent dat voor het berekenen van de oppervlakte van het bouwwerk de individuele palen moeten worden opgeteld. Daarbij merkt de voorzieningenrechter op dat de lezing van verzoekster, dat die loze ruimte wél bij de oppervlakte gerekend moet worden, ook in tegenspraak is met de feitelijke situatie in het buitengebied van de gemeente en de kennelijke strekking van het bestemmingsplan. Op het grondgebied van de gemeente Buren zijn al decennialang veel boomkwekerijen aanwezig, ook tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan. Het komt daarom zeer regelmatig voor dat er nieuwe bomen geplant worden en palen met draad worden geplaatst. De lezing van verzoekster zou inhouden dat het plaatsen van die palen telkens in strijd zou zijn met het bestemmingsplan “Buitengebied Buren”. Niet in geschil is dat voor deze activiteit in de praktijk geen vergunningen worden aangevraagd en nergens blijkt uit dat het de bedoeling van de planwetgever was om dit over het gehele grondgebied vergunningplichtig te maken. Ook daarom kan de lezing van verzoekster niet worden gevolgd.
6.2.
Uit de aanvraag voor de omgevingsvergunning blijkt dat het 950 palen betreft van 0,09 meter bij 0,09 meter, derhalve in totaal 7,69 m2. In dat geval blijft de totale oppervlakte van het bouwwerk dus onder de 10 m2. Ten aanzien van de vrees van verzoekster dat vergunninghouder meer dan 950 palen zal gaan zetten en daarmee de 10 m2 zal overschrijden, merkt de voorzieningenrechter op dat het college in dat geval handhavend kan optreden. Het college heeft zich in zoverre dus terecht op het standpunt gesteld dat geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan.
7. De voorzieningenrechter overweegt verder dat uit artikel 4, negentiende lid, onder b, van de planregels volgt dat het verboden is zonder omgevingsvergunning oppervlakte-verhardingen aan te brengen, voorzover het niet betreft wegen en paden ten behoeve van het normale agrarische gebruik. Vergunninghouder heeft op zitting toegelicht dat de verharde paden nodig zijn omdat anders de zware machines tijdens het oogstseizoen van november tot april in de grond wegzakken. De voorzieningenrechter stelt vast dat onder normaal agrarisch gebruik op het perceel bomenteelt wordt verstaan, zodat naar het oordeel van de voorzieningenrechter in het kader van de werking van het bestemmingsplan “Buitengebied Buren” een pad ten behoeve van deze bomenteelt mag worden aangebracht zonder omgevingsvergunning.
8. Verder overweegt de voorzieningenrechter dat het op grond van artikel 4, negentiende lid, onder c, van de planregels het verboden is om zonder omgevingsvergunning watergangen te dempen, aanleggen of verbreden. Dit betekent naar het oordeel van de voorzieningenrechter dat voor deze werkzaamheden een omgevingsvergunning is vereist. Het college heeft een omgevingsvergunning voor deze werkzaamheden verleend en verzoekster heeft inhoudelijk ook geen gronden gericht tegen deze vergunning.
Het “Parapluplan archeologie gemeente Buren 2023”
9. Het college heeft een omgevingsvergunning verleend voor de omgevingsplan- activiteiten bouwen en werk of werkzaamheden uitvoeren. Verzoekster voert aan dat de teelt ondersteunende voorzieningen en de aanleg van verharde paden en het verbreden van de watergang, in strijd zijn met de vigerende bestemmingsplannen.
9.1.
Ten aanzien van de bouwwerken (de palen), volgt uit artikel 7.2.1., onder b en c, van het “Parapluplan archeologie gemeente Buren 2023” dat binnen de bestemming “Waarde - Archeologisch Waardevol Verwachtingsgebied 2” voor bouwwerken een omgevingsvergunning nodig is, tenzij het bouwen gepaard gaat met bodemingrepen van niet meer dan 30 cm onder het bestaande maaiveld of het nieuw te bouwen oppervlak niet groter is dan 500 m2. De voorzieningenrechter stelt vast dat ook in dit bestemmingsplan geen meetmethode voor het berekenen van de oppervlakte van het bouwwerk (de teelt ondersteunende voorzieningen) is vastgesteld, zodat de voorzieningenrechter aansluit bij hetgeen daarover in rechtsoverweging 6. is overwogen. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om daar thans anders over te denken.
10. Ten aanzien van de verharding en de verbreding van de watergang volgt uit artikel 7.3.2., onder b, c en f, van de planregels dat geen omgevingsvergunning nodig is als deze bodemingreep minder is dan 30 cm, een oppervlak heeft van minder dan 500 m2 of als de werkzaamheden worden uitgevoerd in het kader van het normale agrarische gebruik.
10.1.
Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter worden de werkzaamheden niet ‘uitgevoerd in het kader van’ het normale agrarische gebruik. Met werkzaamheden die worden uitgevoerd in het kader van het normale agrarische gebruik wordt gedoeld op bijvoorbeeld zaaien, ploegen of het planten van bomen, oftewel het agrarisch gebruik zelf, niet op het verbreden van watergangen of het aanleggen van verharde wegen. Ook niet als dat wordt gedaan om het agrarische gebruik makkelijker te maken. Dit volgt uit een uitspraak van de Afdeling van 5 november 2025 in het kader van bomenteelt dat het aanleggen van een oppervlakte-verharding voor beheer of normaal onderhoud van de functie agrarische productie niet nodig is. [1] De enkele omstandigheid dat de oppervlakteverharding het gebruik van de percelen voor de boomkwekerij toegankelijker en makkelijker te onderhouden maakt, en dat deze oppervlakteverharding dus ‘ten behoeve van’ het agrarisch gebruik wordt aangebracht, zoals hiervoor onder 7 overwogen, betekent dus niet dat het aanbrengen van verhardingen zelf al agrarisch gebruik ís.
10.2.
Vervolgens is de vraag of een vergunning niet nodig is omdat wordt voldaan aan de voorwaarden dat de bodemingreep minder is dan 30 cm, of een oppervlak heeft van minder dan 500 m2. Daarbij is van belang in hoeverre verschillende activiteiten bij elkaar kunnen worden opgeteld. De verharding heeft namelijk een oppervlakte van meer dan 500 m2, maar gaat minder dan 30 cm diep. De verbreding van de waterloop gaat wel dieper dan 30 cm, maar de oppervlakte daarvan bedraagt minder dan 500 m2.
De redelijke uitleg moet naar het oordeel van de voorzieningenrechter zijn dat het moet gaan om één samenhangende activiteit waarbij zowel sprake is van een verstoring van meer dan 500 m2 én een bodemingreep van meer dan 30 cm diepte. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter betreffen de aanleg van de paden en de werkzaamheden aan de watergang zodanig losstaande activiteiten dat niet kan worden gesproken van één activiteit die zowel meer dan 500 m2 beslaat als dieper dan 30 cm komt.
Tussenconclusie
11. Uit het voorgaande volgt dat het college zich, naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter, terecht op het standpunt heeft gesteld dat het bouwen van de teelt ondersteunende voorzieningen, het aanleggen van de verhardingen en het verbreden van de watergang niet in strijd is met de geldende bestemmingsplannen. Vervolgens is de vraag of het college een Bopa heeft kunnen verlenen.
Buitenplanse omgevingsplanactiviteit
12. Verzoekster betoogt dat het college de verkeerde procedure heeft gevolgd. Het college heeft gekozen voor het volgen van de reguliere procedure, maar had op grond van de “Notitie voor het instellen van adviesrecht na inwerkingtreding omgevingswet” de gemeenteraad moeten raadplegen alvorens de definitieve Bopa te verlenen. In de praktijk komt het erop neer dat het college had moeten kiezen voor een route die overeenkomt met een uitgebreide procedure.
12.1
De voorzieningenrechter overweegt als volgt. Uit de “Notitie voor het instellen van adviesrecht na inwerkingtreding omgevingswet” van 6 december 2022 blijkt dat dit ziet op het verlenen van de Bopa. Onder omstandigheden moet de gemeenteraad een (bindend) advies afgeven voor het verlenen van een Bopa voor het realiseren van bouwwerken geen gebouwen zijnde en teelt ondersteunende voorzieningen. In dit geval is voor het bouwen van die teelt ondersteunende voorzieningen echter geen Bopa nodig, omdat er geen sprake is van strijd met de vigerende bestemmingsplannen op dat punt. Dit heeft de rechtbank hiervoor al geoordeeld. Er is slechts een Bopa nodig voor het gebruiken van de gronden voor pottenteelt in plaats van een grondgebonden kwekerij. Dat betekent dat voormelde situatie waarin de gemeenteraad advies wil geven, niet van toepassing is.
13. Verzoekster betoogt verder dat het college zich ten onrechte baseert op het op 13 november 2024 vastgestelde “advies niet-grondgebonden teelten” van de gemeente Buren, omdat dit advies in strijd is met de in juni 2022 vastgestelde Omgevingsvisie van de gemeente Buren. Het “advies niet-grondgebonden teelten” van 13 november 2024 is een uitwerking van deze visie. Uit de visie blijkt dat alleen kleinschalige pottenteelt is toegestaan, tenzij het in groeigebied plaatsvindt. Daar is hier echter geen sprake van. Vergunninghouder heeft op zitting toegelicht dat er maatwerk wordt verricht en dat de pottenteelt verhoudingsgewijs slechts een klein deel van het perceel van vergunninghouder bestrijkt. Hij heeft nader toegelicht dat onderscheid wordt gemaakt tussen pottenteelt op verharding en op open grond, waaronder op folie/worteldoek met graspaden.
13.1.
De voorzieningenrechter stelt vast dat er nog onduidelijkheid is over het standpunt van het college, namelijk of nu letterlijk wordt voldaan aan de eisen uit het “advies niet-grondgebonden teelten” en de Omgevingsvisie, of dat in dit geval sprake is van ‘maatwerk’.
Verder moet het college in bezwaar nog nader toelichten in hoeverre in de Omgevingsvisie en het advies een onderscheid mogelijk wordt gemaakt tussen pottenteelt op verharde ondergrond danwel op folie/worteldoek met graspaden. De voorzieningenrechter is echter voorlopig van oordeel dat er geen sprake is van een strijd met de omgevingsvisie, omdat daarin ook wordt gewezen op pottenteelt op verharde ondergrond. Gelet op het feit dat er onderscheid wordt gemaakt tussen harde ondergrond of grasondergrond en de toelichting van college op zitting dat dat een belangrijk onderscheid is, is de voorzieningenrechter van oordeel dat dit motiveringsgebrek in bezwaar kan worden hersteld.
Belangenafweging
14. De voorzieningenrechter overweegt verder dat vergunninghouder een zwaarwegend belang heeft bij het kunnen uitvoeren van de werkzaamheden, waaronder de start van de teelt. Het belang van verzoekster is beperkt omdat het aspect van archeologie niet aan de orde is en eventueel ten onrechte aangelegde pottenvelden hersteld kunnen worden. De voorzieningenrechter laat daarom het belang van vergunninghouder zwaarder wegen dan dat van verzoekster.
Conclusie en gevolgen
15. Gelet op het voorgaande wijst de voorzieningenrechter het verzoek af. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. van der Straaten, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van A. de Wijse-Hageman, griffier, en wordt openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op rechtspraak.nl.
De voorzieningenrechter is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: